[CONTROL
CONSTITUCIONAL]
[ACTOS CONCRETOS COMO OBJETO]
“A. Dadas
las peculiaridades del objeto de control, es necesario exponer algunas
consideraciones sobre las razones jurídico-normativas que habilitan el
conocimiento de su control de constitucionalidad. En efecto, no hay que perder
de vista que se ha solicitado el control de constitucionalidad de un decreto legislativo
que no reúne los caracteres de generalidad y abstracción propios de las leyes
materiales; sin embargo, debe reafirmarse que los actos concretos también
son objeto de control constitucional.
Los actos de aplicación directa de la Constitución, aunque no contengan
pautas de conducta generalizables a través de disposiciones jurídicas
impersonales y abstractas, sí constituyen normas individuales, cuya regularidad
jurídica está directamente determinada, sin intermediación de otra fuente, por
la Constitución; por tanto, las condiciones, requisitos –formales o materiales–
y procedimientos para su producción son prescritos únicamente por la Ley
Suprema.
La actividad que la Sala de lo Constitucional realiza para efectivizar
estos límites constitucionales implica también el control de dichos actos. Lo
determinante –en efecto– es el establecimiento de límites constitucionales que,
ante su posible infracción, sean actualizados por la jurisdicción
constitucional. Esto robustece la idea de que no es la Sala la que limita al
poder político del Estado, sino la que lo controla legítimamente por mandato
constitucional.
Precisamente, los límites al actuar público se establecen para todos los
órganos del Estado, entes y funcionarios públicos sin excepciones, independientemente
del alcance o las dimensiones cuantitativas de sus actos –individuales o
generales–. Admitir lo contrario significaría que los actos individuales son
inimpugnables y que los límites constitucionales previstos al efecto no
vinculan al ente competente para emitirlos.
El acto que se impugna en el presente proceso, si bien no goza de las
características de generalidad y abstracción, no puede excluirse del concepto
de objeto de control constitucional, ya que entender que solo puede
estar constituido por disposiciones creadoras de situaciones jurídicas
abstractas y generales con carácter coercitivo y obligatorio –que excluya de dicho control a los actos de contenido
concreto– podría permitir la existencia de actuaciones de los
gobernantes que devendrían en zonas exentas de control, con el consecuente
desconocimiento de la Constitución.
Ya que no se pueden dejar zonas exentas de control, este Tribunal ha
afirmado su competencia y fallado en casos como las elecciones de segundo grado
relativas al Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos y a un
Magistrado del Tribunal Supremo Electoral, que
fueron juzgadas en los procesos de Inc. 2-99 y Inc. 7-2011, respectivamente;
las elecciones de Magistrados de la Corte Suprema de Justicia que fueron
invalidadas en las sentencias del 5-VI-2012, pronunciadas en los procesos de
Inc. 19-2012 y 23-2012; y la elección del Fiscal General de la República,
invalidada en la sentencia de 9-VII-2012, Inc. 29-2012.
En efecto, si la Constitución determina tanto los modos de producción como
los contenidos y requisitos materiales del Derecho, en cualquier escala de las
jerarquías y competencias normativas, una Ley o Decreto que no satisfaga lo que
la Constitución establece no puede pertenecer válidamente al ordenamiento
jurídico.
B. En lo referente a la Asamblea Legislativa, al ejercer su función de
legislar y también cuando procede a las elecciones de segundo grado, debe
acomodarse a los parámetros constitucionales, según el art. 246 Cn. De igual
forma, los demás órganos del Estado están incluidos potencialmente en los
procesos de interpretación constitucional para efectos de aplicar adecuadamente
la Constitución, así como todos los ciudadanos y grupos sociales, que están
incluidos como intérpretes previos, para efectos de cumplirla.
Sin embargo, la responsabilidad de interpretar y clarificar la extensión de
las disposiciones constitucionales permanece en la jurisdicción especializada —Sala
de lo Constitucional— como intérprete vinculante de última instancia
(Improcedencia de 27-IV2011, pronunciada en el proceso de Inc. 16-2011).
C. Por lo antes dicho, y dado que la Constitución representa el momento
originario del Estado, valga decir, el punto a partir del cual se establece la
orientación que han de seguir los sujetos encargados de ejercer las
atribuciones por ella conferidas, cualquier expresión de los poderes
constituidos que contraríe el contenido que mediante la misma se ha
establecido, es susceptible de invalidación, independientemente de su
naturaleza concreta o abstracta, pues se estaría dictando en contra de los
parámetros básicos establecidos por la comunidad para alcanzar el ideal de
convivencia trazado en la Ley Suprema.
[LÍMITADO POR LAS EXIGENCIAS CONSTITUCIONALES EN LA ELECCIÓN DE FUNCIONARIOS DE SEGUNDO GRADO]
D. Ahora
bien, debe tenerse en cuenta que, en el presente caso, la pretensión a dirimir
no puede consistir en la valoración de aspectos fácticos del cumplimiento de
los requisitos establecidos por la Constitución, pues este tribunal está
imposibilitado para examinar las cualidades personales de quien ha sido electo
para un cargo público en elección de segundo grado, ya que ello corresponde
exclusivamente al criterio de selección adoptado por la Asamblea Legislativa.
Y es que no debe soslayarse que, por la naturaleza del
proceso de inconstitucionalidad, el control sobre la legitimidad constitucional
de los actos de aplicación directa de la Constitución es de carácter puramente
objetivo. De lo contrario, implicaría para esta Sala la emisión de juicios de
valor sobre los motivos que sirvieron de base a la Asamblea Legislativa para la
elección de segundo grado de una persona determinada, lo cual escapa de la
competencia de este tribunal.
En ese sentido, si bien no se puede entrar a conocer
sobre valoraciones de otros órganos en el ejercicio de las atribuciones
directas de la Constitución, sí es posible un examen sobre el cumplimiento o
incumplimiento –por parte de la autoridad competente– de ciertas condiciones
concretas que la Constitución exige a las autoridades demandadas para la
elección de diversas alternativas –Sentencias de 9-VII-2010, 7-X-2011 y
5-VI-2012, Incs. 35-2009, 20-2006 y 19-2012, respectivamente–.
[CORTE DE CUENTAS DE LA REPÚBLICA]
[ELECCIÓN DE CARGOS PÚBLICOS DEBE RESPETAR LOS
REQUISITOS CONSTITUCIONALES PRESCRITOS]
[…] III. 1. El ordenamiento jurídico y los
fines de las instituciones son un primer condicionamiento en el ejercicio de
los cargos públicos de dirección de las mismas, que no otorgan derechos ni
privilegios sobre la función pública, sino un deber de servicio legítimo a los
intereses generales. Con esta noción adquiere un sentido más preciso la
prescripción constitucional del art. 86 inc. 3° Cn.: “Los
funcionarios del Gobierno son delegados del pueblo y no tienen más facultades
que las que expresamente les da la ley”.
2. A. Ahora bien, las disposiciones que atribuyen
competencias operan como prescripciones que autorizan su ejercicio, pero
condicionado por el cumplimiento de los elementos materiales y requisitos que
la Constitución prescribe para poder actuar. Es decir, y para el caso de la
Asamblea Legislativa en concreto, tener habilitada la competencia para
elegir funcionarios no debe entenderse como una facultad absoluta que pueda
ejercerse con prescindencia de los requisitos que la Constitución establece
para cada tipo de institución y funcionario. Al contrario, sólo se puede
ejercer la competencia de “elegir”, una vez que se hayan verificado los requisitos
constitucionales prescritos al efecto por el ente encargado
para ello por la Constitución, en este caso la Asamblea Legislativa.
En ese contexto condicionado, las atribuciones y
competencias, tanto de la Asamblea como del funcionario electo por esta, no
constituyen “derechos” o “privilegios” de la persona electa, ni
implican permisos ilimitados que les concedan dominio absoluto de la
institución a la que representan.
[ACTUACIÓN DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS NO DEBE
RESPONDER A CRITERIOS PARTIDISTAS O PARTICULARES]
B. Así , debe resaltarse que los Diputados y los funcionarios públicos en general, están llamados a cumplir una función propia, institucional, de servicio a los intereses generales con objetividad y eficacia.
Ello implica que en el ejercicio de su función han de obrar con criterios
no partidistas o particulares, sino objetivos e impersonales, cumpliendo las
leyes y la Constitución –arts. 125, 218 y
235 Cn.– en el marco de una Administración Pública profesional y eficaz.
En ese sentido, la
Constitución ordena que la elección de funcionarios públicos se haga con la
finalidad de garantizar que las personas electas sean las idóneas para cumplir con
las atribuciones u obligaciones asignadas –según un determinado cargo público–,
para realizar el interés general y para hacer efectivos los
derechos fundamentales de la persona humana.
Asimismo, debe tenerse en cuenta que la garantía de una mayor calidad de
los servicios públicos prestados a los ciudadanos, reside en la profesionalidad
y honradez de los funcionarios públicos y de los recursos humanos al servicio
de la Administración Pública. En razón de ello, para el adecuado cumplimiento
de las funciones asignadas, es necesaria la exigencia de una cualificación
profesional precisa para el desempeño de los cargos correspondientes, lo que
implica que los requisitos de acceso al cargo garantizan la profesionalidad
mediante la utilización de criterios de honradez y competencia, situación que
hace posible anticipar el nivel de confianza ciudadana requerido en cada caso
por la naturaleza de la función.
[CÁRACTER PERSONALISTA DEL ESTADO GARANTIZA EL EJERCICIO INDEPENDIENTE DE LAS
FUNICIONES PÚBLICAS
C. En consecuencia, el régimen de los funcionarios públicos postula las
garantías del ejercicio independiente de las funciones de cada institución,
pero delimitadas por la legalidad y racionalidad que impone el
interés general que subyace en la competencia que se atribuye; pues,
ciertamente la Constitución atribuye cada competencia a los delegados o
representantes del pueblo para la consecución material de un bien
constitucionalmente prescrito como relevante –v. gr.. administrar
justicia, crear políticas públicas, satisfacer necesidades básicas, fiscalizar
el gasto público, ejercitar la acción penal, desarrollar procesos electorales, entre otros–.
Esa racionalidad se persigue y garantiza a través del
carácter personalista del Estado –art. 1 Cn.–, el principio de
constitucionalidad y legalidad –arts. 86 i nc. 1 ° y 235 Cn.–, la primacía del
interés general sobre el particular –art. 246 inc. 2° Cn.–, el ejercicio de la Soberanía
por parte del pueblo –art. 83 Cn.–, y el carácter pluralista del sistema
político –art. 85 inc. 2° Cn.–
[FISCALIZACIÓN DE LA HACIENDA
PÚBLICA DEBE ASEGURAR LOS MÁXIMOS ATRIBUTOS DE INDEPENDENCIA]
IV. 1. A. Según lo prescrito en el art. 195 Cn., entre otras
atribuciones, la CCR tiene a su cargo la fiscalización de la Hacienda Pública
–en general– y de la ejecución del Presupuesto –en particular–.
Esta función surge ante la necesidad de defender el
patrimonio público, entendiendo por tal todo aquel que está integrado por
recursos y bienes que, en el más amplio sentido, pertenecen al Estado, ya sea
que para efectos administrativos se estructure éste en organismos de la
Administración central, funcionalmente descentralizadas sobre la base de
entidades autónomas o empresas públicas, o territorialmente descentralizada –Municipios-.
Si por fiscalización entendemos la práctica
encaminada a revisar con claridad que una actividad –en este caso
gubernamental– sea realizada conforme a criterios de legalidad, eficiencia y
transparencia, la realización de esa función impone como necesidad lógica e
ineludible que dicho órgano de control esté rodeado de los máximos atributos
de independencia para que su cometido sea efectivo y eficiente.
En ese sentido, tal independencia debe asegurarse
–principalmente– frente al Órgano Ejecutivo, pues de él dependen la
mayor parte de las entidades administrativas que dicho órgano de control está
llamado a fiscalizar. Y es que, no debe olvidarse que al Ejecutivo le compete
la administración de la mayor parte de los recursos del Estado, por lo que debe
proveer a su cabal recaudación, disponer de su inversión y buscar, en todo
momento, la satisfacción de los requerimientos de la comunidad por medio de
obras de progreso colectivo, encaminadas hacia el logro del bien común –arts. 1
y 226 Cn.–.
Asimismo, esa independencia debe afirmarse frente al
propio Órgano Legislativo, pues la exigencia de sometimiento al
ordenamiento jurídico formulada en el inc. 3º del art. 86 Cn., no conlleva
sumisión a actos del mencionado órgano, diferentes a la producción de la ley
(Sentencia de 16-VII-2002, Inc. 11-97), ni a un vínculo jurídico con los
partidos políticos representados en la Asamblea Legislativa, que pudiera
generar nexos de dependencia ideológica en su actuar.
[AUTONOMÍA FUNCIONAL]
B. Esa independencia –reconocida en el art. 195 Cn.– se
proyecta tanto en el ámbito funcional como económico, tal como lo dispone el
art. 2 de la Ley de la Corte de Cuentas de la República (LCCR) .
a. En el campo funcional, la independencia e
imparcialidad se manifiesta en la subordinación del órgano fiscalizador (CCR)
únicamente a la Constitución y a la ley. De esta manera, la autonomía funcional
le permite a la CCR adoptar aquellas modalidades de estructura que mejor
encajen con el adecuado ejercicio de sus facultades –v. gr., potestad
reglamentaria (arts. 195 atribución 6ª Cn., y arts. 5 n° 17 y 18, y 17 ord. 3°
de la LCCR) para articular su organización interna y elaborar las normas
técnicas tanto de dirección y acción, en relación a su función fiscalizadora,
como para el enjuiciamiento de cuentas–.
En ese sentido, el ente controlador, en virtud de su independencia, goza de
ciertos márgenes de acción para estructurar la composición interna que le
permita desarrollar sus cometidos con una flexibilidad acorde a la agilidad,
dinamismo y eficacia con que debe ejercer su función, como en la dirección de
su actividad interna –conducción administrativa– y externa –aquélla que se
proyecta hacia los fiscalizados–.
Tómese en cuenta que los tres Magistrados de la CCR
forman parte de la Cámara de Segunda Instancia, por mandato constitucional y,
por lo tanto, ejercen jurisdicción -art. 196 inc. 2º Cn.-; en
consecuencia, los Magistrados de la CCR, en razón de su independencia
funcional, deben garantizar que sus fallos sean imparciales.
[AUTONOMÍA ECONÓMICA]
b. La independencia económica implica dos aspectos bien definidos: primero, la
disposición de recursos propios que le posibiliten quedar al margen de la
intervención de otros órganos a los que debe fiscalizar en la ejecución de sus
presupuestos, evitando, de esa forma, que los recursos puedan verse disminuidos
con espíritu persecutorio; y, segundo, vinculado a la libertad de disposición
de los bienes que se le asignan sin otra limitación que los fines contenidos en
la normativa que regula su funcionamiento. Es decir, que una vez aprobado el
presupuesto por la Asamblea Legislativa, sólo compete a la CCR la ejecución del
monto asignado a ésta. Así, esa autonomía económica tanto en la elaboración
como en la ejecución de su presupuesto se encuentra recogida en el inc. 3º del
art. 2 de la LCCR.
[FUNCIÓN FISCALIZADORA]
2. Ahora
bien, la fiscalización –cuya principal responsabilidad estriba en el control
del gasto público y la detección de desviaciones, ocultamientos, ineficiencias
o malversaciones, con el objeto de ser castigadas o corregidas– se desarrolla
mediante dos funciones básicas: la fiscalizadora –en sentido estricto– y el
enjuiciamiento contable, tal como puede inferirse de las atribuciones
contenidas en el art. 195 Cn (Inc. 11 -97) .
A. Así, por
función fiscalizadora propiamente dicha se alude a la comprobación del
sometimiento de la actividad económico-financiera de quienes manejen los fondos
públicos y administren los bienes del Estado, a los principios de legalidad, eficiencia,
efectividad y economía de la gestión, pues por medio de la fiscalización se
examinan todas las cuentas del dinero proveniente del Estado.
En razón de ello, y según el art. 5 de la LCCR –en
relación con el art. 195 Cn.–, la función fiscalizadora no se reduce meramente
a la legalidad de las actuaciones, sino que supone un conocimiento completo,
desde cualquier perspectiva, de la gestión financiera del Estado. Por tanto,
por medio de la CCR, se pretende que se pueda contar con una exacta evaluación
del manejo del presupuesto y la administración de bienes y servicios, y no solo
en su aspecto de sujeción a la legalidad sino, en el aspecto de “buena
gestión”, es decir, de eficiencia, de racionalidad y de máximo provecho
institucional de los recursos estatales.
En coherencia con dicha finalidad, el art. 195 Cn. le atribuye a la CCR el
examen y comprobación de la cuenta de la gestión de la Hacienda Pública, pero
también el de toda actividad económico-financiera del sector público,
incluyendo la ejecución del presupuesto, la aprobación de salida de fondos del
Tesoro Público y, en particular, la gestión económica de las instituciones y
empresas estatales de carácter autónomo, la participación en todo acto que de
manera directa o indirecta afecte el patrimonio del Estado y la refrenda de los
actos y contratos relativos a la deuda pública. Asimismo, su competencia se
extiende no solo al sector estatal central –art. 195 inc. 1º ords. 1º y 2º Cn.–, sino también a
los Municipios –incs. 4º y 5º del art. 207 Cn.–,
a las instituciones y empresas estatales de carácter autónomo y, por último, a
las entidades que se costeen con fondos del erario o que reciben subvenciones
o subsidios del Estado –art. 195 ord. 4º Cn–.
Finalmente, cabe señalar que esta función fiscalizadora se caracteriza por
ser una actividad administrativa, cuyo ejercicio está encomendado al Presidente
de la CCR, según lo establece el inc. 2º del art. 6 de la L CCR.
[ENJUICIAMIENTO CONTABLE]
B. a. Por
su parte, el enjuiciamiento contable –juicio de cuentas–, de conformidad
con el art. 15 de la LCCR, tiene por finalidad conocer de los supuestos que
originan la llamada
responsabilidad patrimonial, para obtener –en último término– el reintegro del dinero que se gastó inadecuadamente o del que no ingresaron oportunamente
por la deficiente o ilegal determinación, liquidación o calificación del
ingreso. Así, mediante este proceso se determina la existencia o no de una
acción u omisión que conlleva a una responsabilidad patrimonial,
la cual –originalmente– ha sido detectada como consecuencia del
examen a profundidad efectuado en la fase administrativa fiscalizadora.
El ámbito objetivo del enjuiciamiento contable abarca todas las cuentas del
sector público, incluyendo las de las instituciones y empresas estatales de carácter
autónomo, las de las entidades que se costeen con fondos del Estado o que
reciban subvención de éste y las de los Municipios –arts. 195 ords. 3º y 4º y 207 Cn.–. Sin embargo, no
le corresponde juzgar hechos sometidos a la jurisdicción del Órgano Judicial
–como la penal– o ejercitar la acción penal, ya
que, tal como lo prescriben los arts. 56 de la L CCR y 23 del Reglamento para
la Determinación de Responsabilidades (RD R), si de los resultados de la
fiscalización aparecieren indicios precisos y concordantes de actos penados por
la ley, el Presidente de la CCR deberá hacerlos del conocimiento del Fiscal
General de la República para que éste inicie el proceso penal correspondiente.
Subjetivamente, la competencia de las Cámaras de la
CCR se extiende a todos aquellos –funcionarios, servidores públicos o no– que
recauden, intervengan, manejen, custodien, utilicen o administren caudales
públicos –arts. 195 ord. 3º Cn., 3 de la L CCR y art. 1 del Reglamento para el
Cumplimiento de la Función Jurisdiccional (RCFJ)–.
b. Ahora bien, debe puntualizarse que el juicio de cuentas se encuentra
estructurado e inspirado por sus principios rectores, con instancias y recursos
o medios impugnativos; ello implica que constituye
un instrumento en el cual actúan como partes: (i) el funcionario o persona
quien rinde la cuenta y (ii) el Fiscal General de la República en
representación de los intereses del Estado y de la sociedad –art. 193 ord. 1 º
Cn.–.
Bajo ese orden de ideas, puede afirmarse que el enjuiciamiento de cuentas
constituye claramente una actividad equivalente a la jurisdiccional, ejercitada
por las Cámaras de Primera y Segunda Instancia de la Corte de Cuentas –de
acuerdo con lo establecido en los arts. 196 Cn., 13 y 16 de la L CCR–.
[TITULARES DE LA INSTITUCIÓN NO DEBEN TENER AFILIACIÓN
PARTIDARIA]
3. En
síntesis, la CCR es un órgano constitucional independiente –en lo funcional y
económico– del resto de los órganos estatales, erigido como ente fiscalizador
de la actividad económico-financiera del Estado que, para el cumplimiento de
tal misión, realiza auditorías administrativas y enjuiciamientos contables.
A. Así, la
CCR ejerce sus funciones por medio del Presidente y del Primer y Segundo
Magistrado, según lo establecen el art. 196 Cn., y arts. 6, 8, 9, 13, 14 y 17
de la LCCR, quienes –en suma– son responsables de analizar y controlar los
ingresos y gastos gubernamentales, por lo que deben fungir como guardianes de
la integridad financiera y la fidelidad de la información que se proporciona,
ya que sus cargos se consideran como mecanismos independientes y transparentes
para salvaguardar la rendición de cuentas en materia financiera.
Aunado a ello, para garantizar tal independencia, imparcialidad y
transparencia por parte de los funcionarios electos en los Órganos o entidades
donde ejercen potestades públicas y cuya finalidad esencial es la fiscalización
de la hacienda pública y el presupuesto, es imperativo que aquellos no
tengan ninguna afiliación partidaria, pues la existencia de tal vinculación
podría significar un obstáculo para la realización del interés general
implícito en su principal función, ya sea por favorecer a las entidades de sus
mismos partidos o ejercer deficientemente las competencias que se atribuyen, y
como bien expresa el inc. 2º del art. 2 de la LCCR: “La independencia de la
Corte se fundamenta en su carácter técnico y sus actuaciones son totalmente
independientes de cualquier interés particular”.
Ello se reafirma en la Convención Interamericana
contra la Corrupción, que –entre otros– incluye dentro de los actos de
corrupción: “La realización por parte de un funcionario público o una persona
que ejerza funciones públicas de cualquier acto y omisión en el ejercicio de
sus funciones, con el fin de obtener ilícitamente beneficios para él mismo o
para un tercero”.
Como queda dicho, según la Constitución, la
fiscalización del manejo de los fondos y bienes de la Hacienda Pública –en
general– y de la ejecución del presupuesto –en particular–, estará a cargo de
un organismo independiente de los otros Órganos del Estado: la CCR –art.
2 inc. 2° LCCR–.
Esto significa que, para realizar el control administrativo y contable,
los Magistrados que integren dicha institución, además de poseer la experiencia
académica y profesional para ello, no deben estar supeditados a intereses
particulares o presiones políticas, porque ello conllevaría a tolerar una
manera de operar comprometida con otros órganos del Estado, es decir, mermando
su condición de órgano independiente y de guardián de la Hacienda Pública y del
Presupuesto de la Nación.
Al respecto, la Convención mencionada previamente contiene el compromiso de
los Estados Parte, para promover y fortalecer los mecanismos necesarios para
prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción. En ese sentido, entre
las medidas preventivas, El Salvador se ha obligado a promover la aplicabilidad
de medidas dentro de sus propios sistemas institucionales, destinadas a crear,
mantener y fortalecer normas de conducta para el correcto, honorable, probo y
adecuado cumplimiento de las funciones públicas, las cuales deberán estar
orientadas a prevenir conflictos de intereses y asegurar la preservación y el
uso adecuado de los recursos asignados a los funcionarios públicos en el
desempeño de sus funciones. Las normas de conducta deberán establecer las medidas
y sistemas que exijan a los funcionarios públicos informar a las autoridades
competentes sobre los actos de corrupción en la función pública de los que
tengan conocimiento. Tales medidas ayudarán a preservar la confianza en la
integridad de los funcionarios públicos y en la gestión pública – art. III. 1
de la citada Convención–.
Esa razón también impide que personas con una afiliación partidista
–vínculo jurídico que determina una relación de derechos y obligaciones entre
el afiliado y la institución a la que se afilia [Sentencias de 26-VI-2000 y
29-VII-2010, Incs. 16-99 y 61- 2009, respectivamente]–, puedan optar y ser
nombrados como Magistrados de la CCR; pues, sin duda, el riesgo de la pérdida
de independencia se intensifica objetivamente en los posibles casos de colisión
entre los intereses del Estado y los del funcionario sujeto a control de
cuentas, por pertenecer al mismo partido político.
Actualmente, la regulación de esta dinámica entre afiliado y partido
político ha sido atribuida a los estatutos de cada instituto político, pues el
Código Electoral reconoce que éstos deben contener –entre otros aspectos– los derechos,
deberes y sanciones de sus miembros (art. 172 n° 7 Código Electoral). En
efecto, la afiliación partidista significa un estatus normativo que determina
un tipo de relación obligacional entre el afiliado y el partido; de manera que
el primero es sujeto de deberes para con la institución o partido al que se
adscribe en sus términos ideológicos y el segundo tiene la potencialidad normativa
de sancionar su incumplimiento a sus afiliados.
Sobre este aspecto, la sentencia de 29-VII-2010, Inc.
61-2009, evidenció las desventajas de la afiliación partidaria para el
ejercicio independiente de la función pública y sostuvo que si la vinculación
con un partido político disminuye, el funcionario podrá tomar sus decisiones
con mayor libertad.
[NECESARIA INDEPENDENCIA DE FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS PÚBLICOS DE LA POLÍTICA
PARTIDISTA]
Ya esta Sala ha advertido sobre la necesidad de independizar a las
instituciones de la política partidista, especialmente aquellas que ejercen
atribuciones de control –v. gr. Corte de Cuentas, Fiscalía General de la
República, Corte Suprema de Justicia, Consejo Nacional de la Judicatura, e
incluso, Tribunal Supremo Electoral [Sentencia pronunciada en el proceso de
Inc. 7-2011 ]–; y es que, según el art. 218 Cn.: “Los funcionarios y empleados
públicos están al servicio del Estado y no de una fracción política
determinada. No podrán prevalerse de sus cargos para hacer política
partidista”.
Por ejemplo, la Ley de Ética Gubernamental establece en su arts. 15 letra a)
y 16 que el desempeño de cargos en los órganos de dirección o de representación
de partidos políticos es incompatible con el ejercicio del cargo de miembro del
Tribunal de Ética Gubernamental –y, en su caso, causa de remoción–, por ser
éste un ente de control estatal; por cuanto, en esencia, el expresado Tribunal
tiene a su cargo la prevención y sanción de las acciones contrarias a la ética
pública y ha sido establecido para dotar a El Salvador de un adecuado régimen
de ética para el desarrollo de la institucionalidad democrática del país, la
correcta administración del patrimonio público, el combate a la corrupción y la
eficiencia de la Administración pública, tal como lo mencionan los
considerandos que motivan la expresada ley.
Por lo tanto, debe tenerse en cuenta que el funcionariado público,
profesional y responsable penal, administrativa y patrimonialmente, se debe al
servicio del interés general por el cual se crea la institución a la que
representa y no un partido político determinado. La elección que haga la
Asamblea Legislativa puede condicionar el desempeño de las funciones del ente
encargado del control del gasto público, por lo tanto no debe permitirse la
vinculación jurídica con un partido a través de la afiliación.
[CRITERIOS CONSTITUCIONALES DE ELECCIÓN PARA OPTAR A PRESIDENTE Y
MAGISTRADOS]
B. Al valorar la “honradez y competencia notorias” de los candidatos para la
elección del Presidente y Magistrados de la CCR, la Asamblea Legislativa debe
considerar aquellas particularidades de los mismos que resulten incompatibles
–por la naturaleza de la función a desempeñar en la respectiva institución–,
para garantizar el ejercicio ético de la alta función pública a encomendarse al
interior del ente contralor de la actividad financiera del Estado.
Por las consideraciones expresadas, puede afirmarse que existe un
impedimento, no sólo de naturaleza ética sino también constitucional, para que
las personas que desempeñen cargos en los órganos de dirección o de
representación de partidos políticos puedan ser Magistrados de la CCR. Y por
ello, la Asamblea debe aplicar al escrutinio de la elección de esta naturaleza
de funcionarios, la incompatibilidad mencionada y descartar aquellos candidatos
que reúnan estas circunstancias.
C. En ese sentido, los funcionarios en mención son electos, mediante votación
nominal y pública, por la Asamblea Legislativa –art. 131 ord. 19°
Cn.–; ello implica que sus nombramientos son producto de una elección
indirecta o de segundo grado, según la cual los ciudadanos designan a sus
representantes en la elección de diputados, y éstos a su vez eligen a otros
funcionarios para el ejercicio de determinados cargos –en contraposición a la
elección directa o de primer grado, en la que se elige a los representantes
por medio de una votación libre y directa, es decir, en la que los electores
participan de manera inmediata en la designación de los funcionarios del
gobierno-.
Así, las elecciones de segundo grado son antecedidas por otra, en este caso
de un cuerpo de elección popular, el cual cuenta con atribuciones para designar
a otros representantes, siendo ésta clase de elección la relevante para el tema
que ahora nos ocupa. La designación de funcionarios de elección de segundo grado –por tanto–
puede realizarse:
(i) por medio de nombramiento efectuado por el
Presidente de la República; y (i i) mediante elección realizada por la Asamblea
Legislativa. En la presente decisión solamente interesa abordar el segundo modo
de designación de funcionarios.
Y es que este tipo de elecciones indirectas, además de reducir el número de
electores mediante votaciones escalonadas en estratos o grupos cada vez más
pequeños, exige del Legislativo mejores criterios de selección y un mayor
grado de reflexión en la designación de los funcionarios.
[OBLIGACIÓN DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE
RESPETAR LOS REQUISITOS QUE DEBEN REUNIR LOS CANDIDATOS A PRESIDENTE Y
MAGISTRADOS]
V. 1. El art. 131 ord. 19°
Cn. establece que le corresponde a la Asamblea Legislativa elegir por votación
nominal y pública al Presidente y Magistrados de la CCR -entre otros-. Dicha
disposición constitucional contiene una prescripción habilitante para el
Legislativo, es decir, que cuenta con el margen estructural que la Constitución
le ha conferido para
la concreción de sus preceptos –Sentencia de 7-X-2011, Inc. 20-2006–.
Lo anterior implica que la Asamblea Legislativa posee la atribución de
concretar el mandato establecido en el art. 131 ord. 19° Cn.; y ello
implica que forma parte de los márgenes estructurales de acción del legislador
elegir, de entre una lista de candidatos, al funcionario que corresponda y que
reúna los requisitos para serlo.
2. Ahora
bien, a pesar de que a la Asamblea Legislativa le corresponde realizar
elecciones de segundo grado, dicha atribución no es absoluta, ya que la
Constitución y las leyes establecen límites que deben ser respetados al momento
de designar a una persona en un cargo público.
En ese sentido, la Constitución prescribe cuáles son los requisitos que
deben cumplir las personas que quieran ser electas como funcionarios públicos;
por ello –para el caso de las elecciones de segundo grado–, determina los requisitos
para optar a los cargos de: Magistrados de la CSJ –art. 176 Cn.–, Fiscal General de la República
–art. 192 i nc. 3°, en relación con el art. 177 Cn.–, Presidente y
Magistrados de la Corte de Cuentas de la República –art. 198 Cn.–, entre otros.
Ahora bien, para que estas disposiciones no pierdan el
mismo carácter normativo que el resto del articulado constitucional y la
supremacía que las caracteriza, debe asumirse que también son susceptibles de
ser actualizadas por la jurisdicción constitucional, ante sus posibles
infracciones por parte del Legislativo.
La manera en cómo se determina la infracción
legislativa es a través de la verificación de un modo de proceder
prescrito por la Constitución: la discusión y deliberación parlamentaria –art.
135 Cn.–. En efecto, si cada una de las disposiciones mencionadas prescribe
determinados requisitos, cada uno de ellos implica para el Legislativo la carga
argumental de –por un lado– demostrar su cabal cumplimiento y –por el otro–, en
aquellos requisitos previstos mediante conceptos jurídicos indeterminados,
motivar su acreditación respecto de los candidatos electos.
Por tanto, es obligación de la Asamblea Legislativa
verificar tales requisitos de manera previa, pues solo mediante su cumplimiento
y debida acreditación documentada, se encuentra habilitada para elegir a
una determinada persona, a fin de que desempeñe un cargo público. Según lo
anterior, la discrecionalidad para elegir funcionarios públicos en
elecciones de segundo grado está circunscrita a personas que reúnen los
requisitos establecidos previamente por la Constitución, que no los contradigan
abiertamente o que sus señalamientos carezcan de trascendencia para el cargo en
cuestión, por lo que no debe estar sujeta a repartos de cuotas partidarias
o de otra índole, en que se prescinda de tales exigencias constitucionales.
[DERECHO A OPTAR A CARGOS PÚBLICOS
ESTA LIMITADO POR CIERTOS REQUISITOS Y CONDICIONES CONSTITUCIONALES Y LEGALES]
3. Así, debe tenerse en cuenta que la exigencia de
ciertas cualidades y condiciones en los aspirantes a ejercer un cargo o función
pública se efectúa en forma acorde con los intereses que se quiere alcanzar con
ese desempeño. Ello implica que, mediante tales exigencias, se pretende
asegurar el cumplimiento del interés general para el cual dicho cargo o función
fueron establecidos, por encima del interés particular que dicha persona pueda
tener en ese ejercicio.
Si bien el derecho a optar a cargos públicos –art. 72
ord. 3º Cn.– consiste en la posibilidad de que todos los ciudadanos, sin
distinción alguna, sean elegibles para un cargo como funcionario público, debe
entenderse que su ejercicio está sometido a ciertos requisitos y condiciones
que pueden encontrarse en las disposiciones constitucionales o en la ley
secundaria. Esto significa que –al igual que el resto de derechos
fundamentales– el derecho en cuestión no es absoluto, sino que puede ser objeto
de limitaciones y regulaciones por parte del mismo constituyente o del
legislador.
En efecto, no resulta ponderado llevar al extremo el
ejercicio y la protección que dicho derecho ampara, cuando ello significa
deteriorar la necesaria rendición de cuentas sobre el actuar legislativo e
irrespetar los parámetros constitucionales que delimitan las competencias
legislativas –requisitos de funcionarios, procedimiento legislativo
deliberativo, público y transparente–; principalmente en aquellas que –en
abstracto– demuestran la potencialidad de pérdida de independencia e
imparcialidad del funcionario que decide elegir.
4. En el contexto apuntado se encuentran los requisitos exigidos de honradez
y competencia notorias, los cuales son conceptos jurídicos indeterminados,
es decir, conceptos que requieren ser llenados de contenido por la legislación
o la jurisprudencia. En ese sentido, para determinar el contenido de este tipo
de exigencia constitucional se deben tomar en consideración las características
inherentes al régimen de los funcionarios públicos y al rol constitucional de
la CCR –detalladas en los Considerandos III y IV de esta sentencia–.
[REQUISITOS DE HONRADEZ Y COMPETENCIA NOTORIA]
Así, los requisitos de “honradez y competencia notorias" apuntan a asegurar en el
candidato, respectivamente: a) la probidad, honestidad, vocación de servicio,
compromiso institucional, independencia -que implica separación de los
diversos órganos e instituciones, así como de los partidos políticos- y rectitud requeridas para
desempeñar con dignidad la investidura; y b) la cualificación técnica y
profesional -empírica o académica- requeridas para el idóneo desempeño de las responsabilidades y funciones
inherentes al cargo o empleo.
Consecuentemente, debe afirmarse que –en una primera
exigencia– aquellos
candidatos respecto de los cuales la Asamblea no constate comprobadamente el
cumplimiento de los requisitos constitucionales o ignore los elementos
objetivos que acreditan su incumplimiento o contradicción, no pueden ser
electos como funcionarios públicos, ya que dejarían de ofrecer la garantía
necesaria del cumplimiento independiente y efectivo de las respectivas
funciones asignadas.
Y, posteriormente, en una segunda exigencia constitucional que se impone a
partir del principio de razonabilidad, ante las diversas alternativas –como en
el caso de ternas o listas de candidatos–, se debe justificar y exponer las
razones por las cuales se ha optado por determinadas personas, verificando la
adecuada aptitud e idoneidad objetiva en relación con la función de que se
trate.
En efecto, la naturaleza de la institución a la que se designan, así como
sus funciones, condicionan de manera importante la “honradez y competencia
notorias”, pues a partir de este contexto es que dichos conceptos se deben
determinar, caso por caso, por parte del órgano elector. Como a continuación se
analizará, con base en la pretensión que nos ocupa.
[DEBER Y OBLIGACIÓN DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE ACREDITAR CUMPLIMIENTO DE
REQUISITOS DE LOS CANDIDATOS PREVIO A SU ELECCIÓN]
5. A. Dado que
la Constitución establece la competencia de la Asamblea Legislativa para elegir
al Presidente y Magistrados de la CCR –art. 131 ord. 19° Cn.–,
quienes deben reunir los requisitos establecidos en el art. 198 Cn., se
advierte que le corresponde a la primera verificar fehacientemente el
cumplimiento de cada uno de dichos requisitos y demostrarlo así, ya sea en el
Dictamen de la comisión o en el Decreto Legislativo que culmine el proceso de
selección.
Así, la Asamblea Legislativa, previo a la elección
de un funcionario público, debe acreditar que los candidatos seleccionados
cumplen con los requisitos previamente establecidos. Para ello, tiene la
obligación de documentarse y comprobar su cumplimiento a satisfacción.
B. a. El
deber u obligación de documentarse implica que el Órgano encargado de
determinada producción jurídica o de ejecutar actos de aplicación directa de la
Constitución, tiene que contar con los elementos objetivos, necesarios y
suficientes que permitan adoptar una decisión racional que refleje el fiel
cumplimiento que exige la Constitución y valorar aquellos que demuestren lo
contrario, cuando esta impone determinadas condiciones y requisitos en el
producto legislativo.
Así, para el caso de elecciones de segundo grado –actos de aplicación
directa de la Constitución–, el Órgano encargado de la elección debe contar con
la documentación que permita acreditar que los candidatos a determinado cargo
son objetiva y comprobadamente idóneos para desempeñarse en el mismo, por
contar con la cualificación técnica, profesional y personal requeridas. Ello
implica que dicha obligación cobra especial importancia para el establecimiento
de los requisitos específicos de honradez y competencia notorias que
exige la Constitución.
Por ello, para la elección de funcionarios, y en virtud de tal deber de
documentarse, el art. 99 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa
(RIAL), establece que a las propuestas de los candidatos “... deberán agregarse
los atestados en que se comprueben los requisitos constitucionales o
legales...”, ya que las mismas “... pasarán a estudio de la Comisión Política,
para que antes de la elección pueda determinarse, por cualquier medio, si las
personas propuestas para el cargo reúnen los requisitos referidos...”.
Asimismo, dicha disposición establece que la Comisión podrá solicitar a los funcionarios
que estime conveniente, un informe de los antecedentes de los candidatos en
cuestión.
Y es que la forma adecuada para poder acreditar que los candidatos a un
cargo público son idóneos o no es la documentación o información que establece
el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales; es por ello que
la disposición del RIAL antes aludida determina que la Comisión Política de la
Asamblea Legislativa “... analizará las hojas de vida y comprobará todos los
atestados y, si lo considera procedente, entrevistará a los candidatos que cumplen
los requisitos establecidos...”.
b. Lo anterior implica que la Asamblea Legislativa,
por medio de la Comisión Política –o de la Subcomisión creada para tal efecto
(art. 100 del RIAL)–, necesariamente debe completar y analizar la
documentación pertinente que establezca o demuestre que determinados candidatos
cumplen con los requisitos constitucionales y legales para optar a un cargo
público, lo que, además, posibilitará que la lista de postulantes sea depurada
en relación con los candidatos no cumplen con las exigencias constitucionales,
y que se pueda tomar la decisión que corresponda, conforme con el dictamen
presentado, a fin de garantizar a la población salvadoreña el nombramiento de
funcionarios públicos idóneos para el cargo sujeto a elección de segundo grado.
[PRINCIPIOS QUE ESTRUCTURAN EL PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO PARA NORMAR Y ELEGIR FUNCIONARIOS]
C. Además
de la exigencia reglamentaria señalada, la Asamblea Legislativa debe dar
cumplimiento a los principios que estructuran el procedimiento legislativo –ya
sea para la producción de normas generales y abstractas o para la elección de
funcionarios–.
a. Debe tenerse en cuenta, además, que el art. 125 frase 1 ª Cn. establece un mandato
representativo para los Diputados, al establecer que: “Los Diputados
representan al pueblo entero y no están ligados por ningún mandato imperativo”.
Ello implica que estos son los representantes de los ciudadanos, del pueblo y
sus intereses, no de una persona, entidad o institución en particular.
De conformidad con el principio democrático, el cual se constituye
en el principio rector y orientador de la actividad legislativa –v. gr., la
producción normativa y la elección de segundo grado de funcionarios públicos–
debe ser siempre la expresión de la voluntad soberana que surge de un proceso
en el que se ha escuchado diversidad de opiniones – pluralismo–, se ha
permitido la participación de personas naturales o jurídicas que tengan interés
o de alguna manera se puedan ver afectados con el nuevo ordenamiento –
participación–, ha sido aprobada por la mayoría correspondiente –con la
participación de las minorías–, y tramitada respetando el principio de
publicidad.
b. En cuanto al principio de publicidad, este opera en una doble
dirección: desde la Asamblea Legislativa hacia los ciudadanos -que
se concreta en el marco del derecho de acceso a la información de interés
público, en la publicidad de agendas, debates, votaciones y decisiones
legislativas–; y desde los ciudadanos hacia el Órgano Legislativo, que
se concreta en la participación de individuos, grupos sociales y organizaciones
de la sociedad a las Comisiones o al Pleno Legislativo, no solo para exponer
puntos de vista, requerimientos o necesidades sino, incluso, propuestas
concretas que requieran la actividad legislativa –Sentencia de 21-VIII-2009,
Inc. 24-2003–.
c. Teniendo en cuenta los principios antes mencionados, debe afirmarse que,
por regla general, todo procedimiento legislativo debe garantizar las
actividades que potencien el debate, la contradicción y la toma de decisiones
tan esenciales en la actividad legislativa –Sentencias de 6-IX-2001 y
29-VIII-2009, pronunciadas en los procesos de Inc. 27-99 y 24-2003,
respectivamente–.
[OBLIGACIÓN DE LA ASAMBLEA
LEGISLATIVA DE MOTIVAR RAZONES POR LA CUAL LOS CANDIDATOS REÚNEN LOS REQUISITOS
DE ELEGIBILIDAD]
D. La Asamblea Legislativa, además de tener la
obligación de documentarse, de comprobar la veracidad de la información
documentada y de seguir el procedimiento legislativo idóneo, no está
habilitada para elegir a funcionarios que no reúnan los requisitos
constitucionales y legales establecidos para optar a un determinado cargo
público; pues –como se dijo– las prescripciones habilitantes no pueden
interpretarse en el sentido de que le otorgan al Legislativo potestades
discrecionales ilimitadas; sino, por el contrario, le imponen el deber de
documentar, comprobar el cumplimiento de requisitos y exponer las razones
fundadas por las que considera que una persona concreta es la idónea para ser
electa en un cargo público determinado por la Constitución.
Dicha obligación también se encuentra establecida en el RIA L,
específicamente en el art. 52, el cual prescribe que: “...[l]as comisiones emitirán
dictámenes por resolución de la mayoría de sus miembros, razonando sus
acuerdos y propuestas”. Tal afirmación tiene sustento en que, como se
sostuvo anteriormente, la Comisión Política es la encargada de analizar las
propuestas de los candidatos a funcionarios públicos y, además, emitir el
dictamen correspondiente, con base en el cual la Asamblea Legislativa podrá
elegir a la persona o personas propuestas, en caso de aprobarse el mismo.
En ese sentido, tal como lo establece la disposición mencionada, y para el
caso del dictamen emitido por la Comisión Política con motivo de la elección de
funcionarios públicos, se debe cumplir, además de ciertos requisitos mínimos,
con la expresión de las “...razones por las que se dictamina”. Ello implica que
es obligatorio que en el correspondiente dictamen se justifique por qué se
estima que una determinada persona reúne los requisitos esenciales para ejercer
un cargo público y qué sustenta tal conclusión, ya que el mismo es vital para
la elección definitiva del funcionario en los términos que lo exige la
Constitución.
Si bien respecto al requisito de honradez y
competencia notorias el legislador posee discrecionalidad para elegir al
funcionario que tenga la cualificación técnica, profesional y personal
necesaria para el ejercicio de un cargo público, se deben expresar las razones
y justificar los motivos por los cuales una determinada persona es idónea para
desempeñar una función pública, con base en la documentación recabada y debidamente
comprobada por el órgano elector, si en esta aparecen elementos negativos que
sustentan una conclusión contraria a los requisitos exigidos
constitucionalmente. Todo ello después de un procedimiento revestido de
publicidad y transparencia, en la doble dirección que se ha señalado.
En consecuencia, la Asamblea Legislativa debe tener en cuenta, durante la
realización del procedimiento establecido en el RIAL para la elección de
funcionarios, toda la documentación –favorable y desfavorable–
presentada por las instituciones respectivas y por los postulantes para un
cargo público y, con base en ella, elegir a la persona o personas que posean
las credenciales técnicas, profesionales y personales idóneas para el ejercicio
de la función que le corresponda, explicando las razones y la fundamentación
objetiva de tal decisión.
[PROFESIONALIZACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO EXIGE LA
ADECUACIÓN DEL PERFIL DEL CANDIDATO ELECTO A LAS FUNCIONES A REALIZAR]
[…] 1. En el presente caso, según la peticionaria, la Asamblea Legislativa no
cumplió uno de los presupuestos constitucionales básicos necesarios para la
elección del Presidente y los Magistrados de la CCR, ya que no estableció los
elementos a partir de los cuales se tuvieron por acreditados los requisitos de honradez
y competencia notorias de las personas electas, exigidos en el art.
198 Cn.
Ahora bien, es preciso subrayar que existen algunos casos en los que
resulta necesario acreditar en los procesos de inconstitucionalidad –que tienen
carácter abstracto–, algunos elementos fácticos, sobre todo cuando el motivo de
impugnación descansa en la infracción a las condiciones formales o
procedimental es de los decretos legislativos.
2. Con el
fin de verificar si la Asamblea Legislativa estableció y documentó las razones
por las cuales, a su criterio, concurrían las cualidades de honradez y competencia
notorias requeridas por la Constitución para efectuar el nombramiento
materializado en el D.L. 762/2011, se han analizado los siguientes documentos
incorporados legalmente al presente proceso constitucional:
[…] 3. Los anteriores elementos
demuestran que la Asamblea Legislativa logró obtener la documentación
necesaria para constatar la existencia o no de los requisitos constitucionales,
y proceder a una elección apegada a la Constitución; es decir, fundamentada en
criterios de idoneidad objetiva, con respecto a la cualificación técnica,
profesional y personal de los candidatos y, principalmente, sobre los elementos
negativos que pudieran dar lugar al incumplimiento de los requisitos exigidos
por la Constitución. No obstante, la Asamblea hizo caso omiso de este segundo
tipo de información y procedió a la elección de los funcionarios citados.
En ese sentido, es posible advertir que la autoridad
demandada cumplió con la primera obligación constitucional para demostrar que
concurrían los requisitos para optar a Magistrado y presidente de la CCR, pues
agregó a las propuestas de los candidatos, los atestados con los que consideró
se cumplían los requisitos constitucionales o legales exigidos a los
funcionarios de la CCR, tal como lo regula el art. 99 del RIAL –el cual
constituye un desarrollo de la prescripción habilitante para el Legislativo
establecida en el art. 131 ord. 19° Cn.–, y, además, que los mismos
fueron sometidos a estudio en la Subcomisión creada para tal efecto por la
Comisión Política –art. 100 del RIAL–, la cual también realizó las entrevistas
que consideró pertinentes a los candidatos que cumplían los requisitos
previamente establecidos.
Consecuentemente, la Asamblea Legislativa, por medio de la Comisión
Política y de la Subcomisión creada para tal efecto, reunió la documentación
que consideró pertinente para establecer que determinados candidatos cumplían
con los requisitos constitucionales y legales para optar al cargo público de
Presidente y Magistrados de la CCR, lo que, además, posibilitó que la lista de
postulantes fuera depurada y que se pudiera tomar la decisión correspondiente.
4. A. Ahora
bien, a pesar de que se advierte que la Asamblea Legislativa agregó toda la
documentación sobre las credenciales de los postulantes, ello no implica
necesariamente la justificación y exposición de las razones de la elección de 3
de los candidatos, como la segunda obligación del deber de documentarse lo
exige cuando aparecen elementos negativos que podrían incidir en la
acreditación de la honradez y competencia notorias.
En efecto, la objetiva idoneidad de los candidatos
no se acredita con la mera suma de “solvencias” y “atestados” en los registros
de antecedentes de las respectivas instituciones; sino que la
profesionalización del servicio público exige evidenciar la adecuación del
perfil del candidato electo con las funciones y atribuciones propias del cargo
a desempeñar.
Asimismo, tampoco abona a la justificación de la elección que la autoridad
demandada pretenda desacreditar a la demandante en este proceso; pues, no se
puede ignorar que las elecciones de aquellos sobre quienes no se justifique su
objetiva idoneidad, alcanza a restringir las iguales oportunidades de
participación del resto de candidatos a un cargo, cuyo acceso debe basarse en
el mérito y la capacidad –arts. 72 ord. 3° y 219 inc. 2° Cn.–.
[…] En ese sentido, se corrobora que la Asamblea
Legislativa no justificó ni expuso las razones por las que consideró que las
personas propuestas -electas en votación nominal y pública por medio del
D. L. 762/2011- eran idóneas para los cargos de Presidente y Magistrados
de la CCR, a pesar de las denuncias contra todos y condenas sobre alguno de
ellos con base en la información que brindaron otras instituciones, como la FGR
y la misma CCR.
En efecto, se advierte en los informes presentados oficialmente por
diversas instituciones sobre los 76 candidatos a los cargos de la CCR, que las
personas que finalmente resultaron electas tenían al momento de la elección
diversas denuncias o procedimientos en su contra –algunos fenecidos y otros
activos–, tal como se ha mencionado en el parágrafo 2 de este
considerando; y si bien, solo en algunos aparecen condenas o imposición de
sanciones, obligaban a la Asamblea Legislativa a exponer razones de mayor
peso para justificar por qué, a pesar de ello, continuaban siendo las personas
idóneas para desempeñarse en la entidad que por mandato constitucional
fiscaliza la Hacienda Pública y la ejecución del Presupuesto.
[CONTROL CONSITUCIONAL DELIMITADO ÚNICAMENTE A UN VICIO EN EL PROCEDIMIENTO
DE LA ELECCIÓN IMPUGNADA]
B. Ahora bien, dada la justificación legislativa plasmada en relación con el
respeto a la presunción de inocencia de quienes resultaron electos a pesar de
poseer diversas denuncias o procedimientos en su contra, es preciso aclarar que
dicha garantía presenta diversas vertientes –Sentencia de 12-IV-2007, Inc.
28-2006–.
En ese sentido la presunción de inocencia ha sido calificada como una
garantía básica del debido proceso –judicial y administrativo–, como
regla de tratamiento del imputado durante el proceso y como regla relativa a la
prueba. En estas tres dimensiones – vale aclarar– la presunción de inocencia
opera ante el legislador y el aplicador del ordenamiento jurídico.
En efecto, esta Sala ha expresado que en ambos niveles operativos “ninguna
persona –natural o jurídica– puede verse privada de algún derecho por
aplicaciones automáticas y aisladas de „presunciones de
culpabilidad, sean legales o judiciales” –Sentencia de 10-II-1999, pronunciada
en el proceso de Amp. 360-97–.
C. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que el control de constitucionalidad
realizado en esta oportunidad no toma como parámetro de validez de las
elecciones respectivas las especiales características o circunstancias
personales que concurren en las personas electas.
Existe una imposibilidad para esta Sala de examinar
las cualidades personales de los Magistrados y Presidente de la CCR, a fin de
determinar si cumplen o no con los requisitos exigidos, ya que ello corresponde
exclusivamente al criterio de selección adoptado por la Asamblea Legislativa.
No obstante lo expuesto –como se aclaró en la admisión del presente
proceso–, la inconstitucionalidad alegada contra el D.L. 762/2011 ha sido
delimitada como un vicio en el procedimiento de elección, por
incumplimiento del art. 198 de la Constitución. Esto significa que el examen de
constitucionalidad gira sobre el cumplimiento o incumplimiento de la Asamblea
de aquellas actuaciones concretas que la Constitución le exige antes de elegir.
Pues de lo contrario implicaría para esta Sala la emisión de juicios de valor
sobre los funcionarios electos o los motivos de conveniencia u oportunidad que
sirvieron de base a la Asamblea Legislativa para la determinación de una
elección de segundo grado, lo cual escapa a la competencia de este Tribunal.
Nuevamente, al igual que en el caso del derecho de acceso a los cargos
públicos hay que hacer notar a la autoridad demandada que llevar al extremo el
ejercicio y la protección que la presunción de inocencia ampara, no puede
significar el deterioro de la necesaria rendición de cuentas sobre el actuar
legislativo e irrespetar los parámetros constitucionales que delimitan las
competencias legislativas –requisitos de funcionarios, procedimiento
legislativo deliberativo, público y transparente–; principalmente en aquellas
que –en abstracto– demuestran la potencialidad de pérdida de independencia e
imparcialidad del funcionario que decide elegir.
[INEXISTENCIA DE VIOLACIÓN A LA PRESUNCIÓN DE INOCENCIA POR NO ELEGIR UN CANDIDATO QUE OPTA A UN CARGO PÚBLICO]
D. En efecto, la Asamblea Legislativa ha propuesto como “contrapeso” para
flexibilizar las exigencias constitucionales que el art. 198 Cn. prescribe en
su modo de proceder –art. 135 Cn.–, la presunción de inocencia.
Y es que, si se parte de dicho argumento, la Asamblea debió considerar
–primero– que dicha garantía normativa cobra virtualidad frente a las
instituciones que han seguido o están tramitando los respectivos procesos
sancionatorios, mientras que en un proceso de selección no se puede hablar
técnicamente de sanción para aquellos que no resultan electos. Y –en segundo
lugar–, la protección de la presunción de inocencia concurre en todos
los candidatos, es decir, si esta va a ser la verdadera razón de la elección
hay que considerar que iguales oportunidades tienen todas las personas que, con
base al mérito de sus capacidades profesionales y éticas, se postularon a
dichos cargos, sin que la presunción de inocencia agregue algo en favor de
quienes resultaron electos.
Es decir, la postura legislativa de que fueron elegidos porque se presumen
inocentes, solo tiene sentido si la no elección significa una sanción y
si el resto de candidatos no se presumen también inocentes. Y aunque se
considerara a los procesos de elección en este sentido, dichas circunstancias
–en todo caso– deben justificarse expresamente.
E. Para robustecer la anterior idea, debe tenerse en cuenta que, al distribuir
las atribuciones y competencias entre los distintos órganos, la Constitución
contiene tres tipos de normas: (a) las prohibiciones, es decir, aquellos
aspectos que son constitucionalmente imposibles o vedados, pues ajustan dentro
de la esfera de lo indecidible; (b) las órdenes o mandatos, que postula los
aspectos de la realidad que son constitucionalmente necesarios; y (c) las
prescripciones habilitantes que encajan dentro de lo discrecional –es decir
ámbitos constitucionalmente posibles–.
En principio, la elección de un funcionario, ante diversos candidatos, se
encuentra dentro de este último tipo de normas y sobre las cuales se ha
sostenido que existen diversos márgenes de acción estructurales para la
fijación de los medios o alternativas –Sentencia de 7-X -2011, I nc.
20-2006–. Si el Legislativo debe perseguir un fin y tiene a su disposición
varios medios que son igualmente idóneos, la elección del medio adecuado –en
principio– se confía a su discrecionalidad.
Asimismo, debe recalcarse que los requisitos constitucionales para la
elección de determinado funcionario encajan dentro de estas disposiciones que
requieren verificación empírica previa –Sentencia
5-V I-2012, Inc. 19-2012–. Y que la manera de velar por este cumplimiento se
desarrolla a través de una herramienta argumental que exige un mínimo de justificación
legislativa –Sentencia de 9-VII-2010, Inc. 35-2009–.
[RAZONABILIDAD DEL ACTO PÚBLICO EXIGE LA
MOTIVACIÓN EN LA ELECCIÓN DE UNA DETERMINADA DECISIÓN]
F. Vista
así, la razonabilidad del acto público –que pretende reducir la arbitrariedad
en el ejercicio de potestades discrecionales– ha sido la herramienta que sirve
a los tribunales constitucionales para enjuiciar: (i) violaciones a la
igualdad, y ponderar con ello el carácter objetivo y fundamentado del criterio
de diferenciación; (i i) la coherencia interna de una norma en la
estructuración de sus elementos; o (iii) si los motivos o razones que se alegan
para justificar la emisión de una disposición están o no de acuerdo con los
valores constitucionales –Sentencia de 14-XII-2004, pronunciada en el proceso
de Inc. 20-2003, así como Resolución de 11-VI-2003, pronunciada en el mismo
proceso–.
En su última manifestación, la razonabilidad que se exige en el control
abstracto de constitucionalidad comporta la exigencia de exponer los motivos
que dieron lugar a la elección de una determinada acción, justificando las
medidas adoptadas; es decir, que se trata de un juicio sobre el modo de
proceder y no sobre el contenido de la decisión misma.
La referencia a la ponderación, como forma de determinar si se ha cumplido
con el principio de razonabilidad, confirma que se trata de sopesar razones o
argumentos y que éstos, a su vez, derivan en buena medida de la incorporación
al debate parlamentario de datos de la realidad, circunstancias de hecho o información
empírica que la norma constitucional exige expresamente.
Al reconocer la importancia de elementos fácticos o
datos empíricos, pero dentro de los límites del control abstracto de
constitucionalidad, esta Sala ha aclarado que esa información necesaria para
enjuiciar la razonabilidad de una medida legislativa puede obtenerse de: a) la
argumentación de la autoridad emisora sobre la constitucionalidad de dicha
medida; b) los considerandos y el texto de la ley respectiva; c) así como los documentos
oficiales que contengan la propuesta técnica de las disposiciones enjuiciadas –
Sentencia de 8-X I-2004, pronunciada en el proceso de Inc. 2-2002–.
Entonces, es mediante esas oportunidades que el órgano
emisor de una disposición debe documentar en forma seria y suficiente los
conocimientos empíricos, estudios técnicos o datos de la realidad –según la
naturaleza del asunto que se trate y las exigencias de la disposición constitucional que sirva de parámetro– que permitan
justificar, argumentar o demostrar la razonabilidad de una medida –Sentencia de
23-X-2007, pronunciada en el proceso de Inc.
35-2002–.
G. Por tanto, no se trata de un juicio sobre las denuncias,
condenas, multas o procedimientos pendientes de los candidatos o que la
inconstitucionalidad se verifique como consecuencia de ello; lo que la Constitución requiere
es evidenciar que la elección no ha obedecido a criterios de conveniencia
política o simple reparto de cuotas partidarias, en perjuicio de la
independencia de los titulares en el ejercicio del cargo.
[OMISIÓN POR PARTE DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE JUSTIFICAR
LA IDONEIDAD DE LOS FUNCIONARIOS ELECTOS]
En razón de
ello, este tribunal considera que, a pesar de que el Legislativo posee la facultad limitada para elegir a
los funcionarios que tengan la cualificación técnica, profesional y personal
necesarias para el ejercicio de un cargo público, en el presente caso se omitió
justificar y fundamentar las razones por las que, con base en la documentación
e información recabada, las personas electas eran las idóneas para desempeñar
dicha función pública, a pesar de que los registros documentados de cada uno de
ellos reflejan la existencia de expedientes abiertos, en diversas instituciones
públicas, incluso en la misma Corte de Cuentas de la República.
Por tanto, es posible concluir que la Asamblea
Legislativa, para la elección de los funcionarios de la CCR, no tuvo en cuenta
toda la documentación recibida de las distintas instituciones en relación con
los postulantes a dichos cargos y que, con base en la misma, pudiera elegir a
las personas idóneas que poseían las credenciales técnicas, profesionales y
personales para el ejercicio de la función que le corresponde.
En ese sentido, debido a la ausencia de una
fundamentación objetiva, capaz de sostener la concreta opción en favor de
algunos de los candidatos, la Asamblea Legislativa no cumplió con la obligación
de justificar que los funcionarios electos llenaban los requisitos de "honradez y competencia notorias"; que la información documentada
sobre ellos no contradecía abiertamente el perfil del cargo; o que los
señalamientos en su contra carecían de trascendencia para los cargos que debían
ocupar; por lo que el procedimiento de elección realizado por la Asamblea
Legislativa no satisface las exigencias establecidas en el art. 198 Cn. En
consecuencia, el D. L. 762/2011 deberá declararse inconstitucional.
[
[…] 1. A. En el presente
caso, tal como quedó constatado, la Asamblea Legislativa incurrió en un vicio
de forma al realizar la elección del Presidente y Magistrados de la CCR sin
justificar y exponer las razones de dicha elección, a pesar de la información documentada relativa a los procedimientos en su contra, en distintas
instituciones, que se adjuntó al expediente legislativo sobre los candidatos
que finalmente resultaron electos. Así las cosas, al existir un vicio formal en
la mencionada elección, el efecto tradicional y directo de la presente
sentencia debe ser su expulsión del ordenamiento jurídico salvadoreño y la
invalidación de los efectos de la elección.
B. En ese orden, se debe determinar el momento en que producirá sus efectos el
pronunciamiento de inconstitucionalidad contenido en esta sentencia.
Al respecto, es preciso aclarar que este Tribunal puede modular los
efectos de sus decisiones, porque ello constituye una función inherente a su
actividad jurisdiccional. En vista de que esta Sala se encuentra obligada a
brindar una eficaz protección de los contenidos constitucionales por su papel
de guardián de la constitucionalidad, puede usar los diversos mecanismos que
desarrollan la doctrina y la jurisprudencia constitucional para reparar las
infracciones cometidas contra la Constitución –Sentencia de 13-I-2010, Inc.
130-2007–.
A este respecto, debido a que en casos como el que en esta oportunidad se
analiza, existe una tensión entre la supremacía constitucional –por un lado–, y
la seguridad jurídica –por el otro–; se concluye que no es posible delimitar a
priori un pronunciamiento unívoco de una sentencia de inconstitucionalidad,
en cuanto a sus efectos en el tiempo.
C. A partir de lo anterior, la inconstitucionalidad que por esta sentencia se
declara, producirá los siguientes efectos:
Los Magistrados de la Corte de Cuentas de la República,
elegidos por el Decreto que ahora se declara inconstitucional, continuarán
fungiendo como tales hasta que el Órgano Legislativo haga una nueva elección
acorde a la Constitución y a la presente sentencia, a más tardar el día
veintidós de marzo del corriente año, garantizando así el normal funcionamiento
de la Corte de Cuentas de la República. Si a la fecha señalada no se hubiere
realizado la elección, los actuales Magistrados cesarán en sus cargos.
2. El
adecuado y regular funcionamiento de las instituciones estatales, como el caso
de la CCR, requiere de un equilibrio y proporción de los efectos que podría
producir esta sentencia, con respecto a las actuaciones emitidas y
decisiones adoptadas por los funcionarios cuyo decreto de elección ha quedado
invalidado.
Por tanto, en la presente sentencia también se deben tomar en consideración
la existencia de actuaciones pronunciadas por dichos funcionarios, las cuales
han creado situaciones jurídicas y han producido efectos de diversa índole en
relación con otros funcionarios o particulares.
De ahí que es necesario aclarar los efectos del pronunciamiento de la
presente sentencia, con el objeto de no afectar esas situaciones jurídicas
consolidadas y los efectos jurídicos ya
producidos, tal como lo exige el principio de seguridad jurídica –art. 1 Cn.–
En consecuencia, la decisión adoptada por este Tribunal no afectará en
modo alguno los actos emitidos por los Magistrados de la CCR, durante el
período en que desempeñaron sus cargos. Tampoco se verán afectadas las
actuaciones que los citados funcionarios emitan después de la fecha de la
presente sentencia y hasta que se cumpla la misma; ello debido a la
habilitación que esta Sala hace para que continúen fungiendo como tales hasta
que el Órgano Legislativo elija, de acuerdo con lo prescrito por la
Constitución y declarado en esta Sentencia. Todo ello a fin de garantizar el
normal funcionamiento de la CCR y la continuidad en la prestación de los
servicios encomendados a ella.”