[DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA]

[ANCLADO EN LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y AL PRINCIPIO DEMOCRÁTICO ESTADO DE DERECHO]

“II. 1. El punto de partida para aproximarse al derecho de acceso a la información debe ser su condición indiscutible de derecho fundamental, anclada en el reconocimiento constitucional del derecho a la libertad de expresión (art. 6 Cn.), que tiene como presupuesto el derecho de investigar o buscar y recibir informaciones de toda índole, pública o privada, que tengan interés público (Sentencia de 24-IX-2010, Inc. 91-2007) ; y en el principio democrático del Estado de Derecho o República como forma de Estado (art. 85 Cn.), que impone a los poderes públicos el deber de garantizar la transparencia y la publicidad en la Administración, así como la rendición de cuentas sobre el destino de los recursos y fondos públicos (Sentencia de 25-VIII-2010, Inc. 1-2010) . De esa condición de derecho fundamental se derivan, entre otras consecuencias: a) la prohibición de alterar su contenido esencial, tanto en su interpretación como en su regulación; b) el reconocimiento de su dimensión objetiva o institucional, con sus implicaciones prestacionales y de garantía; c) la directiva de su armonización, balance o equilibrio con otros derechos en conflicto; y d) el reconocimiento de su fuerza expansiva y optimizadora. De sus posibles manifestaciones, aquí interesa referirse al derecho de acceso a la información pública.

2. El derecho de acceso a la información pública consiste en la facultad de solicitar o requerir la información bajo control o en poder del Estado, con el deber correlativo de este de garantizar su entrega oportuna o fundamentar la imposibilidad de acceso, con base en una causa prevista por la ley y compatible con la Constitución. Toda persona, como integrante de la Comunidad titular del poder soberano, tiene el derecho a conocer la manera en la que sus gobernantes y funcionarios públicos se desempeñan y de ello deriva el derecho de acceso a la información. Además, la información pertenece a las personas, no es propiedad del Estado y el acceso a ella no se debe a la gracia o favor del gobierno. Los servidores públicos disponen de la información precisamente en su calidad de delegados del pueblo o representantes de los ciudadanos.

El carácter de derecho fundamental del acceso a la información propicia el afianzamiento de democracias transparentes y efectivas, facilita la rendición de cuentas y genera un debate público permanente, sólido e informado. Desde esta perspectiva, el acceso a la información prepara a las personas para asumir un papel activo en el gobierno, mediante la construcción de una opinión individual y colectiva fundada sobre los asuntos públicos, lo que les permite una participación política mejor orientada, deliberante y responsable, de forma tal que puedan cuestionar, indagar y considerar si se está dando un adecuado cumplimiento de las funciones públicas. En dicho sentido, este nivel de contraloría ciudadana incentiva a los gobiernos a utilizar los recursos estatales efectivamente para el bien colectivo y reduce los espacios para la corrupción.

Por todo ello se ha descrito a la información como “oxígeno de la democracia”, en cuanto esta consiste en el ejercicio del poder en público y con la participación efectiva de las personas en la toma de decisiones que les afecten; pues bien, esa participación ciudadana depende de la información con la que se cuente. Asimismo, el acceso a la información es un elemento básico del entramado institucional dirigido a mejorar la asignación de los recursos del mercado y de los servicios públicos estatales. En armonía con estos fundamentos, la información es un concepto extensivo, que incluye una gama lo más amplia posible de los materiales de donde surge la información que tiene el Estado, sin reducirla a materiales escritos.

[LÍMITES CONDICIONADOS A LA PREVISIÓN LEGAL Y CON FUNDAMENTO EN EL PRINCIPIO DE MÁXIMA DIVULGACIÓN]

3. Sin embargo, el acceso a la información pública puede estar sometido a ciertas excepciones, ya que existen objetivos estatales legítimos, valores o bienes jurídicos igualmente relevantes que podrían verse perjudicados por la publicación de información especialmente delicada. La definición de estos intereses en tensión plantea un desafío muy complejo y por ello las causas de restricción al derecho en análisis, que permiten negar la información solicitada, deben estar previstas en una ley formal que además sea previa, escrita y estricta, con fundamento en el principio de máxima divulgación. En efecto, la reserva de información y la consecuente negación del acceso a ella es una limitación al ejercicio de este derecho y, como tal, debe ser debatida y aprobada por los representantes de quienes serán afectados por ella, en un procedimiento que precisamente se caracteriza por ser público y trasparente. La necesidad de una ley formal contribuye a la seguridad jurídica respecto al ejercicio de ese derecho y respecto a las facultades del Estado para restringirlo, de modo que prohíbe la creación arbitraria de barreras al acceso informativo mediante decisiones estatales distintas a las leyes emitidas por el Legislativo.

[POTESTAD REGLAMENTARIA]

[FACULTAD IMPLÍCITA EN EL ÓRGANO COMPETENTE DE LA EJECUCIÓN O APLICACIÓN DE LA LEY]

IV. 1. En relación con lo anterior, es importante aceptar que la ley necesita con frecuencia de colaboración reglamentaria. Al respecto, la potestad reglamentaria ha sido reconocida como un medio indispensable para el cumplimiento de los fines de la Administración y como una exigencia inevitable ante la complejidad creciente de la dinámica social, a la que se responde mejor con la habitualidad, rapidez y continuidad de la producción reglamentaria. La potestad reglamentaria es un poder de producción normativa, es decir, un poder para producir o crear disposiciones jurídicas abstractas y generales que vinculan a sus destinatarios y que tienen como fin el desarrollo de leyes o la creación de la estructura interna de un órgano estatal o un ente público (Sentencia de 25-VI-2009, Inc. 26-2008).

Dentro de sus distintas manifestaciones es pertinente referirse al reglamento de ejecución, que se dicta para detallar los aspectos accesorios y los medios técnicos que posibilitan la aplicación de una ley. Este tipo de reglamento puede y debe desarrollar los contenidos de la ley mediante disposiciones acordes con ella, siempre que no contradigan su texto y su finalidad. Es decir, cumple una función normativa complementaria, al interpretar el alcance o precisar las formas de aplicación de las disposiciones legales; derivar o constatar la habilitación legal de competencias inherentes o implícitas; disciplinar cuestiones técnicas o intensamente variables; definir medidas de escasa o nula incidencia en la esfera jurídica de los ciudadanos; o concretar principios generales del derecho, entre otros contenidos posibles, ya que las formas que adopta la colaboración normativa entre la ley y el reglamento son múltiples y heterogéneas (Inc. 26-2008, ya citada).

[RESERVA DE LEY COMO LÍMITE DE A LA POTESTAD REGLAMENTARIA]

2. Por supuesto, junto con sus alcances, el reglamento de ejecución tiene límites, entre los cuales se encuentra uno común a todo tipo de reglamento, pues deriva de la distribución de poderes normativos que realiza la propia Constitución. Se trata de la reserva de ley, como garantía institucional y como técnica de distribución de potestades reguladoras a favor de la Asamblea Legislativa, en relación con ciertos ámbitos de especial interés para los ciudadanos. Esta preferencia hacia la Ley surge de los principios que rigen la integración y el funcionamiento de dicho órgano, es decir, la democracia, el pluralismo, la contradicción, el libre debate y la publicidad, que le proporcionan una legitimación reforzada respecto de los demás órganos estatales y entes públicos con potestades normativas. En una manifestación más precisa, la reserva de ley implica, en principio, la prohibición de que órganos distintos a la Asamblea produzcan normas sobre la materia reservada (Sentencia de 21-IX-2012, Inc. 60-2005).

[LIMITACIÓN A DERECHOS FUNDAMENTALES ES UNA ACTIVIDAD VEDADA AL REGLAMENTO]

3. Una de esas materias vedadas al reglamento es la limitación de los derechos fundamentales y por ello se ha aclarado que los reglamentos sólo poseen facultad para regular derechos fundamentales, mientras que una limitación o restricción a derechos sólo puede efectuarse por una ley en sentido formal (Sentencia de 27-III-2001, Inc. 22-97). La regulación o configuración es la dotación de contenido material a los derechos fundamentales, es decir, disposiciones que establezcan sus manifestaciones y alcances, las condiciones para su ejercicio, la organización y procedimientos que sean necesarios para hacerlos efectivos y la estructuración de sus garantías (Inc. 26-2008, ya citada). Por otra parte, la limitación o restricción de un derecho implica la modificación de su objeto o sujetos de forma que impide o dificulta el ejercicio de las acciones, propiedades o situaciones habilitadas por el derecho afectado (Inc. 60-2005, ya citada).

4. También existen otros límites que la jurisprudencia ha derivado de la subordinación –técnica y jerárquica– del reglamento de ejecución a la ley, en el sentido de que: a) el reglamento no se puede emitir más que para facilitar y asegurar la aplicación de la ley; b) dicho reglamento no puede entrar en contradicción con los preceptos de la ley; y c) el reglamento no puede suplir a la ley allí donde ésta no existe, aunque el Presidente de la República considere necesario regular un cierto contenido (Inc. 16-95, ya citada). Esto último, en armonía con la función de colaboración normativa antes expuesta, solo impide la creación reglamentaria de contenidos carentes de alguna cobertura legal o cuya necesidad no pueda fundarse, así sea implícitamente, en la función de facilitación de la ley que se desarrolla.

Lo anterior significa que, además de la reserva de ley, cuando se trata de reglamentos de ejecución la potestad reglamentaria está limitada por la vinculación instrumental o técnica del reglamento a la ley. La razonabilidad técnica del reglamento ejecutivo en relación con la ley significa que debe existir una apropiada adecuación entre los fines postulados por la ley y los medios que diseña el reglamento para lograrlos, de modo que pueda aceptarse que los últimos están objetivamente dirigidos a facilitar o favorecer la consecución de los primeros (Sentencia de 15-III-2002, Inc. 30-96). Para verificar el respeto de dicha limitación es necesario determinar: a) la finalidad tanto de las disposiciones legales objeto de desarrollo, como de las reglamentarias en juego; b) la compatibilidad entre los fines de ambas; y c) la medida en que el contenido de la disposición reglamentaria impugnada facilita o asegura la implementación de la finalidad de la ley.

[PRINCIPIO DE INDELEGABILIDAD]

[REGLA GENERAL Y ALCANCES DE LAS POTESTADES NORMATIVAS O REGULADORAS]

V. 1. Por otra parte, esta Sala ha determinado que el art. 86 inc. 1° parte final Cn. establece el principio de indelegabilidad de las atribuciones de los órganos del Gobierno, con base en que cada uno de ellos está investido de un conjunto de atribuciones constitucionales y legales que deben ser ejercidas en forma independiente, para evitar la concentración del poder y garantizar el respeto a los derechos de las personas. Esto significa que el conjunto de las atribuciones jurídico-políticas y jurídico-administrativas comprendidas en la competencia de cada órgano es –en principio– improrrogable, es decir, no puede ser transferido por su titular a un órgano distinto (Sentencia de 19-IV-2005, Inc. 46-2003). De lo contrario, la posibilidad de delegación podría soslayar la distribución de poder pretendida por el reparto constitucional de las competencias de cada órgano.

 Sin embargo, también se ha reconocido que entre unidades administrativas de un mismo órgano, o entre un órgano del Gobierno y un ente descentralizado, la delegación puede operar como un medio técnico para optimizar el desempeño de la Administración Pública, en términos de eficiencia y eficacia (Sentencia de 20-I-2009, Inc. 84-2006). En tales casos, se trata de la aplicación de un principio de distribución y especialización de funciones o labores que, junto con otros beneficios, favorece la gestión técnica de los asuntos, desconcentra su atención por los niveles superiores de cada órgano y reduce los tiempos de respuesta de la Administración. La condición de validez de esa delegación es que esté prevista en una disposición con el mismo rango que la que ha otorgado la competencia delegada, esto es, una ley en sentido formal (Sentencia de 14-XII-2011, Amparo 517-2009).

2. Asimismo, en relación con las potestades normativas o reguladoras se ha admitido que, al lado de la potestad del Presidente de la República de decretar reglamentos ejecutivos –art. 168 ord. 14° Cn.–, cabe el despliegue de potestades normativas por parte de otros funcionarios del Órgano Ejecutivo, quienes limitadamente dentro de su estricto ámbito de competencia y con mayor nivel de concreción que el de los reglamentos ejecutivos –un nivel casi aplicativo–, pueden prestar colaboración a estos o a la ley, a través de la emisión de decretos, acuerdos, órdenes y resoluciones de organización interna (Sentencia de 31-VII-2009, Inc. 78-2006). Sobre esto conviene enfatizar que, como ya se indica en el precedente citado, la potestad reguladora subordinada a la reglamentación ejecutiva de una ley tiene un ámbito específico de eficacia personal, que es el de la organización interna o la ordenación de las actividades o funciones de los servidores de la Administración Pública.

Este criterio de la eficacia personal interna de los instrumentos normativos subordinados al reglamento tiene importancia respecto a la posibilidad de transferir o delegar la competencia reglamentaria a ese tipo de fuentes normativas, aunque sea dentro del propio Órgano Ejecutivo. Como ya se dijo, el reglamento de ejecución sí está destinado a los particulares, precisamente porque su objeto es desarrollar y facilitar la aplicación de una ley de carácter general. Además, en ese tipo de reglamentos, el alcance de su colaboración normativa con la ley y su consiguiente eficacia personal externa se basan en la legitimidad política directa del Presidente de la República, mientras que los instructivos, instrucciones o circulares se fundan en el poder jerárquico, de mando o de supervisión que tiene un funcionario sobre el servicio que administra. De las significativas diferencias de fundamento y alcance de esos tipos de fuentes se deriva que el reglamento no puede remitir su función de desarrollo o instrumentación técnica de la ley a un instructivo, que por definición carece de eficacia directa sobre los particulares.”