LEY DE
PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR
ANTECEDENTES HISTÓRICOS
“a) Sobre la transición a una
nueva Ley de Protección al Consumidor.
Diferentes
sectores involucrados en la elaboración de la actual Ley de Protección al
Consumidor —aprobada mediante el Decreto Legislativo número 776, del dieciocho
de agosto de dos mil cinco, publicada en el Diario Oficial número 166, Tomo
número 368, del ocho de septiembre del mismo año—, coincidieron en señalar que
la ley que rigió a la extinta Dirección de Protección al Consumidor, DPC —aprobada
mediante Decreto Legislativo número 666, del catorce de marzo de mil
novecientos noventa y seis, publicado en el Diario Oficial número 58, Tomo
número 330, del veintidós del mismo mes y año—, adolecía de vacíos que
dificultaban la protección y defensa los derechos de los consumidores.
Entre los
principales vacíos se mencionan: (a) un catálogo incompleto de derechos de los
consumidores por no contemplar todos aquellos que las directrices de las
Naciones Unidas les reconocen; (b) multas basadas en la reiteración de la falta
y no en la gravedad de la conducta; (c) inexistencia e una tipificación de las
infracciones y sanciones; (d) carencia de una estructura definida y una
sistematización adecuada de la normativa; (e) poca autonomía de la DPC para
defender los derechos de los consumidores; y, (f) falta de coordinación y
efectividad de las distintas instituciones que sectorialmente tienen
competencia para tutelar algún derecho de los consumidores.
Ante este
escenario, el reto de la LPC vigente es la protección efectiva del catálogo
completo de derechos del consumidor, instaurando una relación de equilibrio
entre los proveedores y consumidores, dotando a este tipo de relación de
certeza y seguridad jurídica.
La nueva
normativa parte con el desarrollo sistemático de los derechos de los
consumidores, a la vez que prevé las obligaciones especiales a cargo de ciertas
instituciones que constituyen la contrapartida de los primeros. Tal es el caso
del artículo 19 de la LPC vigente que prevé las obligaciones especiales para
los proveedores de los servicios de crédito, bursátiles o servicios financieros
en general.
En el
citado artículo se establece en la letra m) la obligación de recibir del
consumidor pagos anticipados en cualquier operación de crédito o bancaria, sin
cargo alguno, salvo que el crédito sea financiado con fondos externos y que el
proveedor tenga que pagar cargos por pago anticipado, o se trate de operaciones
sujetas a tasa fija de mediano o corto plazo, siempre que tal circunstancia se
haya incorporado en el contrato respectivo y se estipule el cargo. Vale decir,
que esta obligación no estaba expresamente contemplada en la LPC derogada.
Por otra
parte, la actual LPC crea el soporte institucional para la tutela de los
derechos de los consumidores y para la aplicación de los procedimientos
establecidos en ella con este objetivo. Se crea un Sistema Nacional de
Protección al Consumidor y la Defensoría del Consumidor, ésta última como una
institución descentralizada, autónoma y con instrumentos técnicos y legales para llevar a
cabo sus funciones. Dicha institución, presidida por un Presidente, cuenta con
un Centro de Solución de Controversias y de Medios Alternos de Solución de
Conflictos —encargada de tramitar el avenimiento y la conciliación, así como de
brindar apoyo en el caso del arbitraje institucional— y con un Tribunal
Sancionador, encargado de tramitar el procedimiento sancionador, en caso de
supuestas infracciones tipificadas en la ley.
Sobre
este último punto, la actual Ley de Protección al Consumidor se caracteriza por
contener un mejor sistema de sanciones. Se tipifican las faltas y sanciones a
partir de la gravedad de las mismas. Verbigracia, en el Título II, Infracciones
y Sanciones, Capítulo I, Infracciones, el artículo 42 letra b) tipifica como infracción
leve el hacer cargos al recibir del consumidor pagos anticipados en cualquier
operación de crédito o bancaria, salvo las excepciones establecidas en la misma
ley. Esta infracción no estaba contemplada tal cual en la anterior LPC.
Se hacen
patentes, pues, las diferencias entre la normativa de consumo derogada y la
vigente, en cuanto a los derechos reconocidos y las conductas reprochables.
Tales circunstancias, sin embargo, no son novedosas ni ajenas a las demás áreas
del derecho que ya poseen un desarrollo de larga data. Siendo el derecho en
general producto de una realidad en constante cambio, el legislador se ve
conminado a crear, ampliar, modificar o extinguir situaciones, relaciones o
instituciones para responder a una nueva realidad, frente a lo cual los
aplicadores y destinatarios de las normas, mediante los mecanismos expresamente
previstos o los principios generales del derecho, deben ser capaces de
determinar el ámbito de aplicación de una norma u otra.
En principio, la norma derogada y la actual rigen en su
respectivo ámbito temporal —este punto se ahondará al analizar la violación al
principio de irretroactividad de la ley—, según la regla general, aunque mismo legislador puede establecer en la nueva
normativa cómo se han de solucionar los problemas que nacen de la transición de
una norma a otra, frente a situaciones aún no agotadas o en desarrollo. Tal es
el caso del artículo 168 de la LPC que, al entrar dicho cuerpo legal en
vigencia, íntegramente disponía:
"Los
procedimientos administrativos ya iniciados ante la Dirección General de
Protección al Consumidor, al momento de entrar en vigencia esta ley, se
seguirán tramitando hasta su terminación, de conformidad a lo establecido en la
Ley de Protección al Consumidor que se deroga por el presente Decreto.
Los
contratos suscritos con anterioridad a la entrada en vigencia de esta ley, se mantendrán
hasta la finalización del plazo estipulado
en cada uno de ellos, salvo que las partes decidan darlos
por terminado anticipadamente de conformidad a las cláusulas
contenidas en los mismos".
Posteriormente, el primer inciso fue objeto de una
interpretación auténtica, mediante el Decreto Legislativo número 1017, del
treinta de marzo de dos mil seis, publicado en el Diario Oficial número 88,
Tomo 371, del dieciséis de mayo de dos mil seis, "en
el sentido que corresponde al Tribunal Sancionador de la Defensoría del
Consumidor finalizar los procedimientos ya iniciados, así como conocer los
hechos sucedidos con anterioridad a la vigencia de la actual Ley de Protección
al Consumidor, y que pudieren dar lugar a la imposición de sanciones
administrativas, lo cual hará aplicando los procedimientos y sanciones
previstos en la Ley de Protección al Consumidor que se derogó, sin perjuicio de
la aplicación directa de los principios y garantías que reconoce al artículo 14
de la Constitución".”
APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 168
DE LA LEY
“b) Análisis del caso.
Ahora bien, nuestro examen se
concentra en el inciso segundo del artículo 168 de la LPC. Como se señaló
inicialmente, la parte actora considera
que esta disposición reconoce la validez de los contratos suscritos con
anterioridad a la entrada en vigencia de la actual Ley de Protección al
Consumidor y, con ello, de todas las cláusulas que lo comprenden, aún de
aquellas contrarias a la nueva legislación; por lo que el cobro realizado no
debió ser sancionado.
El
Tribunal Sancionador, por su parte, sostiene que el artículo en comento
únicamente establece el respeto a la continuidad temporal de los
contratos suscritos con anterioridad a la vigencia de la ley, de tal forma que
si los mismos fueron pactados en contravención a la nueva normativa de consumo,
las actuales autoridades administrativas no pueden resolver la cesación o
anulación de los mismos amparados en la normativa vigente.
No hay
duda de que la norma objeto de análisis dispone que los contratos suscritos
entre consumidores y proveedores en el contexto de la derogada LPC no expiran
por la simple transición a una nueva legislación, aclarando que se respetará el
plazo estipulado en cada uno de ellos o la voluntad de las partes que pueden
acordar su terminación anticipada, tal como lo dictan las reglas generales en
materia de contratación.
Se
vislumbra una intención del legislador de evitar posibles conflictos sobre la
continuidad del contrato sin plazo vencido, causados directamente por el
abrupto paso de la legislación que le vio nacer a otra, y así excluir
interpretaciones que, incluso, lleven a concebir la necesidad de que todos los
contratos, sin consideración particular, deban ser nuevamente redactados y/o
otorgados para verificar su fiel adecuación a la nueva LPC.
Más no por ello esta norma soslaya que los cambios
introducidos por el legislador para proteger al consumidor pueden afectar la
ejecución o el cumplimiento de obligaciones y/o situaciones que, aunque
originadas o previstas en un contrato suscrito con anterioridad a la nueva ley,
aún no han sido consumadas o agotadas (porque, por ejemplo, su ejecución es de
tracto sucesivo); o, bien, porque el supuesto al que se apareja la consecuencia
pactada bajo el antiguo régimen,
se verifica hasta que la nueva ley ha entrado en vigencia.
Nuevas
situaciones económicas y sociales pueden llevar al legislador a dictar leyes
que afecten contratos aún con obligaciones en curso de ejecución o que afecten
relaciones nacidas con el acuerdo de voluntades, si bien no siempre en forma
retroactiva —salvo disposición expresa— pero sí para el futuro. Aunque la
vigencia de los contratos de consumo nacidos durante la LPC derogada se
mantenga, tanto las obligaciones a que dan nacimiento (específicamente en lo
relativo a su ejecución) como las consecuencias que el contrato apareja a
ciertas acciones futuras sí pueden ser afectadas por la nueva norma. Sin duda,
los contratantes se aventuran en una ruta guiada por el ordenamiento jurídico,
en mayor o menor grado, según el interés que éste pretende proteger, y lo que
quieren es ordenado, regulado, incluso recortado por dicho ordenamiento.
Verbigracia,
en materia de obligaciones civiles, se habla de una imposibilidad sobrevida
cuando, posteriormente al nacimiento de la obligación contractual, el
ordenamiento jurídico impide que la prestación acordada pueda llevarse a cabo
tal cual se pactó, por haberla catalogado el legislador como ilícita. De ahí
que opera como una causal de extinción de la obligación. Este es un claro
ejemplo en el que la vigencia del contrato no es alterada —por lo menos, no
directamente, al punto que si existen otras obligaciones no afectadas, éstas se
mantendrán— y en donde no se habla de una declaratoria de "invalidez"
—la cual, en todo caso, será objeto de un pronunciamiento judicial—, pero, sin
embargo, el cumplimiento ideado por las partes de una obligación nacida del
contrato en cuestión —o una situación concebida en el mismo— es alterada por
causa del legislador que posteriormente califica la prestación debida como
ilícita.
Siguiendo
esta lógica, el inciso segundo del artículo 168 de la LPC no es un mecanismo
legitimador de cualquier acto por el mero hecho de fundar su origen en una cláusula de un
contrato suscrito con anterioridad a la vigencia de la nueva LPC, aún cuando se
reconozca la vigencia temporal de éste. Tampoco es un método para sujetar
cualquier hecho a la cobertura de la LPC derogada.
DETERMINAR LA LICITUD O ILICITUD DE UN COBRO HACE
INDEFECTIBLE EXAMINARLO A LA LUZ DEL RÉGIMEN APLICABLE AL MOMENTO DE SU
EJECUCIÓN O CUMPLIMIENTO
“En el
presente caso, el cobro realizado por el banco demandante a la señora Olivia
Plácida Arias Peñate, en concepto de comisión por prepago de préstamo, y por el
cual fue sancionado con una multa, fue realizado en el año dos mil seis (ver
folio 68 del expediente administrativo), época en la que se encontraba vigente
la actual LPC —desde septiembre de dos mil cinco según la cual es una obligación de los proveedores
de servicios financieros, recibir de los consumidores pagos anticipados sin
cargo alguno —salvo excepciones no aplicables al presente caso, artículo 19
letra m)— y cuyo incumplimiento, como contrapartida, es tipificado como una
infracción leve —artículo 42 letra b)—.
Es claro,
pues, que el supuesto al que fue aparejada la consecuencia jurídica de la
sanción tuvo lugar estando vigente la actual LPC; por ende, su regulación
obedece al ámbito temporal ordinario de aplicación de ésta y no existe la
irretroactividad alegada.
La
demandante es insistente en cuanto a que el cobro sancionado fue realizado en
virtud de la cláusula pactada antes de entrar en vigencia la LPC que tipifica
tal conducta como una infracción. Al respecto, debe reiterarse que el
legislador está facultado para suprimir, transformar o modificar las reglas que
rigen las instituciones jurídicas, e, incluso, calificar como ilícitas ciertas
situaciones —antes totalmente permitidas— por ahora considerarlas atentatorias
a determinados bienes jurídicos o derechos respecto a los cuales ha nacido un
interés por ampliar su protección.
Aunque el
cobro por pago anticipado haya sido pactado por las partes cuando la ley no lo
prohibía, el mismo no había sido verificado sino hasta que entró en vigencia la
nueva ley. El hecho que esté previsto en un cláusula no lo convierte per se en legítimo en lo sucesivo, pues para determinar la
licitud o ilicitud de dicho cobro, indefectiblemente debía examinarse a la luz
del régimen aplicable al momento de su ejecución o cumplimiento.
Por lo
anterior, debe concluirse que no es estimable la violación al principio de
irretroactividad alegado por el demandante.”