DIRECTOR O SUBDIRECTOR DE INSTITUCIONES EDUCATIVAS
PROCEDIMIENTO PARA LA SELECCIÓN DEL CARGO O PARA LA PRÓRROGA DEL PERÍODO DE DURACIÓN DEL MISMO
“El señor Óscar Antonio M. C., por medio de su apoderado
general judicial, licenciado Abdul Molina Mejía, pretende que se declare la
ilegalidad de la resolución emitida a las ocho horas cinco minutos del uno de
octubre de dos mil nueve, mediante la cual el Tribunal de la Carrera Docente
declaró nulo, por improcedente, todo lo actuado a partir de la interposición de
la acción —impugnativa administrativa ante la Junta de la Carrera Docente,
Sector Dos, del departamento de San Salvador, hasta la emisión de la resolución
de las nueve horas treinta y seis minutos del nueve de febrero de dos mil nueve,
que declaró improcedente la decisión del Tribunal Calificador de no prorrogar
al demandante el período del cargo de Director, en el Centro Escolar
"Cantón Calle Real" del municipio de Delgado.
El actor establece que la actuación administrativa
impugnada vulnera su derecho a recurrir (derecho de acceso a los medios de
impugnación) y el principio de tutela judicial (derecho de acceso a la
jurisdicción); categorías jurídicas derivadas, según enuncia, de los artículos
11, 15 y 172 de la Constitución, 46, 66 número 2, 85, 96 y 105 de la Ley de la
Carrera Docente, 86, 87 y 90-B del Reglamento de la Ley de la Carrera Docente,
y 980 y siguientes del Código de Procedimientos Civiles (vigente al momento de
la emisión del acto impugnado).
En síntesis, los argumentos que sustentan la pretensión
contencioso administrativa son los siguientes:
Las Juntas y el Tribunal de la Carrera Docente tienen
competencia para conocer, vía recurso
administrativo, de las resoluciones finales emitidas por el Tribunal
Calificador en el procedimiento
de prórroga del período de
los cargos de de Director y Subdirector de un centro educativo.
1°) Tanto en el procedimiento
de selección de Director o
Subdirector como en el procedimiento
de prórroga del período de
tales cargos, el Tribunal Calificador emite un fallo, nombrando o avalando la
continuidad de tales autoridades escolares. En todo caso, el Tribunal
Calificador emite un acto
administrativo susceptible de control.
2°) Si bien es cierto el artículo 90-B del Reglamento de la
Ley de la Carrera Docente-procedimiento de prórroga del período de Director o Subdirector
establece que el fallo del Tribunal Calificador no admite recurso alguno, el
demandante considera que dicha disposición vulnera el derecho constitucional de
acceso a los medios de impugnación, al eximir de control administrativo las
decisiones del mencionado Tribunal Calificador.
Al respecto, el actor cita jurisprudencia de esta Sala y de
la Sala de lo Constitucional referida al principio de tutela judicial y al derecho
de acceso a los medios de impugnación (procesos contencioso administrativos
24-O-89, 18-Z-98, 91-S-99 y 157-M-99, y procesos de amparo 384-97 y 40-98);
reseña jurisprudencial a partir de la cual afirma que las decisiones del
Tribun al Calificador emitidas en el procedimiento de prórroga de período —de Director o Subdirector son
controvertibles administrativamente, pese a que la Ley de la Carrera Docente y
su Reglamento no han estatuido medios impugnativos para dicho caso.
3°) Por otra parte, el demandante señala que el Tribunal de
la Carrera Docente ya ha admitido recursos de apelación y de hecho contra los fallos emitidos por el
Tribunal Calificador (v. gr. resolución de las quince horas veinticinco minutos
del cuatro de abril de dos mil cinco: recurso administrativo de apelación
65/2004), circunstancia que evidencia su competencia, y la de las Juntas de la
Carrera Docente, para conocer de las decisiones del Tribunal Calificador.
4°) Finalmente, el demandante expresa que la competencia de
las Juntas de la Carrera Docente para conocer, vía recurso administrativo, de
las resoluciones del Tribunal Calificador en un procedimiento de selección y de prórroga—,
surge de la interpretación del artículo 96 de la Ley de la Carrera Docente en
torno al derecho de acceso a los medios de impugnación. La mencionada
disposición señala, además, el procedimiento a seguir.
Consecuentemente, el actor considera que, de conformidad
con el artículo 85 de la Ley de la Carrera Docente, la decisión emitida por la
correspondiente Junta es impugnable ante el Tribunal de la Carrera Docente.
Además, el procedimiento a desarrollar es el determinado en la misma
disposición.
2. NORMATIVA APLICABLE AL CASO EN DEBATE
a) Ley de
la Carrera Docente, emitida por Decreto Legislativo N° 665, de fecha siete
de marzo de mil novecientos noventa y seis, publicado en el Diario Oficial N°
58, Tomo N° 330, del veintidós de marzo de mil novecientos noventa y seis.
b) Reglamento
de la Ley de la Carrera Docente, emitido por Decreto Ejecutivo N° 74, de
fecha siete de agosto de mil novecientos noventa y seis, publicado en el Diario
Oficial N° 145, Tomo N° 332, del ocho de agosto de mil novecientos noventa y
seis.
3. PROCEDIMIENTO DE SELECCIÓN PARA LOS CARGOS DE DIRECTOR Y
SUBDIRECTOR DE INSTITUCIONES EDUCATIVAS. PROCEDIMIENTO DE PRÓRROGA DEL PERÍODO
DE TALES CARGOS. COMPETENCIA E IMPUGNACIÓN ADMINISTRATIVA
a) El Tribunal Calificador. Postulación al cargo de
Director o Subdirector de una institución educativa y prórroga del período de
tales cargos.
El Tribunal Calificador es el ente administrativo
instituido por la Ley de la Carrera Docente para desarrollar los procedimientos
de selección, evaluación técnica y calificación de la capacidad, suficiencia e
idoneidad de los educadores—profesionales de la educación—para formar parte del
escalafón docente del Ministerio de Educación, y, además, para acceder al
beneficio de becas para estudios superiores—subvención académica estatal—
aprobadas por dicho Ministerio (artículos 18 número 2, 23 número 2, 29, 46, 50
números 2 y 6, 51 y 52 de la Ley de la Carrera Docente).
En el íter lógico del análisis del caso sub júdice, importa destacar
que, de conformidad con el artículo 52 inciso 1° número 5 de la Ley de la
Carrera Docente, el Tribunal Calificador es competente para "Calificar el expediente
profesional y la prueba de suficiencia a quienes aspiren a ascenso de nivel
(…)”
Al respecto, la Ley de la Carrera Docente y su Reglamente
regulan, en apartados especiales, el ascenso
a los cargos de Director y Subdirector de centros educativos de aquellos educadores que se
encuentran inscritos en el registro escalafonario del Ministerio de Educación.
La mencionada promoción escalafonaria ascenso al cargo de
Director o Subdirector— supone dos condiciones objetivas del educador respecto
los cargos mencionados:
1°) Postulación
al cargo (artículos 18, 43,
44 y 45 de la Ley de la Carrera Docente, y, 90 y 90-A del Reglamento de la Ley
de la Carrera Docente).
El educador que pretende desempeñar el cargo de Director o
Subdirector, presenta una solicitud formal al ente administrativo competente
junto con los documentos y pruebas pertinentes para acreditar su calidad de
docente y su sujeción al escalafón magisterial.
Tal solicitud constituye una postulación primigenia u originaria
al cargo; es decir, el educador, antes de presentar la solicitud pertinente,
no posee un cargo igual o equivalente al pretendido.
Luego de concluido el procedimiento de evaluación
pertinente, el Tribunal Calificador avala o no la asignación del cargo al
educador evaluado.
2°) Prórroga
del período del cargo (artículos
46 de la Ley de la Carrera Docente y 90-B del Reglamento de la Ley de la
Carrera Docente).
Los cargos de Director y Subdirector de los centros
educativos poseen una duración de cinco años. En el supuesto analizado
prórroga del período del cargo— el educador ya desempeña el cargo de Director o
Subdirector y, en tal calidad, solicita una prórroga de dicho cargo —reelección
y/o ratificación—por otro período igual.
Tal prórroga está supeditada al resultado de la valoración
de la labor desempeñada por el solicitante en el período que concluye, la cual
está a cargo del Concejo de Profesores, Concejo Directivo Escolar y Concejo de
Alumnos del centro educativo al que se encuentra adscrito. En todo caso, el
Tribunal Calificador debe emitir resolución que avale su continuidad.
Ahora bien, dada la naturaleza y contenido de las
anteriores condiciones delimitadas, cada una incumbe y/o desencadena un
particular procedimiento administrativo:
i) la postulación al cargo supone un procedimiento
administrativo de selección; y,
ii) la prórroga del período del cargo incumbe un procedimiento administrativo de
prórroga.
Cada uno de los procedimientos señalados está dotado de
particulares consecuencias jurídicas y efectos impugnativos.
b) Procedimiento administrativo de selección para los
cargos de Director y Subdirector y procedimiento administrativo para la
prórroga de tales cargos.
1°) Procedimiento administrativo de selección.
De conformidad con el artículo 90 incisos 1° y 3° del Reglamento
de la Ley de la Carrera Docente "En lo concerniente a los ascensos de
cargos de director y sub-director de las instituciones educativas se atenderá el procedimiento
establecido en el artículo 18 de la Ley [de la Carrera Docente], inciso
primero, numeral 1, 2 y 3 e inciso final, y los artículos 44, 45, 46y 47
de la misma en lo que atañe a requisitos para optar a los cargos,
períodos y casos especiales (...).
En los casos de ascensos a cargos el Tribunal Calificador, aplicará en lo que sea
pertinente las disposiciones de la sección "A" de este capítulo [DE LOS ASCENSOS DE NIVEL: artículos
75 al 88]" (el subrayado es propio).
A partir del análisis de la disposición citada, se advierte
lo siguiente:
i) el procedimiento administrativo de selección para los
cargos de Director y Subdirector se basa en una postulación primigenia u
originaria;
ii) los requisitos que debe cumplir el peticionario
atienden a la naturaleza de su condición objetiva de mero educador postulante,
es decir, un docente sin actual desempeño de un cargo igual o equivalente al
pretendido;
iii) el Tribunal Calificador organiza y administra las
pruebas de suficiencia con base en los estudios académicos realizados por el
educador y los criterios relativos a la administración escolar y evaluación
escolar [artículos 75 y 79 de la Ley de la Carrera Docente]; y,
iv) el Tribunal Calificador, de manera particular,
investiga y comprueba la moralidad de los aspirantes como un factor
determinante para su nombramiento.
En suma, el Tribunal Calificador ejerce un control total de
la selección, evaluación técnica y calificación de la capacidad, suficiencia e
idoneidad del postulante a los cargos mencionados.
2°) Procedimiento administrativo de prórroga del cargo.
El artículo 90-B del Reglamento de la Ley de la Carrera
Docente establece el procedimiento para tramitar y resolver la petición del
Director o Subdirector que tiene interés en continuar ejerciendo el cargo, por
otro período igual.
En este caso:
i) el procedimiento administrativo para la prórroga de los
cargos de Director y Subdirector se basa en unarenovada postulación —no primigenia—para continuar en
el cargo desempeñado;
ii) las condiciones que debe cumplir el peticionario se
circunscriben al examen y valoración de su gestión y los resultados obtenidos a
lo largo del período en el que ha desempeñado el cargo de Director o
Subdirector [artículo 46 de la Ley de la Carrera Docente];
iii) el Tribunal Calificador elabora los instrumentos de
valoración y la normativa para la aplicación de los mismos, sin embargo, no
administra directamente las pruebas de suficiencia;
iv) la valoración de la capacidad, idoneidad y moralidad
del peticionario no está a cargo del Tribunal Calificador sino del Concejo de
Profesores, Concejo Directivo Escolar y Concejo de Alumnos del centro educativo
donde ha desempeñado el cargo cuya prórroga pretende; y,
v) los criterios evaluadores mencionados son verificados
por el Concejo de Profesores, el Concejo Directivo Escolar y el Concejo de
Alumnos, dado que dichos entes han estado en contacto directo con la gestión
del Director o Subdirector peticionario de la prórroga.
En suma, el Tribunal Calificador ejerce un control parcial
y limitado de la selección y evaluación del peticionario; así, para que el
mencionado Tribunal pueda resolver a favor del interesado, la información
derivada de la valoración debe ser unánimemente positiva por parte de los tres
sectores mencionados (Concejo de Profesores, el Concejo Directivo Escolar y el
Concejo de Alumnos).”
IMPUGNACIÓN ADMINISTRATIVA DE LA RESOLUCIÓN FINAL QUE
ORDENA LA ASIGNACIÓN DEL CARGO O SU DENEGACIÓN ASÍ COMO SU PRÓRROGA
“c) Impugnación administrativa de las resoluciones finales
emitidas en el procedimiento de selección de Director y Subdirector y en el
procedimiento de prórroga de tales cargos.
Con base en el principio de libre configuración legislativa del
sistema de medios de impugnación, el
legislador ha establecido en la Ley de la Carrera Docente un catálogo de
resoluciones susceptibles de impugnación administrativa, los recursos que
proceden, y los entes administrativos con competencia para conocer de los
mismos.
Por su parte, el Órgano Ejecutivo, con base en el principio de legalidad, elaboró
el Reglamento de la Ley de la Carrera Docente —reglamento ejecutivo— en
concordancia normativa con el sistema de impugnación administrativo configurado
en la ley que desarrolla.
A partir del análisis de las disposiciones de la Ley de la
Carrera Docente y su Reglamento relativas a la impugnación administrativa de
las resoluciones emitidas por el Tribunal Calificador, esta Sala puntualiza lo
siguiente:
1°) La resolución emitida por el Tribunal Calificador en el procedimiento administrativo de
selección de Director y
Subdirector —asignación del cargo o su denegación—, es susceptible de
impugnación administrativa ante las Juntas de la Carrera Docente.
El artículo 96 inciso 1° de la Ley de la Carrera Docente — DESACUERDO CON LAS DECISIONES DEL
TRIBUNAL CALIFICADOR—establece que "Cualquiera
de las personas nominadas en el Artículo 79 [organizaciones
gremiales de maestros, educadores, Consejo Directivo Escolar, padres de familia
y alumnos] que estuviere en
desacuerdo con la decisión emitida por el Tribunal Calificador en un proceso de selección,
podrá concurrir a la Junta correspondiente para denunciarlo (...)" (el subrayado es propio).
Consecuentemente, la decisión emitida por la Junta
respectiva es susceptible de impugnación ante el mismo ente (recurso de
revocatoria) y ante el Tribunal de la Carrera Docente (recurso de apelación) de
conformidad con los artículos 66 número 1, 67 número 1 y 85 de la Ley de la
Carrera Docente.
2°) Por otra parte, la resolución emitida por el Tribunal
Calificador en el procedimiento
de prórroga de los cargos de
Director y Subdirector, no es susceptible de impugnación administrativa.
El inciso final del artículo 90-B del Reglamento de la Ley
de la Carrera Docente —DE LA PRÓRROGA DE LOS CARGOS DE DIRECTOR Y
SUBDIRECTOR— establece que "Del fallo del Tribunal Calificador no
se admitirá recurso alguno".
Como se advierte, el ordenamiento jurídico aplicable al
caso sub júdice (Ley de la Carrera Docente y su
Reglamento) no establece ningún medio de impugnación administrativo contra el
acto relacionado, ni confiere a ninguna autoridad administrativa la competencia
de conocer y/o revisar la resolución del Tribunal Calificador que avala o no
una prórroga solicitada.
Ahora bien, lo expresado en el párrafo anterior no
significa que el acto definitivo emitido por el Tribunal Calificador en el
procedimiento de prórroga está exento de control. Así, al no existir recurso
administrativo alguno a interponer, el
mencionado acto agota la vía administrativa y hablilla el ejercicio de la
acción contencioso administrativa ante esta sede.
4. VICIOS DE ILEGALIDAD ARGÜIDOS POR EL DEMANDANTE EN LA
ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA IMPUGNADA
En síntesis, la parte actora afirma que las Juntas y el Tribunal
de la Carrera Docente tienen competencia para conocer, vía recurso administrativo, de las
resoluciones finales emitidas por el Tribunal Calificador en el procedimiento
de prórroga del período de
los cargos de Director y Subdirector de un centro educativo.
El demandante asevera que el artículo 90-B del Reglamento
de la Ley de la Carrera Docente, que establece que el fallo del Tribunal
Calificador no admite recurso
alguno —en el procedimiento
de prórroga—, vulnera el derecho constitucional de acceso a los medios de
impugnación y el principio de tutela judicial, al eximir de control las
decisiones del mencionado Tribunal.
En torno a los argumentos que sustentan la pretensión
contencioso administrativa, esta Sala hace las siguientes consideraciones:
a) Los recursos administrativos han sido instituidos por el
legislador en beneficio del administrado y, por consiguiente, las reglas que
regulan su funcionamiento han de ser interpretadas en forma tal que faciliten
su aplicación; sin embargo, éstos
—los recursos administrativos— no pueden ser tenidos como una herramienta
procesal a disposición del libre arbitrio de los administrados.
Fundamentalmente, es el principio
de seguridad jurídica el que
exige que los recursos sean utilizados con plena observancia de la normativa
que los regula, lo cual implica, fundamentalmente, interponer los recursos reglados
por la ley y respetar los
requisitos de forma y plazo.
b) El artículo 7 letra a) de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, que se refiere al presupuesto procesal del
agotamiento de la vía administrativa, establece: «Se entiende que está agotada la
vía administrativa, cuando se ha hecho uso en tiempo y forma de los recursos
pertinentes y cuando la ley lo disponga expresamente».
Son tres formas por las que se puede agotar la vía
administrativa:
1°) Cuando la ley lo dispone expresamente, lo cual
significa que es potestad del legislador establecer que el procedimiento
administrativo se agota con la emisión de determinado acto.
2°) Cuando el agotamiento tiene lugar por haberse utilizado
los recursos administrativos pertinentes. En este supuesto, es necesario
examinar, a partir de la normativa aplicable, no sólo que el administrado
hubiera hecho uso de los recursos administrativos que para el caso prevé la ley
de la materia, sino también, y sobre todo, que tales recursos hubieran sido
utilizados en tiempo y forma.
3°) Cuando, para determinado acto, la ley de la materia no
prevea recurso alguno. De este modo, si en un procedimiento administrativo
tiene lugar, únicamente, la emisión de un acto definitivo, para el cual no
exista recurso previsto en la ley, será éste el acto impugnable por agotar la
vía administrativa.
c) Tal como ha quedado establecido, el ordenamiento jurídico
aplicable al caso sub júdice (Ley de la Carrera Docente y su
Reglamento) no contempla recurso administrativo alguno contra la resolución
final emitida por el Tribunal Calificador en el procedimiento de prórroga de los cargos de Director y
Subdirector.
En consecuencia, es errónea la aseveración del demandante
de que las Juntas y el Tribunal de la Carrera Docente tienen competencia para
conocer, vía recurso administrativo, de las resoluciones finales emitidas por
el Tribunal Calificador en el mencionado procedimiento
de prórroga.
Por otra parte, el actor realiza una equívoca
interpretación del artículo 90-B del Reglamento de la Ley de la Carrera Docente
frente al derecho constitucional de acceso a los medios de impugnación.
Dicha disposición establece que el fallo (resolución
administrativa) del Tribunal Calificador —en el procedimiento de prórroga— no admite recurso alguno. Tal
limitación impugnativa obedece a que el Reglamento en mención desarrolla el sistema de
impugnación administrativo configurado en la Ley de la Carrera Docente.
Como ha quedado establecido en apartados anteriores, el
legislador ha establecido en la Ley de la Carrera Docente un catálogo de
resoluciones susceptibles de impugnación administrativa, los recursos que
proceden, y los entes administrativos con competencia para conocer de los
mismos —principio de libre
configuración legislativa del sistema de medios de impugnación—. Sin
embargo, no ha establecido ningún medio de impugnación administrativo contra la
resolución emitida por el Tribunal Calificador en el procedimiento de prórroga de los cargos de Director y
Subdirector.
Además, es falso que el acto administrativo emitido por el
Tribunal Calificador, en el caso analizado, está exento de control.
Al no establecer recurso administrativo para el caso, el
legislador habilitó, directamente, el acceso a la jurisdicción contencioso
administrativa, permitiendo con ello un control inmediato y directo del Órgano Judicial — control
jurisdiccional— del acto emitido por el Tribunal Calificador.
d) La jurisprudencia constitucional y contencioso
administrativa citada por el actor, en la demanda, para fundamentar su
pretensión [procesos contencioso administrativos 24-O-89, 18-Z-98, 91-S-99 y
157-M-99, y procesos de amparo 384-97 y 40-98], no es más que una relación de
las apreciaciones técnicas de esta Sala y de la Sala de lo Constitucional sobre
el principio de tutela judicial y el derecho de acceso a los medios de impugnación.
El demandante no concretiza cómo la jurisprudencia que
relaciona, en contraste con los elementos fácticos y jurídicos del caso sub júdice, evidencia y/o demuestra la competencia
de las Juntas y del Tribunal de la Carrera Docente para conocer, vía recurso
administrativo, de las resoluciones emitidas por el Tribunal Calificador en un
procedimiento de prórroga.
e) La parte actora señala que el Tribunal de la Carrera
Docente ya ha admitido recursos de apelación
y de hecho contra los fallos
emitidos por el Tribunal Calificador (v. gr. resolución de las quince horas
veinticinco minutos del cuatro de abril de dos mil cinco: recurso
administrativo de apelación 65/2004).
La competencia que la Ley de la Cerrera Docente confiere
expresamente a las Juntas y Tribunal de la Carrera Docente no comprende el
conocimiento de las resoluciones emitidas por el Tribunal Calificador en unprocedimiento
de prórroga de los cargos de
Director y Subdirector de una institución educativa.
Así, aún cuando la circunstancia alegada por el demandante
fuese comprobada, un antecedente de la autoridad demandada que suponga el
quebrantamiento de su competencia —actuación contra ley— no puede ser invocado para
sustentar un tratamiento analógico bajo el subterfugio de un paradigma
jurídico.
f) Finalmente, el demandante expresa que, de conformidad
con los artículos 85 y 96 de la Ley de la Carrera Docente, las Juntas y el
Tribunal de la Carrera Docente pueden conocer, vía recurso administrativo, de
las resoluciones emitidas por el Tribunal Calificador en un procedimiento de
prórroga.
El artículo 85 inciso 1° de la Ley de la Carrera Docente
expone: "De las
sentencias definitivas proveídas por las Juntas de la Carrera Docente,
procederá el recurso de revocatoria y el de apelación".
Ahora bien, el artículo 96 inciso 1° de la Ley de la
Carrera Docente DESACUERDO CON
LAS DECISIONES DEL TRIBUNAL CALIFICADOR—establece que "Cualquiera de las personas
nominadas en el Artículo 79 [organizaciones
gremiales de maestros, educadores, Consejo Directivo Escolar, padres de familia
y alumnos] que estuviere en
desacuerdo con la
decisión emitida por el Tribunal Calificador en un proceso de selección, podrá concurrir a la Junta
correspondiente para denunciarlo (...)" (el subrayado es propio).
Como se ha puntualizado en los apartados precedentes, la
resolución emitida por el Tribunal Calificador en elprocedimiento de
prórroga de los cargos de
Director y Subdirector no es
susceptible de impugnación administrativa, dado que la Ley de la Carrera
Docente no establece ningún medio de impugnación para el caso, ni confiere a
ninguna autoridad administrativa la competencia de conocer y/o revisar el fallo
—resolución administrativa— del Tribunal Calificador que avala o no una
prórroga solicitada; circunstancia que es reafirmada en el inciso final del
artículo 90-B del Reglamento de la Ley de la Carrera Docente.
Por ende, es errónea la interpretación que el demandante
realiza de los artículos 85 y 96 de la Ley de la Carrera Docente.
Analizados los fundamentos de derecho de la pretensión
contencioso administrativa, se concluye que no existen los vicios de ilegalidad
alegados por el demandante en el acto administrativo impugnado.”