DIRECCIÓN GENERAL DE ADUANAS
COMPETENCIA PARA CONOCER RECURSO DE REVISIÓN INTERPUESTO CONTRA LAS RESOLUCIONES PRONUNCIADAS POR EL JEFE DEL DEPARTAMENTO TÉCNICO
“A.2) De la interpretación del artículo 45 de la Ley Especial para Sancionar Infracciones Aduaneras, por parte de la DGA.
A.2.i Antecedentes.
Con fecha diecisiete de junio de dos mil cinco, la agente de aduanas, licenciada Iris América Reyes Girón, actuando en nombre de Distribuidora Zablah, Sociedad Anónima de Capital Variable procedió a solicitar a la DGA que emitiera análisis y clasificación arancelaria de los productos Deli Soya y Deli Soya sabor a Chocolate, para lo cual se anexo ficha técnica del Producto.
Dicha solicitud fue enviada al Departamento Arancelario de la División Técnica de la DGA. Asítambién se mandaron las muestras al laboratorio para determinar la materia constitutiva. Finalmente se emitieron las resoluciones donde se indica el código arancelario aplicable a los productos de Deli Soya y Deli Soya sabor a Chocolate — impugnadas ante esta instancia—.
Que la Administración Aduanera, clasificó ambos productos bajo la sub-partida arancelaria número 21069090 del Sistema Arancelario Centroamericano (SAC). Que al ser perjudicial dicha clasificación, se presentaron recursos de reconsideración, los cuales fueron resueltos por el Jefe de la División Técnica, rechazando la partida propuesta por la sociedad actora. En vista de lo anterior, se presentó recurso de revisión ante el Director General de la Renta de Aduanas (hoy Director General de Aduanas), pero fueron declarados inadmisibles los mismos, ya que en la legislación que amparaba los mismos no es aplicable a su pretensión.
A.2.ii) Análisis del caso.
La sociedad actora indica que la Ley Especial para Sancionar Infracciones Aduaneras en su artículo 45 regula que: «Los actos o resoluciones emitidas por las autoridades aduaneras competentes, por medio de los cuales se sancionen infracciones administrativas o tributarias, o se suspendan o cancelen las autorizaciones para operar o se afecten en cualquier forma los derechos de los administrados, podrán ser impugnados por los afectados mediante los recursos, formas y plazos que establece la presente ley».
Agrega que cuando la ley dice que norma todo lo referente a los recursos en materia aduanera al utilizar la voz: "o se afecten en cualquier forma los derechos de los administrados", se está refiriendo a que cualquier actuación de la DGA que afecte a los administrados podrán recurrirse mediante los recursos, formas y plazos que establece la Ley en referencia, por lo cual el Director General está obligado a actuar corno la ley le determina y no hacer una interpretación de la ley que ésta no dispone.
Que el CAUCA regula y determina cuáles son los recursos aduaneros de que disponen los administrados para recurrir contra los actos y resoluciones que emita la administración aduanera, por los que se determinan tributos, sanciones o que afecten en cualquier forma los derechos de los contribuyentes.
Que la Ley no establece "que en el caso de los recursos, solamente es aplicable el CAUCA y RECAUCA, en aquellos países donde no se contemple ley especial que los regule". El artículo 227 del RECAUCA prevé los recursos de reconsideración y de revisión, lo cual nos indica con meridiana claridad que todos los recursos aduaneros deben regirse conforme a esta normativa de carácter supranacional.
En vista de lo antes expuesto es preciso realizar las siguientes consideraciones:
(i) que el presente proceso tiene su origen en la inconformidad de la sociedad demandante con la clasificación arancelaria realizada por la DGA a los productos Deli Soya y Deli Soya sabor a Chocolate.
(ii) Que el artículo 5 de la Ley de Simplificación Aduanera —vigente al momento de la solicitud de las opiniones— establecía: «Dentro de los actos previos a la declaración, cualquier persona con un interés legítimo podrá efectuar consultas a la autoridad aduanera relacionadas con la aplicación de las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas que regulan los procedimientos aduaneros, la clasificación arancelaria, la valoración aduanera, los tributos que se causen con motivo de las operaciones aduaneras o sobre cualquier otro asunto que tenga relevancia tributaria aduanera. Dichas consultas podrán efectuarse por escrito y contener el criterio razonado que sobre el asunto consultado tenga el solicitante debiendo ser evacuadas por la autoridad aduanera dentro de los diez días hábiles siguientes a su recepción
Si la evacuación de consultas requiere necesariamente de un análisis de laboratorio, el interesado podrá requerir los servicios del Departamento de Laboratorio de la Dirección General o presentar dictámenes emitidos por cualquier laboratorio particular que hubiera sido debidamente certificado por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología».
Posteriormente dicho artículo fue reformado por medio de Decreto Legislativo No.906 del catorce de diciembre de dos mil cinco, publicado en el Diario Oficial Número 8 Tomo 370 del doce de enero de dos mil seis, se agregó un inciso que regula: «La presentación de la consulta no suspende el cumplimiento de las obligaciones tributarias y no tributarias aduaneras. La respuesta que haya sido emitida por escrito por la Autoridad Aduanera y que se haga del conocimiento al interesado, no tiene carácter de resolución y no es susceptible de impugnación o recurso alguno».
(iii) Que de conformidad al artículo 102 del CAUCA se reguló que: «Toda persona que se considere agraviada por las resoluciones o actos de las autoridades del servicio Aduanero,podrá impugnarlas en la forma y tiempo que señale la legislación nacional» (negrillas suplidas).
Así mismo el artículo 227 del RECAUCA cita: «Contra los actos y resoluciones que emita la administración aduanera, para los que se determinen tributos, sanciones o que afecten en cualquier forma los derechos de los contribuyentes, podrá interponerse, a elección del recurrente, el recurso de reconsideración ante dicha administración o el recurso de revisiónpara ante la autoridad superior del Servicio Aduanero» (negrillas suplidas).
Por su parte el artículo 7 del CAUCA establece que la potestad aduanera es el conjunto de derechos, facultades y competencias que él y su Reglamento conceden en forma privativa al Servicio Aduanero y que se ejercitan por medio de sus autoridades.
En consecuencia, el término "Servicio Aduanero" a que hacen referencia el CAUCA y su Reglamento equivale en nuestro medio a la Dirección General de Aduanas, quien de acuerdo con su ley de creación tenía como autoridad superior al Director General de esa dependencia.
La potestad aduanera la constituye el conjunto de facultades o atribuciones que el CAUCA, el RECAUCA y el ordenamiento jurídico interno de carácter aduanero (legislación nacional) otorgan a la entonces Dirección General de la Renta de Aduanas —hoy Dirección General de Aduanas—, quien debía desplegarlas por medio de los funcionarios facultados en las respectivas normas aduaneras.
El CAUCA, su Reglamento y la legislación nacional en materia aduanera otorgan a la Dirección General de Aduanas, una gama de atribuciones, según se especifica en cada uno de los ordenamientos. Así, de acuerdo esta normativa le compete, entre otras cosas, ejercer el control y cumplimiento de las obligaciones que el ordenamiento aduanero impone a los sujetos pasivos en materia arancelaria.
Dentro de ese contexto, la Ley Especial para Sancionar Infracciones Aduaneras, decretada en cumplimiento al artículo 101 del CAUCA, otorga al Director General de Aduanas la potestad de conocer y sancionar las infracciones tributarias tipificadas en dicha legislación.
Es así que la Ley Especial para Sancionar Infracciones Aduaneras, estipula en su artículo 45: «Los actos y resoluciones emitidas por las autoridades aduaneras competentes, por medio de las cuales se sancionen infracciones administrativas o tributarias, o se suspendan o cancelen las autorizaciones para operar o se afecten en cualquier forma los derechos de los administrados, podrán ser impugnados por los afectados mediante los recursos, formas y plazos que establece la presente ley» (negrillas suplidas).
De lo expuesto se concluye que la DGA es la Autoridad superior del servicio aduanero, la designada por el CAUCA para que conozca de las infracciones y sanciones como de los actos y resoluciones que afecten en cualquier forma los derechos de los contribuyentes, ya sea que se encuentre dicha atribución en una normativa nacional o por medio de la normativa supranacional como lo es el Código Aduanero antes descrito.
(iv) Ahora bien, bajo ese contexto y regresando al caso de mérito, la sociedad demandante establece que la DGA tendría que haber conocido de los recursos de revisión interpuestos contra las resoluciones pronunciadas por la Jefe del Departamento Técnico de la DGA, ya que dicha competencia viene establecida desde el CAUCA.
Por su parte las autoridades demandadas argumentan que dichos recursos eran inadmisibles, ya que los mismos tenían su sustento en la normativa y procedimiento que no le era aplicable, debido a quela Ley Especial para Sancionar Infracciones Aduaneras fue desarrollada como una herramienta nacional con el objetivo de tipificar y combatir las conductas constitutivas como infracciones aduaneras, establecer las sanciones y el procedimientos para aplicarlas únicamente.
De la revisión en conjunto de la normativa pertinente se concluye que una norma de carácter supranacional—como es el CAUCA y su Reglamento— claramente instituyen que los recursos ahí establecidos tienen que ser resueltos por la autoridad aduanera superior —DGA—. Que de haber una ley nacional que desarrolle lo anterior, se aplicará la misma —en el caso de El Salvador, es la Ley Especial para Sancionar Infracciones Aduaneras—.
El artículo relacionado supra, claramente instaura que los actos y resoluciones emitidas por las autoridades aduaneras competentes que afecten en cualquier forma los derechos de los administrados, podrán ser impugnados por los afectados mediante los recursos, formas y plazos que establece la presente ley, en este contexto, precisamente esa frase "que afecten en cualquier forma los derechos de los administrados" no se puede interpretar únicamente en relación con las infracciones y sanciones.
Si bien es cierto, la Ley en referencia fue creada con una función en especial— conocer de infracciones y sanciones— en casos como el presente, en el cual la opinión realizada sobre la clasificación arancelaria de los productos consultados por la Agente Aduanal de la sociedad demandante, a la postre podría causar un perjuicio fiscal, — como lo es una infracción y respectiva sanción en caso el administrado consigne una partida arancelaria diferente en sus internaciones— resulta pertinente que se le brinde al administrado la oportunidad de ejercer su derecho constitucional de defensa y no cerrarle la puerta argumentando que eran inadmisibles porque no era la normativa aplicable a casos como el presente.
Es importante señalar que el artículo 5 de la Ley de Simplificación Aduanera implanta esta prerrogativa a cualquier persona con un interés legítimo para efectuar consultas sobre la clasificación arancelaria pertinente. En esta Ley no se normó sobre si hay una vía impugnativa para consultas como la presente. Fue basta con las reformas de finales del año dos mil cinco donde claramente se dijo, agregando un nuevo inciso al artículo en referencia, que la respuesta que haya sido emitida —en virtud de una consulta— no tiene carácter de resolución y no es susceptible de impugnación o recurso alguno.
Por lo que es preciso señalar, que en la fecha que resolvió la DGA —como autoridad aduanera superior— declarar inadmisible los recursos de revisión en cuestión, no se encontraba en vigencia la reforma antes descrita, por lo cual el administrado se encontraba ante una situación poco clara en cuanto a los derechos que la ley le otorgaba en relación a las consultas planteadas.
En vista de dicha condición era pertinente que la DGA conociera sobre dichos recursos, admitiendo los mismos, para garantizar el derecho constitucional de defensa del administrado y proceder a resolver, aunque no se tratara de una emergente infracción y su respectiva sanción.
Para este caso en particular, esta Sala concluye que al ser la DGA la Autoridad aduanera superior competente, conforme al CAUCA, ésta tendría que haber entrado a conocer sobre los recursos de revisión interpuestos ante su instancia y garantizar de esta manera el derecho de defensa de la sociedad demandante, por lo que las resoluciones emitidas por la DGA en las cuales se declararon inadmisibles los recursos de revisión adolecen de ilegalidad. Ahora bien, es pertinente señalar y recalcar que una vez entrada en vigencia las reformas a la Ley de Simplificación Aduanera, las consultas no son susceptibles de impugnación o recurso alguno.
A.3) Conclusión respecto del conocimiento de recursos en sede administrativa.
En el caso de mérito, tanto la Dirección General de Aduanas como el Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos y de Aduanas declararon inadmisibles los recursos presentados con relación a la clasificación arancelaria otorgada por la administración aduanera a los productos Deli Soya y Deli Soya sabor a Chocolate, alegando la primera, que la legislación en que se ampara la sociedad actora no es aplicable a su pretensión y la segunda, que no es competente en razón de la materia. En los apartados supra de la presente sentencia claramente se establece que ambas autoridades demandadas eran competentes para conocer en el presente caso de los indicados recursos impugnativos.
La jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo respeta su carácter revisor de la jurisdicción, y afirma que en estos casos sólo le corresponde eventualmente declarar ilegal la inadmisibilidad y devolver el asunto al órgano administrativo para que dicte un pronunciamiento sobre el fondo.
Más sin embargo, tomando en cuenta que la Jurisdicción Contencioso Administrativa no es únicamente un mero revisor de lo actuado en sede administrativa, sino que en ella se origina un verdadero proceso, y considerando el principio de economía procesal, la tutela judicial efectiva y en base a una postura de superación del carácter revisor de esta Sala, en este caso en particular, se procederá a analizar los argumentos de ilegalidad esgrimidos por la actora ante esta Instancia, con respecto a la clasificación arancelaria de los productos Deli Soya y Deli Soya sabor a Chocolate."