PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO POR OBSTRUCCIÓN A LA VÍA PÚBLICA
CONCEJOS MUNICIPALES CARECEN DE COMPETENCIA PARA
CONOCER DEL PROCEDIMIENTO
“De lo establecido en la demanda, la parte
actora impugna los actos administrativos que contienen:
i) Acuerdo número tres tomado en sesión del
catorce de julio de dos mil siete, en el cual se ordena abrir el libre tránsito
del camino vecinal en el sector Loma Larga Cantón Casitas de esa
jurisdicción.
ii)
Acuerdo número cuatro tomado en sesión ordinaria el veintiocho de septiembre de
dos mil siete que resuelve seguir con el trámite hasta dejar libre el tránsito
del mencionado camino vecinal.
En su
demanda, la parte actora sostiene que la Administración Municipal incumplió con
los artículos 41 y 42 de la Ley de Carreteras y Caminos Vecinales, lo cual
transcendió en una violación al debido proceso y su derecho de audiencia y
defensa.
2.
ANÁLISIS DEL CASO.
2.1.
Sobre la autoridad competente.
La falta de competencia por parte del Concejo
Municipal de Santo Tomás, es una de las causales de ilegalidad denunciada por
la parte actora en su demanda. Según la demandante, el tramo de la calle en
disputa se encuentra en el municipio de San Marcos; por consiguiente, la
autoridad competente para conocer el caso era la Alcaldía Municipal del
referido municipio.
La
doctrina administrativista coincide en señalar que la competencia es un
elemento intrínseco a la naturaleza de los órganos, entes e instituciones del
poder público. Ramón Parada señala al respecto: En términos muy elementales, la competencia
puede definirse como la medida de la capacidad de cada órgano y también como el
conjunto de funciones y potestades que el ordenamiento jurídico atribuye a cada
órgano y que unos y otros están autorizados y obligados a ejercitar. (Derecho
Administrativo, tomo II,
decimocuarta edición, Marcial Pons, Madrid, 2000).
Por su
parte, Roberto Dromi explica que la competencia es la esfera de atribuciones de los
entes y órganos, determinada por el derecho objetivo o el ordenamiento jurídico
positivo. Es decir, el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano
puede y debe ejercer legítimamente (Derecho Administrativo, séptima edición
actualizada, Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1998).
Se ha
reiterado que la competencia es en todo caso una determinación normativa; es
decir, debe siempre encontrar su fundamento en una ley formal. Es el
ordenamiento jurídico el que sustenta las actuaciones de la Administración
mediante la atribución de potestades, habilitándola para desplegar sus actos.
En síntesis, el acto administrativo requiere una cobertura legal, o sea, la
existencia de una potestad habilitante que otorgue competencia al órgano o
funcionario emisor.
En base
a lo anterior la Sala observa:
La
demandante manifestó en sus argumentos que según el plano del Instituto
Geográfico Nacional del Centro Nacional de Registros, el camino vecinal en
comento se encuentra ubicado en el municipio de San Marcos y que lo anterior
había sido declarado por el Instituto Geográfico Nacional del Centro Nacional
de Registros, informe que presentaría oportunamente (folio […]). No obstante lo
anterior, la demandante no presentó el documento señalado.
Por
otro lado, sí consta en el expediente administrativo la certificación de la
denominación catastral de la Dirección del Instituto Geográfico y del Catastro
Nacional del Centro Nacional de Registros, en la cual se determinó como
resultado de inspección de campo, que la parcela en cuestión se encuentra
ubicada en el Municipio de Santo Tomás (ver folios [...]). Lo anterior fue
mencionado además, en el oficio del siete de agosto de dos mil seis del
Ministerio de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano (ver
folio [...]).
La Ley
de Carreteras y Caminos Vecinales, fija que se está ante un camino vecinal o
municipal, cuando se encuentra fuera de los parámetros descritos en el artículo
3 de la referida ley y además comunican villas, pueblos, valles, cantones o
caseríos entre sí, o conectan éstos con cualquier carretera; y cuya medida de
estos no podrá ser menor de seis metros cincuenta centímetros de ancho. Según
establece la norma legal en comento, la construcción, mejoramiento y
conservación le compete a la Municipalidad de la respectiva jurisdicción.
Ahora
bien, al no haber presentado la parte actora prueba que refutara lo manifestado
por el Concejo Municipal de Santo Tomás y el Ministerio de Obras Públicas,
Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano, la Sala no le queda más que concluir
que compete a la municipalidad de Santo Tomás conocer el caso, aunque no
corresponde al Concejo Municipal dirigir el proceso sancionatorio que prescribe
la Ley de Carreteras y Caminos Vecinales; sino que a la Alcaldía Municipal de
Santo Tomás por medio del Alcalde, por ser este el representante legal del
Municipio. Lo anterior porque así está dispuesto por los artículos. 42 de la
Ley de Carreteras y Caminos Vecinales; 47 y 48 numeral 9 del Código Municipal.”
VULNERACIÓN AL DEBIDO PROCESO
“2.2.
Sobre el proceso sancionatorio.
Una de
las causas más relevantes que generan la declaración de invalidez de un acto
administrativo, es la falta de competencia del funcionario que dicta el acto;
por lo tanto, al haberse determinado en el análisis anterior que la autoridad
demandada no era la competente no queda más que declarar el acto ilegal por
falta de competencia.
Pese a
lo anterior y por ser el incumplimiento del proceso administrativo de las
principales causales de ilegalidad denunciadas por la parte actora y además, al
estudiar el proceso sancionatorio, la Sala considera pertinente llevar a cabo
ciertas observaciones a la Administración Municipal, con el único propósito de
atender el principio de economía procesal, para que estas no sean replicadas al
momento de reiniciar el proceso sancionatorio y garantizar que este se
desarrolle de acuerdo a la Ley de Carreteras y Caminos Vecinales y con estricto
respeto al debido proceso y al derecho de defensa de la demandante.
El
Debido Proceso.
El
proceso administrativo es una técnica específica para la preparación de la
voluntad de la Administración Pública, cuyo propósito es el ejercicio del poder por los
carriles de la seguridad y la legalidad y la defensa de los derechos por las
vías procesales recursivas y reclamativas (Derecho Administrativo; Dromi,
Roberto; Editorial de Ciencia y Cultura; séptima edición; página 890).
El
principio del debido proceso es un principio jurídico procesal o sustantivo
según el cual, toda persona tiene derecho a ciertas garantías mínimas,
tendientes a asegurar un resultado justo y equitativo dentro del proceso y a
permitirle tener oportunidad de ser oído y hacer valer sus pretensiones frente
al juez.
El
principio implica un proceso en el que se respeten a las partes todos los
derechos de naturaleza procesal constitucional que le asisten, entre los que
destacan: el derecho de audiencia, igualdad procesal y presunción de inocencia.
Esta
Sala ha manifestado en repetidas ocasiones que en sede administrativa, el
debido proceso encuentra su concreción cuando los administrados plantean sus
alegatos y tienen una real oportunidad de probarlos y consecuentemente, son
tomados en cuenta por la Administración Pública al momento de resolver. Las
pruebas deberán ser valoradas, aceptadas o rechazadas en función de razones y
argumentos que convenzan y que permitan conocer el sentido de la voluntad
administrativa y el juicio lógico que fundamenta el mismo, dentro del acto
administrativo.
Garantía
de Audiencia y Derecho de Defensa.
Los
derechos de audiencia y defensa se encuentran íntimamente vinculados. El
primero de ellos regulado en el artículo 11 de la Constitución de la República,
es un concepto abstracto que exige, antes de proceder a limitar la esfera
jurídica de una persona o privársele de un derecho, ser oído y vencido previamente
con arreglo a las leyes.
Por
otro lado, el derecho de defensa es de contenido procesal e implica que los
individuos contra quienes se instruye un determinado proceso, deben de tener pleno conocimiento del hecho o
actuación que se les reprocha, brindándoseles
además una oportunidad procedimental de exponer sus razonamientos y de defender
posiciones jurídicas a efecto de desvirtuarlos—principio de contradicción— y
sólo podrá privárseles de algún derecho después de haber sido vencidos con
arreglo a las leyes, las cuales deben estar diseñadas de forma que posibiliten
la intervención efectiva de los gobernados.
Para
que exista un debido proceso, es necesario que éste sea sustanciado conforme
con la Constitución y que se
respete íntegramente el derecho de audiencia, ya que éste es un elemento esencial y
configurativo para la protección de los derechos constitucionales de los
impetrantes.
En
consecuencia, la finalidad de la garantía de audiencia que se concede a los
gobernados mediante un determinado procedimiento, con todas las garantías como
condición a la imposición de una pena, es doble. De una parte, supone dar al
acusado la plena posibilidad de defenderse, al
hacérsele saber el ilícito que se le reprocha, y al facilitarle el ejercicio de los
medios de defensa que estime oportunos. La segunda finalidad es que la
autoridad decisoria disponga
de todos los elementos de juicio necesarios para emitir su resolución; y es que el conjunto de
actuaciones en que se plasma el proceso, constituye el fundamento de la convicción
de la autoridad que decide la situación que se haya conocido.
El
artículo 42 de la Ley de Carreteras y Caminos Vecinales desarrolla de manera
sucinta el proceso administrativo a seguir en aquellos casos en que un
administrado obstruya la vía pública. La autoridad deberá: i) emplazar o
comunicar a la parte denunciada, la infracción que se le atribuye; ii) otorgar
audiencia a la demandada dentro de tercero día, para que expongan los motivos
que le asisten; iii) practica de inspección en el lugar de los hechos, previa
citación de los interesados; iv) de ser necesario apertura a pruebas por ocho
días; y v) resolución motivada, según sea procedente.
Al
examinar el proceso administrativo, la Sala observó como primera deficiencia:
la falta de actas de notificación en el expediente administrativo, con ellas la
Administración Municipal hubiese podido probar que notificó a la señora Parker
de Cepeda de las diligencias en su contra y que le garantizó su derecho de
audiencia y defensa.
Tampoco
consta dentro del mismo que a la demandante se le hayan cumplido los plazos
para otorgarle audiencia; que se le haya citado previo a la práctica de la
inspección que requiere la ley; o se le haya abierto a prueba para que ella
pudiese presentar documentos de descargo; todo según los lineamientos de la
respectiva ley.
Recordemos
que el principio pro
administrado es uno de los
principios medulares del derecho administrativo y por el que, cualquier duda
que surja en el proceso se interpretará a favor de éste. En estos casos entonces,
las formas escritas dentro del proceso son un requisito básico y necesario para
que en esta jurisdicción se pueda revisar el proceso sancionatorio y se pueda
constatar que este ha sido instruido conforme a los principios constitucionales
y siguiendo las etapas y plazos que la ley formal de la materia concede.
Enrique
Véscovi observa en su obra Teoría
General del Proceso que toda
formalidad es necesaria en cuanto ésta cumpla con su fin. Las actas de
notificación y de inspección son indispensables para que exista constancia de
los citatorios hechos a los administrados, pues son el único medio que
garantiza que la comunicación fue realizada y que el derecho de audiencia y
defensa del acusado ha sido respetado; principalmente cuando la violación de
estos, ha sido motivo de ilegalidad impugnada en esta sede.
Otro
punto que se considera necesario destacar, es que en el traslado que se le
corrió a la autoridad demandada, esta alegó nulidad en el proceso por no
haberse agotado la vía administrativa, ya que la parte actora interpuso recurso
de apelación y no de revisión o revocatoria ante el Concejo.
Sobre
lo anterior se le observa a la Administración Municipal que el artículo 42 de
la Ley de Carreteras y Caminos Vecinales reza: "Lo resuelto se
notificará a las partes, quienes podrán apelar dentro del tercero día para ante
el Ministerio de Obras Públícas..."(lo resaltado es propio del
Tribunal).
El
recurso al que hace referencia la disposición es el de apelación, por lo tanto
el interpuesto por la demandante era el adecuado; la autoridad, por lo tanto,
debió de remitir el proceso administrativo al Ministerio de Obras Públicas,
Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano.
4.
CONCLUSIÓN.
Dado
que se determinó en los párrafos precedentes que el Concejo Municipal de Santo Tomás
no era la autoridad competente para tramitar el proceso administrativo
sancionador contra la señora Dora Anita Parker de Cepeda; que no se cumplió con
el proceso descrito por el artículo 42 de la Ley de Carreteras y Caminos
Vecinales y que además no se remitió el proceso ante la apelación interpuesta,
no queda más que declarar ilegales los actos impugnados.
5.
MEDIDA PARA RESTABLECER EL DERECHO VIOLADO.
Habiéndose
concluido que esta sentencia debe declarar la ilegalidad de los actos, atañe
ahora examinar si en el caso que se analiza, existe necesidad de dictar medidas
para restablecer el derecho violado según lo ordena el inciso 29 del artículo
32 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
De
acuerdo con esta disposición, cuando en la sentencia se declare la ilegalidad
total o parcial del o los actos impugnados, se dictarán, en su caso, las
providencias pertinentes para el pleno restablecimiento del derecho violado. Se
instituye de esta manera en el contencioso administrativo un mecanismo para que
la Sala pueda restablecer plenamente los derechos de la parte demandante.
Corresponde
ahora trasladar al caso que se analiza el significado y modo de operar de las
medidas para el restablecimiento del derecho violado.
Habiéndose
concluido que los actos son ilegales por las anomalías señaladas, deberá de
ordenarse que el proceso administrativo sancionador sea practicado nuevamente
cumpliendo con las etapas y plazos que se encuentran establecidos en el
artículo 42 de la Ley de Carreteras y Caminos Vecinales”.