[MEDIOS DE COMUNICACIÓN]

[VULNERACIÓN AL DERECHO DE AUDIENCIA Y DEFENSA AL OMITIRSE LA AUDIENCIA DE INTIMACIÓN EN PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO POR INCUMPLIMIENTO A LA GARANTÍA DE DISCRECIÓN]

“El señor José Roberto Dutriz Fogelbach dirige su pretensión de ilegalidad en contra de la Jueza Segunda de Menores de San Salvador y de la Cámara de Menores de la Primera Sección del Centro, por los siguientes actos administrativos: (a) Resolución de las doce horas cincuenta y cinco minutos del día seis de abril de dos mil diez, que en los numerales I, II y III declaró que el licenciado José Roberto Dutriz Fogelbach, en calidad de Presidente Ejecutivo de la Prensa Grafica, cometió violación a la garantía establecida en los artículos 8 de la Convención sobre los Derechos del Niño, 5 literal b, 25 y 115 de la Ley Penal Juvenil, y en consecuencia se le impuso una multa de cincuenta días de salario, equivalentes trescientos cuarenta y seis dólares de los Estados Unidos de América, concediéndosele ocho días para efectuar el pago correspondiente; y, (b) Decisión de las dieciséis horas del diez de septiembre de dos mil diez, mediante la cual se confirmó la resolución de la Jueza Segunda de Menores de San Salvador.

Los motivos de ilegalidad esgrimidos son:

(1)Violación al derecho de audiencia, defensa y debido proceso;

(2)Transgresión del procedimiento del art. 117 de la Ley Penal Juvenil;

(3)Violación de los artículos 5, 25 y 115 de la Ley Penal Juvenil;

(4)Irrespeto de los principios de responsabilidad y presunción de inocencia;

(5)Violación de los principios de legalidad y seguridad jurídica.

2. NORMATIVA LEGAL APLICABLE

Los hechos sometidos a examen están supeditados a lo regulado por la Constitución y la Ley Penal Juvenil.

3. ANÁLISIS DEL CASO

Atendiendo a la causa de ilegalidad vertida en la demanda, esta Sala realizará su análisis de la siguiente manera: primero, se examinarán las vulneraciones procesales alegadas por la parte demandante, pues la adecuada observación del procedimiento administrativo asegura que la Administración Pública fue dotada con los elementos de conocimiento necesarios para dictar una resolución de fondo, se iniciará entonces con la verificación del tramite seguido en el marco del artículo 117 de la Ley Penal Juvenil y de la observación de las garantías que conlleva el derecho de audiencia, defensa y debido proceso; y, segundo, se analizarán los motivos de fondo alegados, los cuales atacan la fundamentación de la sanción debatida en esta sede judicial, vinculados con la falta de responsabilidad del demandante y la errónea aplicación de los artículos relacionados con la garantía de discreción que se instaura en la Ley Penal Juvenil.

a) De la naturaleza jurídica de los actos cuestionados y de la calidad de Administración Pública de los funcionarios judiciales demandados

En vista que la demanda planteada atañe a decisiones que no están dentro del conjunto típico de actos que se controvierten en esta jurisdicción, se vuelve necesario aclarar la naturaleza jurídica de las mismas y justificar la procedencia de su control en esta sede, a efecto de evitar que pueda generarse alguna confusión. Recuérdese que en El Salvador impera la Teoría Objetiva o Material para determinar las entidades que forman parte de la Administración Pública, según se colige del artículo 2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y, por ello, se afirma que en el país no se puede desestimar prima facie una demanda en base al hecho que las decisiones debatidas hayan sido pronunciadas por autoridades judiciales.

Ahora bien, en el caso particular la base legal de las decisiones cuestionadas está en la Ley Penal Juvenil, Titulo II, Capítulos I y IX. Si bien es cierto estamos ante una norma jurídica secundaria, de naturaleza procesal y anclada en el ámbito judicial penal de menores, no por ello se puede afirmar que las resoluciones de la Jueza Segunda de Menores y de los Magistrados de la Cámara de Menores tengan una connotación jurisdiccional. Detalladamente, la primera resolución impone una multa pecuniaria al demandante por el incumplimiento de la Garantía de Discreción y aclara que tal caso no tiene una naturaleza penal.

Del análisis del procedimiento regulado en el artículo 117 de la Ley Penal Juvenil se evidencia que los sujetos pasivos del mismo pueden ser de tres tipos: los empleados del Tribunal, los procuradores y fiscales asignados al caso debatido y, finalmente, los medios de comunicación social. Dependiendo de la vinculación de tales personas con la autoridad sancionadora, tenemos que se podrá tramitar un procedimiento sancionador simple o uno disciplinario, siendo los empleados del juzgado o tribunal los únicos sometidos a este última especie.

Ordinariamente a un Juez de Menores, o Magistrado de Cámara de Menores, le corresponde conocer y decidir en procesos judiciales donde los sujetos pasivos son jóvenes menores de edad, quienes están imputados de la comisión de delitos penales; en ese sentido, ejercen su cargo basándose en su competencia judicial y por el nombramiento como funcionarios de naturaleza jurisdiccional, aplicadores de la Ley Penal Juvenil y del Código Penal. Asimismo, los Jueces y Magistrados tienen potestades y funciones administrativas, específicamente en materia de contratación de insumos y personal administrativo, así como en el régimen disciplinario de éstos.

Sin embargo, llama la atención que la Ley Penal Juvenil instaura un régimen sancionatorio que no es exclusivamente disciplinario, sino que también se extiende a sujetos que no están bajo una relación especial de sujeción con relación al ente emisor. Nos referimos a los fiscales, procuradores y a los miembros de medios de comunicación social.

Siguiendo el anterior orden de ideas, concluimos que las decisiones debatidas son administrativas, a pesar de haber sido proveídas en el seno de un Juzgado y una Cámara de Menores. No debe cuestionarse su naturaleza de acto administrativo porque éstas adopten —solo estructuralmente— la forma de providencias judiciales, ya que su contenido no está inmerso dentro de la competencia judicial que se les ha otorgado a dichos operadores de justicia, es decir, la resolución de casos de delitos penales cometidos por jóvenes menores de edad.

b) De la potestad sancionadora de la Administración Pública

Se tiene como pórtico de este análisis lo prescrito en el artículo 86 de la Constitución, el cual señala en su inciso tercero que los funcionarios del Gobierno son delegados del pueblo y no tienen más facultades que las que explícitamente les da la Ley. La disposición mencionada establece el principio de legalidad de la Administración Pública, el cual se constituye como la directriz habilitante para el desarrollo de toda actuación de ésta, de tal forma que toda acción administrativa se presenta como ejercicio de un poder atribuido previamente por la Ley, la cual lo crea y delimita.

En virtud de lo anterior se afirma que las potestades con que se encuentran revestidos los entes y órganos de la Administración Pública —para la consecución de sus fines— están expresamente consignadas en la normativa jurídica reguladora de la actividad pública que están llamados a desarrollar. En consecuencia, los titulares tienen la obligación de supeditar las facultades encomendadas conforme a los lineamientos establecidos en la Ley.

Esta Sala ha declarado en anteriores resoluciones que la conexión entre el Derecho y el desarrollo de las actuaciones de la Administración, se materializa en la atribución de potestades, cuyo otorgamiento habilita a los funcionarios públicos a realizar sus actuaciones. En virtud de lo anterior, el reconocimiento del principio de legalidad contemplado en nuestra Constitución implica que la Administración Pública, en el país, puede ejecutar sólo aquellos actos que el bloque jurídico le permite y en la forma en que en el mismo se sistematice, es decir, sólo puede actuar cuando la ley la faculte y en los términos que la delimite.

Según importantes corrientes doctrinarias, el ius puniendi del Estado, concebido como la capacidad de ejercer un control social coercitivo ante conductas ilícitas, se manifiesta en la aplicación de las leyes penales por los tribunales que desarrollan dicha jurisdicción y, además, en la actuación de la Administración Pública al imponer sanciones a las conductas calificadas como infracciones por el ordenamiento jurídico. Esa función desarrollada en aplicación del ius puniendi, se conoce técnicamente como potestad sancionadora.

Esta Sala ha establecido en su jurisprudencia que, la potestad sancionadora de la Administración puede definirse como aquélla que le compete para imponer correcciones a los ciudadanos o administrados, por actos de éstos contrarios al ordenamiento jurídico. En similares términos, y parafraseando a Luciano Parejo Alfonso, quién también ha expresado que dicha potestad materializa actuaciones que traducen un mal infligido por la Administración a un administrado como consecuencia de una conducta ilegal, agregando que «La finalidad que guía tal potestad es la protección o tutela de los bienes jurídicos precisados por la comunidad jurídica en que se concreta el interés general» (Sentencia del veinticuatro de febrero de mil novecientos noventa y ocho, ref. 29-G-91).

Como otras potestades, ésta se ejerce dentro de un determinado marco normativo que deviene primeramente de la Constitución. En tal sentido, el artículo 14 de nuestra Carta Magna sujeta inicialmente la potestad sancionadora administrativa al cumplimiento del debido proceso «la autoridad administrativa podrá sancionar, mediante resolución o sentencia y previo el debido proceso, las contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas». Así pues, en virtud de la sujeción a la ley, la Administración Pública sólo podrá funcionar cuando aquella la faculte, ya que las actuaciones administrativas aparecen como un poder atribuido por la ley, por ella delimitado y construido. Esta premisa de habilitación es extensible a la materia sancionadora, lo cual deviene en la exigencia de un mandato normativo que brinde cobertura a todo ejercicio de la potestad.

En consecuencia de esta conexión ontológica —que se desprende nuevamente del tronco común del ius puniendi— resulta la migración de los principios penales al ámbito administrativo sancionador. Al respecto, la Sala de lo Constitucional ha declarado que tanto en la creación como en la aplicación de las normas relativas a las infracciones y sanciones tributarias habrán de estar presentes los principios decantados en la creación de la teoría general del delito (Sentencia de Inconstitucionalidad 3-92 Ac 6-92, del diecisiete de diciembre de mil novecientos noventa y dos).

Resulta pues, que la potestad sancionadora se enmarca en principios correspondientes a los que rigen en materia penal, pero con las particularidades o matices propios de la actividad realizada por la Administración. Sabido es que existen distinciones importantes entre la actividad penal y la actividad administrativa, en razón de las distintas funciones que cumplen en un Estado de Derecho, aunque ello no debe inhibir a la Administración Pública de la aplicación de los principios rectores del ius puniendi al ámbito administrativo sancionador, ya que éstos tienen origen en la norma fundamental.

c) Del derecho de audiencia, defensa y del debido proceso

Debe recordarse que el procedimiento administrativo es la primera de las garantías del ciudadano, porque asegura que la actividad de la Administración Pública tiende a canalizarse a través de cauces sentados como requisitos mínimos para que pueda ser calificada como legítima. Ahora bien, existen diferentes tipos de procedimientos, los cuales se vinculan a la naturaleza de los actos que preparan, a saber: el sancionador, el de determinación de obligaciones tributarias, el de gestión, los internos y técnicos, etc. Es por tanto lógico que tal diversidad conlleve a que las etapas de cada uno de ellos varíen, a efecto de responder a la naturaleza del acto en cuestión y que el derecho de audiencia tenga mayor incidencia en unos que en otros, atendiendo a la naturaleza de la cuestión ventilada y de la afectación de los derechos de los particulares, tal como sucede en el procedimiento sancionador.

El alcance del derecho de audiencia está enmarcado dentro de un debido proceso y ha sido definido por la Sala de lo Constitucional —en su reiterada jurisprudencia— como un derecho de contenido procesal, cuyos aspectos fundamentales son que: (a) se siga un proceso conforme la ley; (b) el proceso se ventile ante tribunales o autoridades administrativas previamente instituidas; (c) se observen las formalidades esenciales; y, (d) la decisión se dicte conforme a las leyes existentes con anterioridad al hecho que lo hubiere motivado.

De forma coincidente, este Tribunal ha expresado que en sede administrativa el debido proceso se enfoca en el derecho que tiene el administrado de ser oído durante el procedimiento administrativo, entiéndase cuando éstos plantean argumentos de descargo, tienen la oportunidad de probarlos y los mismos son retomados por la Administración Pública en su resolución definitiva. Evidentemente tal derecho tiene una trascendencia notable en el ámbito del derecho sancionador, en el cual el administrado se enfrenta a un acto que afecta sus derechos y, por ello, antes de que éstos sean mermados se obliga a la Administración Pública a darle la oportunidad para que se defienda, efectivamente, de las imputaciones o alegaciones realizadas en su contra.

d) Antecedentes y relato cronológico de los hechos ocurridos en sede administrativa

Los hechos que dan cobertura a la emisión de las decisiones cuestionadas son:

(i) El día once de marzo de dos mil diez un fotoperiodista del periódico la Prensa Grafica capta al joven [...] cuando éste apuñalaba al joven […], lesiones que le ocasionaron la muerte. Producto de la situación descrita, se realizó un reportaje que dio cobertura a los hechos que provocaron la muerte del joven […], el cual se publicó en el periódico del día doce de marzo de ese mismo año.

Posteriormente, la Prensa Gráfica dio seguimiento a la noticia en los periódicos de los días trece, catorce, quince, dieciséis y diecisiete de marzo de dos mil diez, siendo ésta última fecha el día en que se recibió un Oficio judicial que ordenaba la cesación de la publicación del nombre y de las imágenes del joven [...], por ser éste menor de edad.

(ii) A las trece horas y cuarenta minutos del día quince de marzo de dos mil diez se realizó audiencia inicial en el Juzgado Segundo de Menores de San Salvador, en donde se conoció las imputaciones de homicidio agravado hechas en contra del joven [...] y, en el contexto de tal proceso judicial, se decidió que no se podía imponer directamente una multa a los responsables por las publicaciones de su nombre completo e imagen en un periódico de circulación nacional, sino que debía seguirse el procedimiento del artículo 117 de la Ley Penal Juvenil (acta agregada de folios […]).

(iii) La Jueza Segunda de Menores mediante la resolución dictada a las diez horas y cuarenta y cinco minutos del día diecisiete de marzo de dos mil diez, específicamente en el romano VIII, determinó que la Prensa Gráfica había violentado la garantía de discreción que establecen los artículos 8 de la Convención sobre los Derechos del Niño, 5 literal b), 25 incisos 2°, 4° y 5°, 115 inciso 2° y 117 de la Ley Penal Juvenil, pero que al desconocerse la identidad de la persona responsable de la publicación se encomendó a los fiscales del caso investigar tal situación, a efecto de llevar a cabo la audiencia prevista en el artículo 117 de la Ley Penal Juvenil. Asimismo, se ordenó en el romano IX librar ofició al editor de noticias para que no siguiera violentando la garantía de discreción del inculpado, y que se le hiciera saber la investigación que se estaba llevando al respecto (folios […]frente).

(iv) El Oficio número setecientos sesenta y seis (766) se notificó el día diecisiete de marzo de dos mil diez en las oficinas de la Prensa Gráfica, en el cual se solicitó que se giraran las instrucciones pertinentes para: primero, se suspendiera la publicación de las imágenes y del nombre del joven [...], a quien se le seguía un proceso judicial por el delito de homicidio agravado, en contra de la vida del joven [...]; segundo, se giraran instrucciones a la Fiscalía General de la República para determinar quién era la persona responsable por las publicaciones de las fotografías y de los nombres y apellidos del joven [...], en el contexto de los artículos 25, 115 y 117 de la Ley Penal Juvenil.

(v) El veintidós de marzo de dos mil diez, las fiscales asignadas al caso respondieron a la asignación efectuada en la resolución supra relacionada, exponiendo que el caso debía seguir el trámite previsto en el artículo 117 de la Ley Penal Juvenil, por ser sui generis y agotar en primer lugar lo relacionado en el literal a) del mismo, señalando que era improcedente su actuación en tal tipo de situaciones (folio […]).

(vi) El veintitrés de marzo de dos mil diez la Jueza Segunda de Menores emite la resolución de las once horas y cinco minutos, mediante la cual dá por recibido el escrito de las fiscales del caso sobre la improcedencia de las investigaciones fiscales en contra de los responsables de la publicación en la Prensa Gráfica, de las imágenes del joven [...]. En vista de tal situación, libra el Oficio número ochocientos seis (806) al Representante Legal de La Prensa Gráfica respecto a la publicación referida, para que comparezca a la Audiencia de Intimación señalada para el día veintiséis de marzo, a fin de «intimarlo y hacerle saber sobre su derecho de defensa; audiencia en la que se alegarán y presentarán las pruebas que estimen pertinentes» (folios […] vuelto).

(vii) A las once horas del día veintiséis de marzo de dos mil diez, se celebró la audiencia de intimación señalada, bajo el nema ACTA DE INTIMACIÓN, con el objeto de «intimar y hacerle saber sobre su derecho de defensa al SUPUESTAMENTE RESPONSABLE de haber ordenado publicar la imagen completa, con nombres completos y apellido, así como la edad, del inculpado antes nominando, en el periódico “La Prensa Gráfica”; así como también para alegar y presentar las pruebas que estimen pertinentes (…)». Audiencia en la cual se llevaron a cabo las declaraciones y alegaciones del caso relativas a las publicaciones relacionadas, determinándose que el responsable de las mismas era el señor José Roberto Dutriz Fogelbach (folios […]).

(viii) Posteriormente, el día seis de abril de dos mil diez, se emitió la resolución sancionadora —que se constituye como la primera decisión administrativa cuestionada en esta sede judicial— en la que se determinó que el licenciado José Roberto Dutriz Fogelbach, en su calidad de Presidente Ejecutivo de la Prensa Gráfica cometió violación a la garantía establecida en los artículos 8 de la Convención sobre los Derechos del Niño, 5 literal b), 25 incisos 2°, 4° y 5°, 115 inciso 2° y 117 de la Ley Penal Juvenil, en cuanto que se prohíbe a los medios de comunicación social proporcionar datos que posibiliten la identidad del menor que supuestamente ha cometido un ilícito penal, por lo que se le impuso una multa de cincuenta días de salario, equivalentes a trescientos cuarenta y seis dólares de los Estados Unidos de América —que corresponden a tres mil veintisiete colones con cincuenta centavos de colón— por la publicación de los datos referidos con antelación (folios […]).

(ix) Debido a la inconformidad del demandante respecto a tal decisión, se interpuso el día nueve de abril de dos mil diez, el recurso de apelación especial ante la Cámara de Menores de San Salvador (folios […]), alegando como motivos de ilegalidad: la errónea aplicación del artículo 117 de la Ley Penal Juvenil, en vista de la ausencia de la fase de pruebas; y, la errónea aplicación de los artículos 5 y 7 de la Ley Penal Juvenil.

(x) Finalmente, el diez de septiembre de dos mil diez, la Cámara —después de haber dado el trámite correspondiente al expediente de apelación— confirmó la decisión de imposición de la Jueza Segunda de Menores de San Salvador, de las doce horas y cincuenta y cinco minutos del día seis de abril de dos mil diez, mediante la cual se declaró responsable al señor José Roberto Dutriz Fogelbach por la infracción a la Garantía de Discreción establecida en los artículos 25 y 115 de la Ley Penal Juvenil.

e) De la Garantía de Discreción y del procedimiento sancionador

El artículo 25 de la Ley Penal Juvenil establece los alcances de la Garantía de Discreción, estableciéndose que: «Las actuaciones administrativas y judiciales serán reservadas; en consecuencia, no deberán expedirse certificaciones, ni constancias de las diligencias practicadas en el procedimiento, salvo las solicitadas por las partes.---Queda prohibido a Jueces, partes, funcionarios, empleados y autoridades, dar a la publicidad el contenido de las actuaciones del procedimiento o proporcionar datos que posibiliten la identidad del menor.--- Las personas que intervengan durante el procedimiento de menores deberán guardar reserva y discreción acerca de las investigaciones y tareas que realicen. --- No obstante, lo manifestado en los incisos anteriores, el Juez competente podrá, de oficio o a petición de parte y mediante resolución fundada, autorizar que sea pública la información sobre la imagen o la identidad del menor que facilite su localización respetando su dignidad e intimidad, en los casos en que se evada la justicia y que exista objetivamente grave riesgo para la seguridad de las víctimas, los testigos o cualquier otra persona. De igual manera podrá autorizar sea pública la información cuando los menores estén involucrados en los delitos señalados en el inciso cuarto del Art. 15 de la presente Ley, así como, por la reincidencia o habitualidad en la comisión de delitos.--- La medida judicial se suspenderá una vez localizado el menor y puesto a la disposición de la autoridad competente».

De forma complementaria, el artículo 115 de la Ley Penal Juvenil prescribe que quien vulnere dicha garantía será sancionado con multa equivalente de uno a diez días de salario, con la peculiaridad que si la infracción se cometiere por un medio de comunicación social, los responsables de él serán sancionados con multa equivalente de uno a cien días de salario, por cada infracción, según la gravedad del hecho.

Ahora bien, las multas a las que se refiere el mencionado artículo deberán apegarse al procedimiento administrativo regulado en el artículo 117, el cual instaura las siguientes etapas:

En primer lugar, el Juez al tener conocimiento de la infracción citará a la persona supuestamente responsable para intimarla y hacerle saber sobre su derecho de defensa.

En segundo lugar, se le convocará a una audiencia oral con la presencia de las partes, donde se alegarán y presentarán las pruebas que se estimen pertinentes. La audiencia se celebrará en un plazo mínimo de tres días.

Tercero, en caso de ser procedente el Juez solicitará a la Fiscalía General de la República que recabe toda posible información sobre los hechos;

Cuarto, el Juez resolverá de manera motivada en la misma audiencia conforme a las pruebas recabadas o presentadas, ya sea dictando absolución o imponiendo la multa entre los mínimos y máximos establecidos en la ley.

Quinto, la resolución que imponga la multa admitirá el recurso de apelación especial. La investigación sobre los hechos y la celebración de la audiencia oral para la imposición de la multa, se hará dentro de un plazo que no exceda los treinta días de la supuesta comisión de la infracción.

Según se ha manifestado con anterioridad, el derecho de audiencia y defensa en el procedimiento administrativo conlleva a que se dará al administrado la oportunidad de conocer las infracciones que se le imputan, lo cual se concretiza en el procedimiento analizado en la audiencia de intimación, la cual tiene la finalidad de situar al presunto infractor en el conocimiento de los hechos que se le atribuyen. Consecuentemente, es a partir de tal información, que el particular podrá recabar los elementos probatorios para ejercer su defensa.

En ese contexto, no resulta lógico que la parte demandada aduzca que la ausencia de la fase probatoria es una irregularidad que no afecta esencialmente el derecho de defensa de la parte actora, ya que es —en efecto— tal oportunidad de recolectar y presentar prueba a partir del conocimiento cierto de los hechos imputados, la que materializa la garantía constitucional analizada. Este Tribunal ha manifestado en reiteradas ocasiones que, el derecho consagrado en el artículo 11 de nuestra Carta Magna supone el deber de la Administración de escuchar al administrado y que ocurran otras garantías procesales o procedimentales, según sea el caso. Se parte del conocimiento que la garantía de audiencia es de carácter absoluto, por lo que nadie puede ser privado de cualquiera de sus derechos sin haber sido oído y vencido en juicio, o al menos sin habérsele dado oportunidad real y cierta de manifestarse en la sede respectiva. En coherencia con ello, el debido proceso encuentra concreción cuando los administrados plantean sus alegatos y tienen oportunidad de probarlos y, consecuentemente, son tomados en cuenta en la formación de la decisión administrativa.

Al no haberse permitido al demandante acceder a tal etapa procedimental, la parte demandada vulneró su derecho de defensa y audiencia, al inhibirle en la aportación de elementos probatorios que favorecieran su defensa. En ese sentido, las decisiones cuestionadas devienen en ilegales, ya que se omitió una fase esencial del procedimiento administrativo que debió garantizarse.

En atención a que el vicio de ilegalidad relacionado afecta irremediablemente la formación de la voluntad de la Administración Pública, y en aplicación del principio de economía procesal, esta Sala se abstendrá de seguir conociendo del caso.”