[RESPONSABILIDAD
DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS]
[RESPONDE SUBSIDIARIAMENTE EL ESTADO CUANDO EL FUNCIONARIO NO
PUEDE ASUMIR ECONÓMICAMENTE SU RESPONSABILIDAD PERSONAL]
“A. a. El art. 245 de
la Cn., inserto en el título VIII relativo a la responsabilidad de los funcionarios
públicos, establece que
"[l]os funcionarios y empleados públicos responderán personalmente y el
Estado subsidiariamente, por los daños materiales o morales que causaren a
consecuencia de la violación a los derechos consagrados en esta Constitución".
Esta disposición constitucional regula lo relativo a la responsabilidad por
daños en la que incurren los funcionarios públicos como consecuencia de una
vulneración de derechos constitucionales.
Del anterior precepto deben destacarse los siguientes aspectos: (i) responden los funcionarios
públicos, por lo que se trata de una responsabilidad
personal, no institucional; (ii) en cuanto personal, siempre es unaresponsabilidad
subjetiva, nunca objetiva; (iii) se trata de una responsabilidad patrimonial, que abarca todo tipo de daños
materiales o morales; y (iv) solo procede cuando se esté ante
una vulneración de derechos
constitucionales, no de otro
tipo de derechos.
Sin perjuicio de las características antes
apuntadas, el art. 245 de la Cn. prescribe que, en el caso de la
responsabilidad analizada, al Estado le corresponde asumir una especie de
responsabilidad subsidiaria. Este supuesto excepcional no debe inducir a
confusión en cuanto a la naturaleza jurídica de la responsabilidad a la que se
refiere la disposición constitucional precitada Su carácter personal y
subjetivo, a pesar de la regla de subsidiariedad referida, se mantiene, puesto
que su causa sigue siendo la misma: la conducta
dolosa o culposa de un funcionario público. No
se trata, entonces, de que, cuando la pretensión contra el funcionario no
prospere, el art. 245 de la Cn. habilite a plantearla en contra del Estado. Más
bien, posibilita que, en aquellos casos en los que dentro de la fase de
ejecución del proceso en cuestión se constata que el funcionario no posee
suficientes bienes para pagar, el Estado adopte la posición de garante,
asumiendo el pago de dicha obligación —lo que, en principio, no le correspondía—
En este último supuesto, siguiendo el
criterio jurisprudencial establecido en la Sentencia del 4-11-2011, Amp.
228-2007, cuando el funcionario responsable pertenece o perteneció a una
autoridad municipal o a una institución oficial autónoma, en virtud de que a
estas se les reconoce personalidad jurídica, un patrimonio estatal propio y un
poder de decisión o de administrarse a sí mismas, la referida posición de
garante no la debe asumir el Estado central, sino el ente descentralizado o
desconcentrado correspondiente.
[RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN]
b. Ahora bien, existe un tipo de obligación a
cargo del Estado: la de responder por los daños ocasionados a los particulares
como consecuencia del funcionamiento normal o anormal en el cumplimiento de las
funciones estatales y en la gestión de los servicios públicos, a la cual la doctrina denomina
"responsabilidad patrimonial de la Administración" (ya se había
referido esta Sala a este tipo de responsabilidad en las Sentencias del
20-I-2009 y 4-II-2011, Inc. 65-2007 y Amp. 228-2007 respectivamente). Su
fundamento es una interpretación extensiva —permitida por tratarse de derechos
fundamentales— del art. 2 inc. 3° de la Cn., entendiendo que toda persona tiene derecho, frente
al Estado y a los particulares, a una indemnización por los daños de carácter
material o moral que se le causen.Entonces, en caso de que dicha
responsabilidad se exija al Estado, es distinta y autónoma respecto a la que
contempla el art. 245 de la Cn., puesto que: (i)
el obligado es el Estado como
tal, no un funcionario público; y(ii) tiene
como causa el funcionamiento
normal o anormal de la Administración, no
la conducta dolosa o culposa de un funcionario.
A diferencia de la responsabilidad
personal regulada en el art. 245 de la Cn., la responsabilidad patrimonial del
Estado es de carácter
institucional, predominantemente objetiva y no se limita a los supuestos de
vulneración de derechos constitucionales. Su
finalidad es la de garantizar el patrimonio de toda persona (arts. 2 inc. 1° y 103
inc. 1° Cn.) y se centra en la existencia de un daño antijurídico, esto es, uno
que los particulares no tienen el deber jurídico de soportar.
[SUPUESTOS DE PROCEDENCIA PARA EL ESTABLECIMIENTO DE LA
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO]
c. Así, cuando una
persona es víctima de un daño antijurídico por parte del Estado, queda a su opción si demanda al funcionario público
por vulneración de sus derechos constitucionales o al Estado por una lesión
sufrida en ocasión del funcionamiento de la Administración. En este último
caso, si resulta condenado el Estado, pero existió dolo o culpa en la actuación
del funcionario involucrado, el primero puede incoar contra el segundo un
proceso para el reembolso.
Al respecto, es pertinente mencionar que en las Sentencias del
20-I-2009 y 4-II-2011, Inc. 65-2007 yAmp.
228-2007 respectivamente, se sostuvo que en la Constitución solo se prevén dos
casos de responsabilidad del Estado, la cual, además, tiene carácter
subsidiario: (i) por retardación de justicia (art. 17 inc. 2° Cn.), y (i) por vulneración de derechos
constitucionales (art. 245 Cn.). Sin embargo, en dichos precedentes también se
acotó que, en virtud del derecho a la protección jurisdiccional (art. 2 inc. 1°
Cn.), las pretensiones contra
el Estado no se limitan a los supuestos contemplados en los arts. 17 inc. 2° y
245 de la Cn., sino que
pueden tener como base cualquier transgresión a la legalidad atribuible al
Estado o a sus funcionarios.
En tal sentido, si bien la Constitución
solo prevé expresamente dos tipos de responsabilidades del
Estado —las prescritas en los arts. 17 inc. 2° y 245 de la Cn.—, las cuales
tienen carácter subsidiario, la
responsabilidad de este —como se afirmó en las sentencias citadas— no se limita
a dichos supuestos. En
efecto, como ya se mencionó, existe una responsabilidad patrimonial del Estado
por el funcionamiento de los servicios públicos, la cual es directa y deriva de
una interpretación extensiva del art. 2 inc. 3° de la Cn.
[ACCIÓN DE DAÑOS Y PERJUICIOS]
[PROCEDE DIRECTAMENTE CONTRA
FUNCIONARIOS O EMPLEADOS PÚBLICOS POR VULNERACIÓN A DERECHOS
CONSTITUCIONALES SIN LA NECESIDAD DE UNA SENTENCIA DE AMPARO ESTIMATORIA PREVIA]
B. a. El art. 35 de la
L. Pr. Cn. establece que "[e]n la sentencia que concede el amparo, se
ordenará a la autoridad demandada que las cosas vuelvan al estado en que se
encontraban antes del acto reclamado. Si éste se hubiere ejecutado en todo o en
parte, de un modo irremediable, habrá lugar a la acción civil de indemnización
por darlos y perjuicios contra el responsable personalmente y en
forma subsidiaria contra el Estado".
Esta disposición regula los alcances de una sentencia estimatoria
de amparo y se refiere, en su parte inicial, al efecto material que tiene lugar cuando existe la
posibilidad de que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes de
la vulneración constitucional. Sin embargo, cuando dicho efecto no es posible,
la sentencia de amparo se vuelve meramente declarativa, dejándole expedita al
amparado la posibilidad de incoar unproceso de daños en contra del funcionario
responsable con base en el art. 245 de la Cn. En ese sentido, cuando el art. 35
de la L. Pr. Cn. prescribe que "habrá lugar a la acción civil de
indemnización por daños y perjuicios contra el responsable personalmente y en
forma subsidiaria contra el Estado", únicamente reitera lo prescrito en el
art. 245 de la Cn., pero introduce una condición
no prevista en la Constitución y,
por ello, no admisible: el que dicha "acción" solo procede cuando el
efecto material de la sentencia de amparo no sea posible. Tal condición, además
de injustificada, carece de sentido, puesto que el derecho que establece el art.
245 Cn. puede ejercerse sin necesidad de una sentencia estimatoria de amparo
previa. Y, con mayor razón
aun —puesto que se basa en una causa distinta—, puede promoverse, sin necesidad
de dicha sentencia, un proceso de daños en contra del Estado con base en el
art. 2 inc. 3° Cn.
En todo caso, debe reconocerse que, salvo
lo dispuesto en el art. 184 de la Cn. en cuanto a la competencia material de
las Cámaras de Segunda Instancia de San Salvador y de la Sala de lo Civil de
esta Corte para conocer de las demandas en contra del Estado, existe un vacío
en el ordenamiento jurídico vigente respecto a la responsabilidad patrimonial
del Estado. Pero dicho vacío no justifica, y mucho menos lo hace la regulación
equívoca del art. 35 de la L. Pr. Cn., que se vede a las personas el derecho
legítimo a promover procesos en virtud de la protección constitucional de su
patrimonio.
[CONFIGURACIÓN DEL PROCESO DE AMPARO NO
TIENE COMO OBJETO ESTABLECER RESPONSABILIDADES]
b. Por otra parte,
el proceso de amparo, tal como se encuentra configurado en la vigente Ley de Procedimientos
Constitucionales, es un proceso declarativo-objetivo, en el sentido de que se limita a
la declaratoria de si existe o no una vulneración de derechos constitucionales
por parte de una autoridad y, por ende, no
tiene como objeto el establecimiento de responsabilidad alguna. El art. 81 de la L. Pr. Cn. es
tajante al respecto cuando prescribe que "[1]a sentencia definitiva [...]
produce los efectos de cosa juzgada contra toda persona o funcionario, haya o
no intervenido en el proceso, sólo en cuanto a que el acto reclamado es o no
inconstitucional, o violatorio de preceptos constitucionales. Con todo, el
contenido de la sentencia no constituye en sí declaración, reconocimiento o
constitución de derechos privados subjetivos de los particulares o del
Estado...".
Entonces, es debido a que el proceso de amparo está configurado legal y jurisprudencialmente de esa manera que en un fallo
estimatorio no se hace pronunciamiento alguno respecto a la responsabilidad
personal del funcionario ni tampoco, como consecuencia lógica (pues para ello
es necesario descartar lo primero), se determina que, en el caso concreto, solo
existe responsabilidad patrimonial del Estado. En consecuencia, sobre todo ello se debe pronunciar
la jurisdicción ordinaria.
[PROMOCIÓN DE ACCIÓN DIRECTA CONTRA EL FUNCIONARIO
RESPONSABLE NO ES ÓBICE PARA INCIARLA CONTRA EL ESTADO POR LESIONES OCASIONADAS
POR EL NORMAL O ANORMAL FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN]
c. Por
consiguiente, a partir de esta
sentencia, el art. 35 de la
L. Pr. Cn., interpretado conforme al art. 245 de la Cn., se entenderá como
referido a la responsabilidad
personal de los funcionarios
públicos. Por ello, cuando un fallo sea estimatorio, con independencia de si es posible o no
otorgar un efecto material, sereconocerá el derecho que asiste al amparado
para promover, con base en el art.
245 de la Cn., el respectivoproceso
de daños directamente en contra del funcionario responsable por la vulneración
de sus derechos fundamentales. Y,
dentro este proceso, únicamente en el supuesto de que en la fase de ejecución
se constate que dicho funcionario no posee suficientes bienes para afrontar el
pago de la indemnización, el Estado (o el municipio o la institución oficial
autónoma respectivos, según sea el caso), en posición de garante, responderá
subsidiariamente de la aludida obligación. Pero dicho reconocimiento en modo
alguno es óbice para que el amparado, si así lo considera conveniente, promueva
un proceso de daños
directamente en contra del Estado por lesiones sufridas en ocasión del
funcionamiento normal o anormal de la Administración, con base en el art. 2
inc. 3° Cn.
[SUPUESTOS INCORRECTOS DE PROCEDENCIA DE
ACCIÓN DIRECTA CONTRA FUNCIONARIOS PÚBLICOS DECLARADOS RESPONSABLES]
C. A partir de
ello, se determina que los
siguientes criterios sostenidos por esta Sala en decisiones previas, con
relación al art. 245 de la Cn., son incorrectos: (i) que el derecho a promover un
proceso de daños directamente contra el funcionario responsable esté supeditado
a que el mismo todavía se encuentre en el cargo (v. gr., Sentencias del 26-IX- 2008,
20-1-2009 y 20-11-2009, Amps. 218-2007, 641-2005 y 208-2007 respectivamente),
pues dicha circunstancia, como se ha visto, es irrelevante desde el punto de
vista del art. 245 Cn.; (ii) que cuando el funcionario ya no esté en el cargo
la responsabilidad se "desplace" al Estado (v. gr., Sentencias del 5-XII-2000,
28-X-2008 y 12-IV-2009, Amps. 632-99, 426-2006 y 376-2007 respectivamente), ya
que, como se expuso arriba, este solo interviene cuando, resultando
insuficiente el patrimonio del referido funcionario para afrontar el pago de la
indemnización respectiva, dicho Estado asuma el rol de garante; y (iii) que
cuando el funcionario cometió la vulneración por un error excusable, como en el
caso de la interpretación incorrecta de la ley, la responsabilidad se
"desplace" al Estado (v.
gr., Sentencias del
26-VIII-98, 7-1-99, 19-11-2008, 29-VIII-2008, 29-IV-2009, Amps. 317- 97,
237-97, 592-2005, 341-2006 y 373-2007 respectivamente), en virtud de que, en
tales supuestos, simplemente no existe responsabilidad subjetiva que se pueda
perseguir de conformidad con el art. 245 Cn. y, por ende, únicamente quedaría
la posibilidad de exigir directamente la indemnización correspondiente según lo
prescrito en el art. 2 inc. 3° de la Cn.
[VULNERACIÓN A LA SEGURIDAD JURÍDICA POR
DESCONOCER LOS DAÑOS MATERIALES Y MORALES ATRIBUÍDOS A LOS FUNCIONARIOS
RESPONSABLES DE LA VULNERACIÓN CONSTITUCIONAL RECONOCIDA]
5. A. Al trasladar las
anteriores nociones al caso concreto, de la lectura del fallo pronunciado por
la Cámara demandada se desprende que esta entendió que la pretensión del señor
[…] era la de obtener una indemnización por los daños materiales y morales ocasionados con la vulneración
constitucional declarada en la sentencia correspondiente al Amp 793-2004 y no
la de obtener la liquidación de daños y perjuicios, esto es, de los salarios y
demás prestaciones laborales dejadas de percibir, que era el efecto material
directo de dicha sentencia.
En
ese sentido, dado que el aludido proceso tenía por objeto establecer la
responsabilidad por daños
materiales y morales, no le
correspondía al Concejo Municipal de Sonsonate responder de los mismos, sino
que, de conformidad con el art. 245 de la Cn., por estos debían responder
directamente las personas que integraron el Concejo Municipal emisor del acto
que generó la vulneración de derechos constitucionales —y,ante la incapacidad
de pago de dichas personas, demostrada ante la autoridad competente,
respondería de manera subsidiaria el
Municipio—.
B. Y es que, si bien en el
punto resolutivo d) de la sentencia proveída en el Amp.
793-2004 no se especificó que el proceso para el resarcimiento de los daños
materiales o morales, al que alude el art. 245 de la Cn., debía promoverse
directamente contra los entonces integrantes del Concejo Municipal de
Sonsonate, para la fecha de emisión
del mencionado fallo, los funcionarios que conformaban dicho Concejo eran los
mismos que emitieron el acto declarado contrario a la Constitución.
Sin
embargo, dado que el proceso de indemnización por daños materiales y morales se promovió cuando el Concejo
Municipal ya estaba integrado por otros funcionarios, aquel tuvo que haberse seguido contra
las personas que en su momento actuaron como funcionarios públicos, pues sería precisamente en ese proceso
que se determinaría su grado de responsabilidad y su
capacidad para responder —y, dependiendo de esto último, podría surgir
eventualmente una responsabilidad subsidiaria del Municipio, como establece el art. 245 de la Cn.—.
C. En conclusión, la Cámara de
la Segunda Sección de Occidente, con su fallo, desconoció que la condena por
los daños materiales y morales derivados de la vulneración
constitucional declarada en el Amp. 793-2004 correspondería, en todo caso,
directamente a las personas que, en el momento en que acaeció la referida
vulneración, conformaban el Concejo Municipal de Sonsonate. En cambio, al
Concejo Municipal actual, en su
carácter institucional, únicamente
le correspondería —si no se hubiese cancelado aun— el cumplimiento del efecto material de la aludida sentencia. Sin embargo, sobre este último punto, la Cámara
—aun cuando tomó en cuenta los salarios y aguinaldos caídos para efectos de
cómputo— no hizo pronunciamiento alguno.
En
consecuencia, habiéndose constatado que la Cámara demandada atribuyó al Concejo
Municipal de Sonsonate responsabilidad por daños materiales y morales en el
incidente de apelación 46-2007, se
concluye que la relacionada Cámara irrespetó el derecho a la seguridad jurídica
de la parte actora, como consecuencia de la inobservancia del art. 245 Cn.,
razón por la cual deberá declararse que ha lugar el amparo solicitado.
[EFECTO RESTITUTORIO: INVALIDAR LA SENTENCIA DE CONDENA EN PAGO DE DINERO POR DAÑOS Y PERJUICIOS]
[…]
En ese sentido, el aludido efecto material consistirá en invalidar la sentencia del 9- I-2008,
pronunciada por la Cámara de la Segunda Sección de Occidente dentro del
incidente de apelación 46-2007, mediante la cual dicha autoridad judicial
condenó al Concejo Municipal de Sonsonate al pago de cierta cantidad de dinero
en concepto de daños materiales y morales.
[HABILITACIÓN DE LA ACCIÓN DE DAÑOS Y PERJUICIOS DIRECTA CONTRA LOS FUNCIONARIOS]
2. Finalmente, en
atención a los arts. 245 de la Cn. y 35 inc. 1° de la L. Pr. Cn., la parte
actora, si así lo considera conveniente, tiene
expedita la promoción de un proceso, por los daños materiales y/o morales
ocasionados como consecuencia de la vulneración de derechos constitucionales
declarada en esta sentencia, directamente en contra de las personas que ocupaban el cargo de
magistrados de la Cámara de la Segunda Sección de Occidente cuando ocurrió la
vulneración aludida.”