DERECHO A LA PENSIÓN
INSTRUCTIVOS, CIRCULARES O LINEAMIENTOS NO PRODUCEN EFECTOS GENERALES Y ABSTRACTOS
“IV. Para el caso de las normas impersonales, generales y abstractas, según lo plasmado en el considerando precedente, se colige que los reglamentos pueden examinarse en este proceso constitucional. Ahora bien, es preciso aclarar que el término reglamento (como el de ley) ha de ser interpretado en su significación material.
Entonces, a partir de las características establecidas respecto de la ley en sentido material –aludidas en el considerando precedente–, así como de las características propias del reglamento –apuntadas en la jurisprudencia arriba relacionada–, puede concluirse que, con independencia de su denominación, tendrán la naturaleza de reglamento –en su sentido material– las normas emanadas dentro de la función administrativa, cuyo contenido esté subordinado a una ley, y que innoven el ordenamiento jurídico mediante la inclusión de una regla perdurable en el tiempo, destinada a una pluralidad indeterminada de personas.
En ese sentido, la naturaleza reglamentaria material de un instrumento jurídico se establecerá con base en sus características esenciales de normatividad, generalidad, abstracción, perdurabilidad y subordinación legal, sin atender al sujeto que las haya emitido, y mucho menos, al apelativo del instrumento que las contiene.
B. Ahora bien, en cuanto a los instructivos, circulares o lineamentos, es de señalar que bajo tal denominación, técnicamente, suelen aludirse a simples directivas de actuación que las autoridades superiores imponen a sus subordinados en virtud de las atribuciones propias de la jerarquía; las cuales, por ende, no son una especie de manifestación reglamentaria, sino una lógica consecuencia de la jerarquía.
En ese orden de ideas, ha de deducirse que sus efectos jurídicos –de los instructivos, circulares o lineamentos– están conectados únicamente con el deber de obediencia del inferior jerárquico respecto de su superior. De manera que, así entendidos estos instrumentos, no innovan el ordenamiento jurídico mediante la creación de reglas, ni vinculan al ciudadano, ni a funcionarios que no sean estrictamente los inferiores jerárquicos de la autoridad que los dicta.
En consecuencia, este tipo de instrumentos no requieren de publicación formal –en el Diario Oficial–, pues,técnicamente, no están llamados a desplegar efectos generales y abstractos; razón por la cual no es preciso que se posibilite su difusión general, ya que esta tiene por objeto hacer constar la existencia y contenido de los preceptos normativos, para que los destinatarios puedan “asegurar sus posiciones jurídicas, de poder ejercer y defender sus derechos, y la efectiva sujeción de los mismos y los poderes públicos al ordenamiento jurídico” (resolución de 14-I-2000, Inc. 10-94). Condición –de normatividad general y abstracta y necesaria difusión– que, se insiste, no concurre respecto de los instrumentos normativos aludidos, en tanto que estos están destinados a regular situaciones administrativas internas inspiradas en el principio de jerarquía.
Sin embargo, puede ocurrir que bajo la denominación de instructivo, circular, directiva o lineamiento, se cobijen normas que no respondan a las características arriba relacionadas; sino que, efectivamente, regulen situaciones jurídicas de los administrados con carácter de generalidad, abstracción y permanencia; por lo cual, pese a su nombre, posean un carácter reglamentario –en sentido material–. Por tanto, su naturaleza normativa será determinada por las situaciones jurídicas que disciplinen y no por la denominación que se les haya asignado.
C. Efectuadas las consideraciones anteriores, y a la luz de estas, es preciso establecer si el número 7 de la sección IV de los Lineamientos para
En ese orden de ideas, ha de retomarse lo apuntado en el apartado precedente respecto de los instrumentos denominados como lineamientos, instructivos, circulares, etc.; los cuales –se dijo–, suelen aludir a meras orientaciones de actuación que las autoridades superiores imponen a sus subordinados; por ende, no suponen una expresión reglamentaria, sino una consecuencia natural de la jerarquía, conectados únicamente al deber de obediencia del inferior jerárquico respecto de su superior.
No obstante, también se señaló que con esos nombres –lineamientos, circulares, etc.–, se rotulan reglas cuya naturaleza material corresponde a la del reglamento; es decir, participan de las características de subordinación legal, normatividad, generalidad, abstracción y perdurabilidad propias de las disposiciones reglamentarias. Asimismo, se estableció que los reglamentos son objeto de control en el proceso de inconstitucionalidad, y dicho término ha de ser interpretado en su significación material.”
LINEAMIENTOS PARA LA COMPROBACIÓN DE TIEMPO DE SERVICIO MEDIANTE LA UTILIZACIÓN DE LA DECLARACIÓN JURADA DEBIÓ SER PÚBLICADO FORMALMENTE
“2. Ahora bien, el precepto impugnado dispone: “No será aplicable la comprobación de tiempos de servicio y salarios cotizados mediante la declaración jurada, para el caso de aquellos afiliados que cuentan con el tiempo de servicio necesario para acceder a los beneficios contemplados en
A. Así, de la sola formulación lingüística del precepto se advierte con claridad que este no disciplina una relación jerárquica suscitada dentro la administración ni contiene una indicación típica sobre aspectos organizativos internos o implementación de medidas aplicativas de la legislación que delimita la actuación interna. Por el contrario, se refiere a un mecanismo de comprobación de tiempo de servicio y salarios cotizados; circunstancia que tiene un carácter general y objetivo, por lo que no puede ubicarse dentro de una relación de obediencia suscitada en
B. Asimismo, se advierte que la disposición en comento crea una regla relacionada con ese mecanismo de comprobación, pues establece un caso en el cual no podrá utilizarse la declaración jurada. De igual manera, se advierte que la regla prevista está dirigida a un grupo colectivo indeterminado, constituido por todas aquellas personas que cuentan con el tiempo de servicio necesario para acceder a los beneficios contemplados en una ley. Finalmente, la disposición revela un carácter de permanencia.
Por tanto, el precepto normativo cuya constitucionalidad se rebate establece una regla general, abstracta y perdurable en el tiempo en cuanto a la comprobación del periodo de servicio y salarios cotizados; así, no obstante su denominación, el número 7 de los Lineamientos para
C. Por consiguiente, el instrumento en mención, dadas sus características de normatividad abstracta y permanencia, debió haberse publicado formalmente, a fin de posibilitar su conocimiento general. Sin embargo, tal omisión no es parte de las alegaciones formuladas por el pretensor, y tampoco ha sido controvertida por los demás intervinientes en el presente proceso, por lo cual este tribunal se abstendrá de hacer consideraciones al respecto.”
TÉRMINO DE COMPARACIÓN PARA ESTABLECER EL TRATO DESIGUAL EN LA FORMULACIÓN DE LA LEY
“1. Así, según lo consignado en el considerando I de esta sentencia, el solicitante impugna el número 7 de
A. El supuesto quebrantamiento del principio de igualdad en la formulación de la ley previsto en el artículo 3 de
B. Irrespeto del principio de legalidad establecido en el artículo 86 inc. 3° de
a. El art. 18-A de
b. La disposición impugnada establece restricciones que la ley no previó.
Ahora bien, sobre tales alegatos, es preciso efectuar las consideraciones que a continuación se consignan:
En ese sentido, este tribunal ha establecido –en la sentencia mencionada– que, para determinar si en la formulación de la ley se ha observado o no el principio en mención, resulta necesario identificar un término de comparación, el cual –según la jurisprudencia de esta Sala– debe ser aportado por el demandante, para estimar que ha configurado adecuadamente su pretensión.
El término de comparación es una herramienta de análisis que permite al tribunal constatar que a determinados sujetos, ante situaciones de hecho iguales, se les ha dispensado un trato diferente sin justificación razonable, o bien, que en supuestos distintos injustificadamente se les ha equiparado –sentencias de 15-III-2006 y 4-V-2011, Incs. 10-2005 y 18-2010–.”
TRATO DESIGUAL DEBE CONFIGURARSE DESDE UN PLANO OBJETIVO GENERAL Y ABSTRACTO
“B. En ese orden, este tribunal ha indicado además que, cuando se invoca el principio de igualdad ante la ley, aparte de señalar el término de comparación propuesto, es necesario que el fundamento material o sustrato fáctico de la pretensión conlleve la explícita determinación de la supuesta irrazonabilidad o desproporcionalidad de la diferenciación –o equiparación– contenida en la disposición que adolece de la supuesta inconstitucionalidad –sentencia de 6-I-2004, Inc. 36-2002–.
Y es que, en efecto, un trato desigual no implica per se [por sí solo] una violación constitucional, salvo cuando sea carente de razón suficiente la diferenciación o equiparación arbitraria.
Entonces, para colmar un alegato referido al quebrantamiento del principio de igualdad en la formulación de la ley no bastará afirmar que se ha dado un trato diferenciado en la formulación de la ley, tendrá que identificarse al grupo o sector de la realidad diferenciado e indicarse también que dicho trato es irracional o desproporcional, así como las razones por las cuales se considera irracional la diferenciación o equiparación establecida.
C. Ahora bien, en la reclamación del principio de igualdad en la formulación de la ley que se invoque en el proceso de inconstitucionalidad, para tener por completada la pretensión –además de señalar la disminución o impedimento arbitrario de un derecho fundamental y la identificación de los sujetos jurídicos situados en una posición similar a la reivindicada por el demandante– es necesario que la afectación a partir de la cual se arguya el trato desigual se configure desde un plano objetivo, general y abstracto.
Por consiguiente, el trato desigual originado en la disposición cuya inconstitucionalidad se reclama no podrá referirse a supuestos hipotéticos de aplicación de la norma concernida, ni a desventajas particulares que no revelen una vulneración objetiva de
SOBRESEIMIENTO ANTE
“D. En cuanto a la argumentación para configurar el quebrantamiento del principio de igualdad ante la ley expuesta por el señor […], se advierte que en esta únicamente se señaló que a causa de la disposición impugnada se excluye del uso de la declaración jurada para acreditar períodos de servicio trabajados a las personas que ya tienen el tiempo necesario para optar a una pensión por vejez. Tal circunstancia, a criterio del peticionario, margina y discrimina a dichos individuos, y ello provoca un trato desigual.
En ese sentido, esta Sala nota que el pretensor ha aludido a un término de comparación intercambiable, para demostrar una desigualdad que en abstracto opera respecto de cualquier persona que se sitúe en ambas posiciones: por un lado, las personas que no cuentan con el tiempo de servicio para acceder a los beneficios –sujetos beneficiados por la norma– y, por el otro, las que sí cuentan con el tiempo de servicio para tales efectos –sujetos excluidos del beneficio–; es decir, no alude a cualidades o características personales generalizables y fijas, que dividan a un sector respecto del otro para menospreciarlo normativamente.
Ahora bien, a ello se suma que el actor no ha logrado determinar que el trato desigual por él argüido sea irracional o desproporcional; pues, para que la diferenciación –o equiparación, en su caso– que se alegue sea inconstitucional, además debe situarse en el contexto teleológico de la norma que se impugna, es decir, para evidenciar una discriminación abstracta no puede obviarse la finalidad legislativa, a partir de la cual se demuestre que el trato diferenciado no responde a un fin legítimo.
Por tanto, este alegato no ha sido configurado satisfactoriamente, y por tal razón esta Sala no puede efectuar el análisis de constitucionalidad requerido, debiendo pronunciar el sobreseimiento respectivo.”
ERROR EN EL ALCANCE PRESCRIPTIVO DE LA DISPOSICIÓN IMPUGNADA IMPIDE UN PRONUNCIAMIENTO DE FONDO
“3. En relación con la supuesta infracción del principio de legalidad establecido en el art. 86 inc. 3° Cn., por requerir el art. 18-A de
B. En relación con este punto de la pretensión analizada, el contraste constitucional planteado se origina, a su vez, en la contradicción normativa de dos disposiciones infraconstitucionales. Ello, porque el solicitante considera que mediante la disposición impugnada –cuya jerarquía normativa la ubica por debajo de las leyes– se contraría un mandato previsto por el 18-A de LSAP, y de ahí surge el quebrantamiento constitucional por él afirmado.
Así, para examinar si existe o no la inconstitucionalidad alegada, resulta imprescindible determinar si ocurre el contraste normativo infraconstitucional aseverado por el peticionario.
En ese orden, se advierte que los incisos 3°, 4° y 6° del art. 18-A de LSAP –que contienen lo de interés para el presente análisis– prescriben, por un lado, que los aspectos relacionados con la responsabilidad sobre la administración, parámetros técnicos, etc., de la base de datos relacional del Sistema Público de Pensiones se establecerá mediante reglamento; y por otro lado, que el tiempo de servicio y salarios cotizados podrán comprobarse mediante declaración jurada.
La disposición impugnada, por su parte, establece que “No será aplicable la comprobación de tiempos de servicio y salarios cotizados mediante la declaración jurada, para el caso de aquellos afiliados que cuentan con el tiempo de servicio necesario para acceder a los beneficios contemplados en
Por tanto, el art. 18-A de LSAP requiere que se regule vía reglamento lo concerniente a la implementación de una base de datos relacional, pero dicho requisito no guarda relación con el contenido normativo del objeto de control en el presente caso, pues este alude únicamente a la declaración jurada como mecanismo para la comprobación de tiempos de servicio y salarios cotizados y no a la implementación de la base de datos en mención.
Por otro lado, es de señalar que, efectivamente, se emitió el Reglamento para
Por ende, no puede inferirse que el art. 18-A de
C. Por lo anterior, esta Sala no comparte el alcance prescriptivo designado al art. 18-A de
En consecuencia, este tribunal, en los términos expuestos por el actor, no puede entrar a calificar el contraste normativo entre las disposiciones infraconstitucionales aludidas –el art. 18-A de LSAP y el número 7 de los Lineamientos para
Advertido lo anterior, no es procedente un pronunciamiento de fondo referente a este ítem de la pretensión y así se resolverá en el acápite que corresponda.
4. Por tanto, delimitados los puntos de la demanda en examen que no pueden ser dirimidos por este tribunal, e indicados los motivos de dicha imposibilidad, solo queda por determinar si la disposición impugnada efectivamente establece restricciones sobre el derecho a la seguridad social que la propia ley no previó, y con ello quebranta el principio de legalidad contemplado en el artículo 86 inc. 3° de
LIMITACIÓN
“VII. 1. La jurisprudencia de esta Sala ha sostenido que, en muchos
casos, la eficacia plena de los derechos fundamentales requiere de su
regulación (sentencia de 12-IV-2007, Inc. 28-2006), ello, visto que su
reconocimiento constitucional, por lo general, se efectúa de manera muy
elemental y abstracta (sentencia de 23-II-2001, Inc. 8-97).
En ese
contexto, el término “regulación de derechos fundamentales” es amplísimo, y, en
general, significa adoptar las medidas normativas necesarias para poder
concretizar el derecho concernido. De tal forma, la regulación comprende la
actividad normativa mediante la cual se implementen las reglas para el
ejercicio del núcleo esencial del derecho, se organice dicho ejercicio, se
establezcan los procedimientos requeridos para hacerlo efectivo, y se
diseñen sus garantías.
Si bien el significado del término
“regular” engloba todas las actividades arriba enumeradas, su efecto no incide
en las formas de ejercicio de los derechos fundamentales reconocidos
constitucionalmente; por tal razón, puede adoptarse mediante cualquier
disposición de carácter general, impersonal y abstracto emitido por órganos
estatales o entes públicos habilitados para ello (sentencia
de 13-XIII-2005, Inc. 58-2003).
2. En cambio, la limitación o restricción de un derecho tiene
lugar cuando la regulación se manifiesta en un grado más intenso, al punto de incidir en los elementos
esenciales del derecho fundamental relacionado. De esta manera, la
restricción de un derecho fundamental envuelve, necesariamente, la modificación del objeto o sujetos del
derecho fundamental o reporta una limitación a determinados modos de su ejercicio.
En ese sentido, este tribunal ha
sostenido –como cita, en la sentencia arriba reseñada– que, debido a la
intensidad regulatoria que reviste la limitación o restricción de un derecho
fundamental, su implementación es admisible constitucionalmente solo en virtud
de una ley en sentido formal, pues el órgano emisor de la ley es regido por un
estatuto que comprende ciertos principios orientadores e informadores que legitiman
su producción normativa –sentencias de 6-IX-2001 y 21-VIII-2009, Incs. 27-99 y
24-2003–.
Esta legitimidad, en todo caso, no
supone la sustracción absoluta de control de constitucionalidad sobre su
actuación o una incontrovertible presunción de constitucionalidad de los
productos legislativos; por el contrario, la actividad legislativa que limite
derechos fundamentales es siempre susceptible de control constitucional en
aquellos aspectos que el principio de proporcionalidad habilita –interpretando
dicho principio bajo los parámetros aludidos en la jurisprudencia de este
tribunal, verbigracia en las sentencias de 8-XI-2004, y 25-IV-2006, Incs.
2-2002 y 11-2004–.”
DELIMITACIÓN JURISPRUDENCIAL DEL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL
“VIII. Ahora
bien, para determinar si estamos en presencia de una regulación o limitación al
derecho a la seguridad social, es preciso tener en cuenta la delimitación jurisprudencial
que esta Sala ha realizado sobre dicho derecho fundamental y sus modos de
ejercicio.
1. En la sentencia de
26-II-2002, Inc. 19-98, esta Sala sostuvo que
la envergadura constitucional del derecho a la seguridad social se configura mediante
una estructura tríadica compuesta por: (A) la categoría jurídica protegida; (B) los riesgos, contingencias o
necesidades sociales; y (C) las
medidas protectoras de carácter social.
A. El derecho a la seguridad social, en efecto, tiene por
objeto la salvaguarda de la dignidad
de la persona humana, que posee una
trascendencia constitucional tal, que es manifestada desde el propio preámbulo
de
En ese
sentido, la jurisprudencia de este tribunal ha sostenido –en la misma sentencia
citada– que la dignidad supone el reconocimiento del carácter
instrumental del Estado a manera de una organización cuyo objetivo es asegurar
un tipo de convivencia política congruente con las exigencias derivadas de la
dignidad de la persona. Debiendo concebirla –a la persona–, como un ser ligado
a un entorno social, obligado por tanto al respeto de las normas jurídicas y a
los derechos de los demás.
Así, no obstante la idea de
“dignidad humana” configurada muestra un altísimo grado de abstracción, que
irradia todo el ordenamiento jurídico, sus manifestaciones también se pueden identificar en disposiciones
constitucionales concretas, por ejemplo, las que aluden expresamente a la existencia
digna –arts. 101 inc. 1° y 37 inc. 2° Cn.–, cuyo significado va más allá de la
sola conservación de la vida, pues supone mantenerla en circunstancias que faciliten la obtención de condiciones materiales necesarias para el goce de los
restantes derechos fundamentales.”
CLASIFICACIÓN DE LOS RIESGOS, CONTINGENCIAS O
NECESIDADES SOCIALES
“B. Como
consecuencia de lo anterior, el derecho a la seguridad social tiene en cuenta
la existencia de ciertos riesgos, contingencias o necesidades
sociales de diversa naturaleza; que, de verificarse, ponen en peligro la existencia digna, sobre todo de los
individuos desprovistos de medios económicos suficientes para enfrentarlas.
Dichas contingencias han sido
clasificadas por este tribunal de la siguiente manera: a) patológicas, dentro
de las que se pueden citar –como ejemplo– las producidas por enfermedad,
invalidez, accidente de trabajo y enfermedad profesional; b) biológicas, en las
cuales se pueden mencionar la maternidad, la vejez y la muerte –entre otras
implícitas que pudieran derivarse de la justicia social [art. 52 inc. 2° Cn.]–;
y c) socioeconómicas, como desempleo y cargas familiares excesivas.
Así, tales circunstancias producen
repercusiones negativas en los ámbitos familiar, laboral o social, por lo que
requieren de medidas protectoras para asegurar la dignidad de los individuos
frente a las mismas (sentencia de 6-VI-2008, Inc. 31-2004).
C. Las
aludidas medidas protectoras se fundamentan, por un lado, en la previsibilidad de
las contingencias y situaciones –mencionadas en el acápite anterior–; y por
otro lado, en la insuficiencia de recursos personales o familiares para
enfrentarlas.
Ahora bien, las aludidas medidas protectoras
incluyen: asistencia médica, prestaciones monetarias por enfermedad, desempleo,
vejez, cargas familiares excesivas, maternidad –incluso se discute actualmente
la pertinencia de las prestaciones derivadas de la paternidad en aras del interés
superior del menor [Inc. 74-2011]–, invalidez, accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales, así como prestaciones para sobrevivientes.”
CRITERIOS PARA CONFIGURAR EL DERECHO DE SEGURIDAD
SOCIAL
“2. Expuesto lo anterior, es preciso apuntar que la complejidad estructural que revela el derecho
a la seguridad social en cuanto a su contenido constitucional, no niega la
circunstancia de que este supone, a la vez, un derecho fundamental cuyos
aspectos prestacionales suelen requerir configuración legal. Así lo determina el art.
50 Cn., cuyo tenor –refiriéndose al citado derecho– prescribe: “La ley regulará sus alcances, extensión y
forma”.
En ese sentido, el legislador dispone de un
margen estructural de acción para la elección de medios y alternativas, en
cuanto a la ordenación del sistema de seguridad social, así como en la
ponderación de las circunstancias socioeconómicas a considerar en cada momento
para la administración de los respectivos recursos. De tal forma, es aquel el llamado a
regular las situaciones que han de ser atendidas y los mecanismos a través de
los cuales ello se llevará a cabo.
No obstante,
Así, del texto constitucional se pueden extraer, de manera muy esencial,
ciertos criterios que han de ser observados por el legislador para configurar
el derecho concernido:
A. Criterio de universalidad. La vinculación de la seguridad social con la
dignidad humana –referida en los arts. 101 inc. 1° y 37 inc. 2° Cn.– la
postula como un derecho de toda persona. En ese orden, la seguridad social ha
de constituir un instrumento de protección de toda la sociedad, respecto del
cual todos sus miembros –sin distinción alguna– tienen derechos y deberes. Así,
en virtud de este criterio, la cobertura de la seguridad ha de ir en aumento
hasta, efectivamente, expandirse a la totalidad de personas que integran una
sociedad.
B. Criterio de Unidad. En
su art. 50,
C. Criterio de eficiencia.
D. Criterio de solidaridad. La estructuración del sistema de seguridad social tendrá que
estar cimentada en el mandato constitucional de que el pago de la seguridad social corra a cuenta
de los patronos, los trabajadores y el Estado (art. 50 Cn.); por tanto, el diseño del sistema debe expresar el esfuerzo
de la comunidad en su propio beneficio, a través de la distribución de los
efectos económicos de las contingencias en el mayor número de personas.
Debiendo contribuir cada cual de acuerdo con sus capacidades.”
SEGURIDAD SOCIAL COMO DERECHO DE CONFIGURACIÓN LEGAL
“3. Así,
visto que el derecho a la seguridad social es un derecho constitucional de
configuración legal, a la interpretación de las leyes
reguladoras de la seguridad social, les son aplicables las pautas que rigen la
interpretación constitucional en general, y particularmente, la de los derechos
fundamentales.
A. En ese orden, la
jurisprudencia de esta Sala –sentencia de 6-VI-2008, Inc. 31-2004– ha enumerado
los siguientes criterios interpretativos en materia constitucional: (a)
principio de unidad del ordenamiento; (b) principio de concordancia práctica;
(c) principio de corrección funcional, cuyo objeto es no contradecir la
distribución de funciones, atribuciones y competencias entre los órganos del
Estado; (d) fuerza normativa de
B. En cuanto a la interpretación de derechos
fundamentales, es preciso apuntar que, si bien la
interpretación es crucial en toda la actividad jurídica, cobra mayor
trascendencia cuando se trata de interpretar disposiciones referidas a los
aludidos derechos, pues estos tienen el papel central dentro del ordenamiento
jurídico. Por ello, su interpretación se ha de regir por pautas que optimicen
su efectividad; entre las cuales figuran los siguientes principios
interpretativos:
a. No alteración del contenido esencial: tal como lo
establece el art. 246 Cn., el contenido esencial de los derechos fundamentales,
esto es, el derecho como tal, no puede ser alterado por las leyes que regulen
su ejercicio. Dicho contenido está configurado por los límites internos del
derecho, es decir, lo que configura el ámbito de actuación humana por sí
protegido. Ámbito que ha de ser determinado desde
De tal forma, la determinación del contenido
esencial de un derecho fundamental ha de establecerse partiendo de la
formulación concreta del precepto constitucional que le contempla; pero,
además, deberá considerar la incidencia que las otras normas constitucionales
tienen sobre este, debiendo evitar una atribución de contenido normativo que controvierta otras normas
constitucionales, o que les vacíe de contenido. Tarea en la cual es oportuno
acudir a los valores en los que se fundan dichas normas, que son, en suma, los
que estas tratan de fomentar, y que revelan su razón de ser. Por ello, es en la
interpretación teleológica en la cual se han de inquirir los bienes o intereses
que se pretenden proteger con el derecho fundamental del que se trate; los
cuales, desde luego, han de ser aquellos contemplados en el contexto constitucional,
pues la interpretación teleológica deberá mantener el carácter de
interpretación constitucional.
No obstante, el contenido esencial que se establezca
a partir de la interpretación sistemática y teleológica no coincidirá
necesariamente con la que pudo haberse inferido de una interpretación meramente
literal y aislada, pues este tipo de interpretación constituye únicamente el
punto de partida para establecer el alcance prescriptivo esencial del derecho de
que se trate y “no resulta ser
la más apropiada, atendiendo a las características de
b. Principio de dimensión institucional u objetiva
de los derechos fundamentales. La jurisprudencia constitucional ya ha abordado
la dimensión objetiva de los derechos fundamentales, de la cual ha colegido
determinadas pautas interpretativas, tales como el deber
estatal de protección de los mismos, que “no puede limitarse a la posibilidad
del ejercicio de pretensiones de parte de los individuos, sino que ha de ser
asumida por el Estado. Por consiguiente, no se deduce solamente la obligación
negativa para este de no lesionar la esfera individual protegida por los
derechos fundamentales, sino también la obligación positiva de contribuir a la
efectividad de tales derechos” (sentencia de 26-I-2011, Inc. 37-2004).
Consecuentemente, los derechos fundamentales figuran
como principios rectores del ordenamiento jurídico, por lo que las autoridades
deben contribuir con su realización, adoptando una posición activa en la
promoción de los derechos y en la mejora de las condiciones que viabilicen su
efectivo ejercicio. Así, la interpretación que se haga de un derecho
fundamental deberá asumirle –desde esta perspectiva– como un bien colectivo,
por lo que, además de establecer el ámbito de actuación individual protegido
por el derecho, ha de considerarse el ámbito objetivo de este, y determinar si
la norma enjuiciada en el caso concreto ha violado dicho contenido.
Tal dimensión institucional, a su vez, se concreta
en un ámbito positivo y en otro negativo. El primero requiere que se adopten las medidas necesarias para
favorecer el ejercicio efectivo de tales derechos, que de no ser
implementadas, constituirían una omisión
que lesionaría un derecho fundamental; y que, por tanto, deberá ser tutelada
jurisdiccionalmente.
Por lo que al ámbito negativo respecta, ha de
interpretarse que las autoridades no pueden actuar de forma contraria a los
derechos fundamentales, debiendo en virtud de ello examinar rigurosamente
aquellas medidas que puedan incidir en su contenido, sobre todo, las previstas
en materia sancionatoria que comprendan el ámbito material de algún derecho
fundamental, cuya intensidad desproporcionada podría provocar efectos disuasorios
sobre el ejercicio legítimo de tal derecho.
c. Principio de armonización. Este principio
interpretativo cobra relevancia cuando se plantean conflictos entre derechos
fundamentales, supuesto en el cual habrá que buscarse una respuesta que ofrezca
a cada uno de los derechos concernidos en el caso concreto, un espacio de
efectividad, que conlleve a un equilibro entre las posiciones de los
contendientes –Sentencia de 24-IX-2010, Inc. 91-2007–. Interpretación que debe
complementarse con los principios arriba referidos.
d. Principio de fuerza expansiva y optimizadora. Es
habitual que los preceptos constitucionales muestren un alto grado de
generalidad y apertura; por lo cual, aquellos que reconocen derechos
fundamentales, han de ser interpretados dentro de la amplitud de su contexto,
con un criterio que propicie asignarles la mayor fuerza expansiva y eficacia
posibles.
Ello incide también en la interpretación de los
preceptos infraconstitucionales referidos a derechos fundamentales, de manera
que estos también deben interpretarse de forma que se optimice la fuerza
expansiva de aquellos. Así, la validez constitucional de las normas de rango
inferior se comprobará no solo porque no colisionen con los citados derechos,
sino –con un alcance afirmativo– porque tienden a maximizar u optimizar su
operatividad –Sentencia de 21-IX-2011, Inc. 16-2005–.”
CÁLCULO DE PORCENTAJE SE BASA EN LOS AÑOS DE SERVICIO PRESTADO Y LOS SALARIOS DEVENGADOS
“4. Ahora bien, siguiendo
con el análisis del derecho a la seguridad social, es de señalar que una de las
manifestaciones constitucionales de ese derecho se concreta en la jubilación.
A. A
ese respecto,
De tal forma, las respectivas concreciones legislativas deberán ajustarse al
lineamiento constitucional aludido, y este habrá de tomarse en cuenta para
cuantificar –en los casos concretos– la pensión a la que tendrá derecho el
funcionario o empleado, al momento de jubilarse.
B. En efecto, los aspectos
relativos a pensiones están desarrollados en diversos instrumentos jurídicos,
tales como
Sin embargo, si
bien la normativa que aborda la cuestión es por demás dispersa, en esta se ha
observado el mandato constitucional de calcular el monto de la pensión con base
en el tiempo de servicio y el salario devengado, tal como lo
establece
declaración jurada como mecanismo de comprobación DE tiempo de servicio y salarios cotizados ES INCONSTITUCIONAL al restringir el derecho a la seguridad social
“IX. Habiendo referido, tanto las ideas de
regulación y restricción de un derecho fundamental, como el alcance
constitucional del derecho a la seguridad jurídica, corresponde dirimir si el
número 7 de la sección IV de los Lineamientos para
1. Ahora bien, es de aclarar que
esta Sala no tutela normas infraconstitucionales, pues su competencia en el
proceso de inconstitucionalidad es establecer si existe o no el contraste
normativo entre las disposiciones constitucionales que el actor propone como
fundamento material de su pretensión y el respectivo objeto de control también
por él propuesto.
A. En ese sentido, en este caso se
debe dirimir si se ha quebrantado el principio de legalidad en la actuación de
los funcionarios del Gobierno, previsto en el art. 86 inc. 3° de
B. De tal forma, el precepto
normativo cuestionado dispone que no pueda utilizarse la declaración jurada
para comprobar tiempos de servicios y salarios cotizados cuando se cuente con
el tiempo de servicio necesario para acceder a los beneficios contemplados en
la ley. Por tanto, tal disposición
crea una regla de exclusión para la
utilización de la declaración jurada como mecanismo de comprobación y tiempo de
servicio y salarios cotizados, cuando se cuente con el tiempo necesario
para optar a los beneficios legales.
C. Ahora bien, en cuanto a pensiones se refiere –como se
apuntó en el considerando precedente–, la ley prevé en
abstracto diferentes rangos ascendentes de beneficios, cuya determinación
específica se ha de verificar con base en el tiempo de servicio y los salarios
cotizados; y para comprobar tales circunstancias –tiempo de servicio y salarios–
puede utilizarse la declaración jurada.
Sin embargo, la
disposición impugnada admite la utilización de la declaración jurada para
acreditar tiempo de servicio y salarios cotizados, únicamente respecto del rango mínimo de beneficios establecidos por ley;
de manera que excluye todas las demás
posibilidades previstas por el legislador en
cuanto al monto de la pensión.
D. Así lo expuso en el Superintendente,
en su calidad de autoridad emisora del número 7 de
2. Por tanto, conforme con los
principios de interpretación propuestos en este
considerando para las leyes que
desarrollan el derecho a la seguridad social, particularmente
de acuerdo con los principios de eficiencia y universalidad, el precepto normativo objetado
restringe el derecho de seguridad social, pues habiendo más de un rango de
beneficios al cual se tiene la posibilidad de acceder, esta norma escoge el
inferior, y excluye la posibilidad de obtener los niveles
de beneficios superiores dispuestos por ley.
De
tal forma, la disposición objetada no logra satisfacer el estándar
constitucional del derecho a la seguridad social en relación con el principio de fuerza expansiva y optimizadora –en su connotación positiva–, pues no tiende a maximizar u optimizar la operatividad del derecho.
De
igual manera, la aludida disposición soslaya el mandato constitucional de calcular las pensiones con base
en el tiempo de servicio y los salarios devengados, pues crea un supuesto en el
cual rechaza la posibilidad de que tal circunstancia sea acreditada mediante
declaración jurada; no obstante el legislador dispuso tal instrumento como
un mecanismo idóneo para la comprobación del tiempo de servicio y salarios
cotizados.
En corolario, al
formular el número 7 de