TASAS MUNICIPALES

LINEA JURISPRUDENCIAL SOBRE EL ALCANCE DE LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES PARA GRAVAR EL USO ESPECIAL DE BIENES DE DOMINIO PÚBLICO

    "Con el mayor respeto al criterio de los magistrados que la suscriben, estoy en desacuerdo con la decisión tomada en el presente caso, por las razones que a continuación expongo:

    1. En primer lugar, me parece que el argumento decisivo de la sentencia (la titularidad privada o pública de los inmuebles en los que se encuentran instalados los postes objeto del tributo) es una muestra de la excesiva oscilación de la jurisprudencia en torno al problema del alcance de las competencias municipales para gravar el uso especial de bienes de dominio público (el suelo de vías públicas y el subsuelo en general). Considero que las distintas alternativas ensayadas han eludido el núcleo del problema, que es precisamente el de si los municipios tienen reconocida esa competencia. Lógicamente, si la contraprestación del municipio consiste en permitir el uso preferente de un espacio demanial, la competencia para permitir ese uso es un presupuesto necesario de la contraprestación y, por tanto, de la naturaleza o condición de tasa del tributo aplicado.

    Una primera respuesta a la cuestión fue la de aceptar que los municipios pueden otorgar permisos para el uso del suelo y el subsuelo de su territorio a cambio de una tasa, porque esos bienes son "administrados" por el gobierno local y están sujetos a la "regulación" de sus ordenanzas, art. 579 del Código Civil y art. 4 N° 23 del Código Municipal. Según la jurisprudencia aludida, "De lo anterior deriva la competencia de los Municipios para establecer tasas por las licencia que otorga para la instalación de postes para el tendido eléctrico en calles, caminos, carreteras, es decir en bienes de uso público, ya sean nacionales o municipales." (Sentencia de Amparo 166-98, del 10-VI-1999). Incluso se llegó a sostener que "el Art. 103 Cn. no es aplicable a los Municipios, y éstos pueden disponer del suelo y del subsuelo de los bienes nacionales de uso público, lo cual se encuentra regulado en las leyes secundarias, Código Civil y Código Municipal." (Sentencia de Amparo 134-2002, del 9-IX-2003).

    Con esa idea como premisa, los reparos de los sujetos pasivos de los tributos municipales fueron rechazados al identificarse una contraprestación municipal respecto del pago exigido. Se dijo entonces que "existe una contraprestación a cargo del Municipio, que se manifiesta en conceder el uso exclusivo de un espacie público que se encuentra bajo su administración, así como la realización de actividades que generan una carga para el Municipio en beneficio exclusivo del concesionario"; que "dicha contraprestación no puede ser realizada por nadie más que el Municipio"; y que las "características mencionadas anteriormente encajan dentro de las características esenciales de una tasa" (Sentencia de Amparo 396-2001, del 14-VI-2002; criterio reiterado, entre otras, en las Sentencias de Amparo 706-2001, 16-2002, 20-2002, 71-2002, todas del 23-IX-2002; y 710-2002, del 9­-IX-2003).

     Posteriormente, el criterio decisivo de casos similares fue la formulación de la ordenanza reguladora de la tasa controvertida, en cuanto a si la contraprestación municipal, como elemento esencial de la tasa, estaba expresamente determinada desde su regulación. En este sentido se dijo que "la naturaleza jurídica de una tasa municipal lleva aparejada la existencia de una actividad del municipio como contraprestación por la que el administrado debe pagar, con lo cual existe una vinculación directa entre el servicio que se presta y el pago que el contribuyente hace por dicha contraprestación, es decir que sin la individualización de esta el tributo no podría calificarse como "tasa". Por ello, no basta con que la autoridad demandada argumente que como contraprestación del tributo impugnado concede la utilización de un espacio de propiedad municipal, sino que —como requisito indispensable— en la [ordenanza respectiva] debe consignarse expresamente que por el pago de la tasa se otorga una licencia, permiso o autorización que efectivamente faculte a la sociedad contribuyente a hacer uso de un espacio público." (Sentencia de Amparo 382-2009, del 16-III-2012, que sigue en esencia el criterio de la Sentencia 143­2007, del 8-X-2010).

    Luego, la jurisprudencia tomó como parámetro de decisión la titularidad privada o pública del terreno cuyo suelo y subsuelo es utilizado para las estructuras (postes, torres y similares) que son objeto de gravamen municipal. Partiendo de la idea de que la utilización del subsuelo, "siempre y cuando no implique explotación, es una facultad que puede ser ejercida por el titular del inmueble", se dijo que "al quedar determinado que las torres telefónicas de la sociedad actora se encuentran ubicadas en terrenos de propiedad privada, es decir, que la municipalidad no concede el uso exclusivo de un espacio público, y que, además, su instalación no implica el aprovechamiento de los recursos naturales que el subsuelo —propiedad del Estado— posee, se colige que la municipalidad [...] no realiza en la práctica alguna actividad, a favor de la sociedad demandante, en concepto de contraprestación directa que justifique el pago del tributo impugnado." (Sentencia de Amparo 505-2009, del 30-XI-2011)."

CAMBIO JURISPRUDENCIAL OMITE EL ANÁLISIS SOBRE SI LA REGULACIÓN EXPRESA DE LA TASA JUSTIFICA UNA CONTRAPRESTACIÓN EFECTIVA A FAVOR DEL OBLIGADO

"2. Es importante aclarar que la redacción de la normativa impugnada en el amparo 505-2009 utiliza la misma expresión ("derechos de uso del suelo y subsuelo") que varias veces (desde la de la Sentencia 143-2007, del 8-X-2010) había sido considerada insuficiente para justificar la existencia de una genuina contraprestación municipal frente al pago exigido (véanse como ejemplos las Sentencias de Amparo 7-2010, del 13-IV-2011; 411-2009, del 23-XI-2011; 533-2009, del 9-XII-2011; y 308-2010, del 74X-2012). Sin embargo, fueron los hechos particulares de aquel proceso (torres instaladas en terrenos privados, sin comprometer espacios públicos) los que permitieron descartar, en forma más directa y patente, la existencia de una contraprestación real en el texto de la ordenanza respectiva y tomaron innecesaria, para ese caso particular, la aplicación del criterio anterior. A mi juicio, el rechazo de la existencia de una tasa por omisión de determinación expresa de una contraprestación efectiva era una solución de compromiso que ya implicaba la negación de la competencia municipal para gravar la utilización del suelo y subsuelo como bienes públicos y que sentaba las bases para avanzar hacia una formulación más precisa de ese criterio.

  Por el contrario, en la presente sentencia se expone como cambio jurisprudencial lo que en realidad es una confirmación del criterio empleado en la Sentencia de Amparo 505­2009 (que en los inmuebles privados el municipio no realiza contraprestación alguna), pero lo que en esa oportunidad sirvió como razón decisiva en virtud del supuesto concreto, ahora se enuncia como criterio de interpretación general de las ordenanzas con similar regulación y se aplica a un caso con hechos diferentes (postes que sí comprometen el uso de espacios públicos). De esa manera, en esta sentencia se reconoce o se acepta explícitamente la imposición de una tasa sobre el uso del suelo y subsuelo de los bienes de dominio público, sin detenerse a analizar si la regulación expresa de la tasa justifica una contraprestación efectiva a favor del obligado al pago (como se venía haciendo en los casos similares anteriores al amparo 505-2009). Así, el verdadero cambio jurisprudencial se efectúa, en mi opinión, con respecto al criterio decisivo de la Sentencia 143-2007, del 8-X­2010 (y de las otras que lo siguieron), pero sin admitirlo expresamente y, en consecuencia, sin argumentarlo como es debido."

COMPETENCIAS DE REGULACIÓN O ADMINISTRACIÓN DE LOS MUNICIPIOS SOBRE LOS BIENES DEMANIALES SITUADOS EN SU TERRITORIO NO PUEDEN ALCANZAR PARA SUSTITUIR AL ESTADO EN LA TITULARIDAD DE DICHOS BIENES PARA EFECTOS RECAUDATORIOS

"3. Además de este defecto de motivación del criterio contenido en la presente sentencia, mi opinión de fondo es que esta Sala debió continuar en la línea iniciada con el examen de la regulación expresa de cada ordenanza, respecto a la existencia indispensable de una auténtica contraprestación municipal (Sentencia de Inconstitucionalidad 43-2006, del 14-XII-2012), y de la relevancia que para ello tiene la titularidad del inmueble utilizado por la actividad objeto de gravamen. Me parece muy sensible la circunstancia de que la disposición impugnada en el presente caso tiene una formulación prácticamente idéntica ("derechos por usos de suelo y subsuelo") a las que fueron examinadas en las Sentencias de Amparo 7-2010, del 13-IV-2011; 411-2009, del 23-XI-2011; 533-2009, del 9-XII-2011; y 308-2010, del 7-IX-2012, ya referidas, y que, a pesar de esa similitud fáctica esencial, el fallo del que discrepo haya sido contrario a dichos precedentes estimatorios (que negaron la calidad de tasa al tributo impugnado), sin dar razones —ahora— para el tratamiento diferenciado.

  Soy de la opinión que al continuar con el enfoque de esos precedentes estimatorios se habría concluido que los variados intentos de las alcaldías por justificar el cobro de un tributo (a veces llamándolo autorización para instalar, derecho para mantener, permiso por uso, etc.) es un reflejo de la ausencia real de una competencia para otorgar el uso del subsuelo y del suelo de los bienes de dominio público. Si lo que se grava es el uso especial del suelo y subsuelo, la contraprestación solo puede realizarla el titular de los bienes dados en uso, de modo que todo se reduce a la pregunta sobre quién es ese titular y en este punto los arts. 84 inc. 4° y 103 inc. 3° Cn. me parecen inequívocos: "El subsuelo pertenece al Estado". Las competencias de "regulación" o "administración" de los municipios sobre los bienes demaniales situados en su territorio no pueden alcanzar para sustituir al Estado en la titularidad de dichos bienes para efectos recaudatorios."

MUNICIPALIDADES REQUIEREN UNA LEY FORMAL PARA GRAVAR EL USO DE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO

"El art. 579 CC. —una disposición preconstitucional— debe ser interpretado en armonía con el art. 103 Cn., en cuanto a la titularidad de los bienes de dominio público, como parece hacerlo expresamente el art. 4 N° 23 de Código Municipal que circunscribe o limita la competencia regulatoria del municipio a "parques, calles, aceras y otros sitios municipales". Tanto la vinculación positiva del principio de legalidad de las potestades administrativas municipales como la garantía del principio democrático para la disposición de los bienes demaniales (arts. 86 inc. 3°, 103 inc. 3°, 120, 131 ord. 30° y 233 Cn.) indican que la cobertura jurídica de una competencia municipal para fijar tasas por el uso del suelo y del subsuelo no puede ser determinada mediante una interpretación extensiva de normas secundarias que en realidad no se refieren a ella.

  Aclaro que este punto de vista no desmerece las evidentes necesidades financieras de los gobiernos locales ni las legítimas iniciativas orientadas a sufragarlas. Pero la misma Constitución (art. 204 ord. 6°) establece los medios por los que, a través del procedimiento legislativo formal, puede acudirse a la recaudación tributaria sobre actividades en las que el municipio no realiza ninguna contraprestación efectiva. En otras palabras, para gravar el uso de los bienes de dominio público, las alcaldías necesitan de modo insoslayable de una ley formal, pues la disposición de esos bienes trasciende los intereses locales de cada municipio, aunque la Asamblea Legislativa pueda asignar la compensación económica por el uso especial de tales bienes al gobierno local donde estén ubicados. Además, el interés público de los servicios prestados mediante las infraestructuras a las que se aplica el tributo y el hecho de que sus costos se trasladen finalmente a los usuarios de dichos servicios deberían pesar en el análisis legislativo sobre la procedencia de tales impuestos."

SIMPLE EXPEDICIÓN DE UN DOCUMENTO A MANERA DE CONTRAPRESTACIÓN NO PUEDE BASTAR PARA CALIFICAR A UN TRIBUTO COMO TASA

"Por estas razones, considero que en este caso —igual que en los precedentes estimatorios citados— debió prestarse atención al hecho de que la regulación de la supuesta tasa municipal no justifica la existencia de una efectiva contraprestación a favor del obligado al pago, sino que se limita a presentar como tal, bajo el nombre de "derecho de uso", el servicio "jurídico" o "de oficina" de emisión de un documento. La simple expedición de un documento a manera de contraprestación no puede bastar para calificar a un tributo como tasa, pues se trotaría de un criterio formalista, que podría ser fácilmente superado por cualquier municipalidad necesitada de recursos. Es más adecuado, en la línea jurisprudencial de los precedentes estimatorios citados, analizar el trasfondo empírico o real de cada tributo, para invalidar una regulación que, como la impugnada en este proceso, oculta el verdadero objeto de gravamen (el uso especial un bien de dominio público) que en realidad no puede ser otorgado por quien carece de la titularidad de dicho bien. Por ello considero que en este caso no existe contraprestación efectiva y, en consecuencia, tampoco una tasa, sino un impuesto que no podía ser regulado mediante una ordenanza municipal."