MINISTERIO
DE TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL
REVOCATORIA DE RESOLUCIÓN QUE DENIEGA LA INSCRIPCIÓN
DE ESTATUTOS SINDICALES Y PERSONALIDAD JURÍDICA DE UN SINDICATO NO TRANSGREDE EL ORDENAMIENTO JURÍDICO CUANDO EL ACTO
NO ES FAVORABLE AL DEMANDANTE
"1.
OBJETO Y LÍMITES DE LA PRETENSIÓN
La
sociedad AVX INDUSTRIES PTE. LTD pretende que se declare ilegal la resolución
número sesenta y nueve/ dos mil nueve (69/2009), dictada a las ocho horas y
treinta minutos del veintiuno de agosto de dos mil nueve por la Ministra de
Trabajo y Previsión Social, mediante la cual revocó en todas sus partes el acto
pronunciado a las nueve horas con treinta y nueve minutos del día veintinueve
de octubre de dos mil siete, que denegaba la inscripción del SINDICATO DE
TRABAJADORES DE EMPRESA AVX INDUSTRIES PTE. LTD, y además, aprobó el texto de
los sesenta y nueve artículos de los Estatutos del "SINDICATO DE
TRABAJADORES DE EMPRESA AVX INDUSTRIES PTE. LTD.", cuyas siglas son
"SITRAVX", y a cuyo efecto se les concedió la personalidad jurídica
solicitada y, en consecuencia, se ordenó la inscripción del mismo en el
Registro correspondiente.
El
principal motivo de ilegalidad es la vulneración del artículo 8 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, en cuanto la Administración Pública
revocó un acto favorable sin haber seguido el correspondiente procedimiento de
lesividad.
2. NORMATIVA
LEGAL APLICABLE
Los
hechos sometidos a examen están supeditados a lo regulado por la Constitución,
el Código de Trabajo, la Ley de Organización y Funciones del Sector Trabajo y
Previsión Social, y el Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo
(OIT), relativo a la libertad sindical y la protección del derecho de
sindicación.
3.
ANALISIS DEL CASO
Atendiendo
a la causa de ilegalidad vertida en la demanda, esta Sala centrará su análisis
en la naturaleza jurídica del acto reclamado, teniendo como preludio el examen
de los aspectos doctrinarios y legales del derecho de libertad sindical que
asiste a los ciudadanos en virtud de lo prescrito en la Constitución de la
República, en vista que ha sido el marco legal en el cual surge la decisión
debatida.
a. Naturaleza jurídica de la
decisión cuestionada
(i)
Aspectos doctrinales y legales del derecho de sindicación
El artículo 7 de la Carta Magna reconoce el
derecho fundamental de asociación, que es la piedra angular del posterior
reconocimiento del derecho de sindicación en el artículo 47. En términos
generales, la Sala de lo Constitucional ha sostenido —en la Sentencia de Amparo
23-R-96, dictada el ocho de octubre de mil novecientos noventa y ocho— que el
derecho de asociación se ejercita eficazmente cuando se organizan y constituyen
asociaciones de todo tipo, con personalidad jurídica propia y con cierta
continuidad y permanencia, que habrán de servir al logro de sus fines, entre
los que se destacan la realización de las actividades y la defensa de los
intereses coincidentes de los miembros de las mismas. De tal suerte que, es así
como surgen partidos políticos, sindicatos, asociaciones, colegios
profesionales, sociedades mercantiles y fundaciones culturales, etc.
En el
caso particular, el derecho constitucional de asociación se materializa en el
derecho a la sindicación o libertad sindical. Por lo que, el derecho a
sindicarse se traduce en el derecho que tienen los trabajadores y empleadores a
organizarse por medio de sindicatos, para ejercer aquellas actividades que
permitan la defensa y protección de sus intereses laborales. Así pues, para
darle contenido a la idea de libertad sindical se acude a lo dispuesto en el
Convenio 87 de la OIT, sobre la libertad sindical y la protección del derecho
de sindicación, en el cual se instaura que comprende: (1) en primer lugar, el
derecho de los trabajadores y empleadores de constituir las organizaciones que
estimen convenientes y, también, el de afiliarse a estas organizaciones, con la
sola condición de observar los estatutos que las rigen; y, (2) en segundo
lugar, el derecho de las organizaciones de trabajadores y de empleadores de
redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, elegir libremente sus
representantes, organizar su administración interna y sus actividades y,
finalmente, formular su programa de acción.
En ese
mismo sentido debe interpretarse el artículo 7 del Convenio 87, el cual regula «La adquisición de la personalidad
jurídica por las organizaciones de trabajadores y de empleadores, sus
federaciones y confederaciones no puede estar sujeta a condiciones cuya
naturaleza limite la aplicación de las disposiciones de los artículos 2, 3 y 4 de
este Convenio». Tomando como
base tal disposición, el Comité de Libertad Sindical y de Relaciones de Trabajo
de la OIT ha reconocido que los Estados tienen la libertad de fijar en su
legislación interna las formalidades necesarias para garantizar el funcionamiento
normal de las organizaciones profesionales, siempre que con ello no se vulnere
el contenido del Convenio 87 (Conferencia Internacional de mil novecientos
cuarenta y ocho).
(ii)
De la concesión de personalidad jurídica y potestad registral de la autoridad
demandada
Sobre
la actividad registral en materia laboral se verifica que el artículo 219 del
Código de Trabajo —en coherencia con los artículos 8 letra b) y 22 letra b) de
la Ley de Organización y Funciones del Sector Trabajo y Previsión Social—
regula que al Ministerio de Trabajo y Previsión Social le compete conceder
personalidad jurídica e inscribir en el Registro respectivo a los sindicatos.
En términos generales, la actividad mencionada se incluye dentro de la función
de policía y vigilancia que posee la Administración Pública, pues la
inscripción que materializa la dirección u oficina encargada de los registros
públicos en la entidad es un acto de constatación.
En
primer orden, la potestad de vigilancia de la Administración Pública está en estrecha
relación con la potestad autorizadora, debe recordarse que las múltiples
facultades de los entes administrativos se interrelacionen a efecto de lograr
cumplir eficientemente con las obligaciones impuestas por la Ley. Así pues, en
el ámbito de formación de sindicatos, se advierte que la parte demandada antes
de acceder favorablemente al otorgamiento de la personalidad jurídica debe
constatar la ocurrencia de los supuestos previstos en la ley, dependiendo de la
naturaleza de sindicatos que se pretenda conformar.
Debe
recordarse que la autorización administrativa puede ser producto del ejercicio
de potestades regladas o discrecionales, dependiendo de tal dicotomía el
control judicial que se haga respecto de los actos emanados de la
Administración Pública tendrá alcances diferentes. Entonces, una decisión es
reglada cuando la autoridad que lo dictó está sometida —en virtud de la ley— a
una potestad reglada al momento de producirla, entiéndase que no hay elemento
alguno que deba ser valorado o ponderado. En este caso, la ley fija un supuesto de hecho bien definido y, de ahí que, el
funcionario se limita a verificar la ocurrencia de los componentes de tal
hipótesis legal, de tal manera que si comprueba el acaecimiento de todos los
requisitos previstos, la consecuencia jurídica se aplicará inmediatamente.
Contrario
Sensu, las potestades discrecionales se manifiestan cuando la ley
otorga margen de ponderación a la autoridad administrativa en la producción del
acto, en cuanto que aquella podrá realizar una labor valorativa al momento de
efectuar el enlace de los hechos con la consecuencia jurídica y la proporción
de ésta. En otras palabras, la norma jurídica no da una respuesta exacta y
concreta ante una situación particular, sino que confiere un limitado margen de
apreciación a la Administración Pública, para que ésta pondere las
circunstancias probadas y la petición del particular, a efecto de emitir una
decisión motivada.
El
otorgamiento de la personalidad jurídica de un sindicato se sitúa en el ámbito
de las potestades regladas, porque el Ministerio de Trabajo y Previsión Social
no tiene un margen de valoración discrecional para decidir si concederá o no la
personalidad jurídica de esta persona jurídica, sino que deberá analizar los
hechos acreditados en la documentación presentada y constatar la ocurrencia de
los requisitos particulares en cada tipo de sindicato (número de integrantes,
clase de sindicato, etc.), de tal suerte que al adecuarse los sucesos a los
parámetros fijados en la ley, procederá a concederle personalidad jurídica.
Ahora
bien, en segundo lugar importa destacar que el acto de inscripción —en
general—puede tener dos tipos de efectos, atendiendo a la materia que regula y
el contenido de ésta, a saber: los actos
de inscripción declarativos son
aquellos que se limitan a dar a conocer a otros ciertos hechos que conoce la
Administración Pública; pero no tiene ningún efecto innovador respecto a las
relaciones, capacidad de los sujetos o de las obligaciones y derechos que
figuran en el contenido del asunto que se inscribe. En cambio, los actos de inscripción constitutivos son parte y elemento esencial
de la relación jurídica en cuestión, porque sin que se produzca dicho registro
las relaciones jurídicas, derechos u obligaciones no se entenderán que nacen al
mundo jurídico.
Siguiendo
el orden de ideas expuesto, la inscripción se vuelve un elemento esencial en
casos como el de la garantía de Hipoteca, donde la ley expresamente determina
que la misma no produce efectos o se entiende perfecta hasta el momento de su
inscripción. Sin embargo, en el ámbito de los derechos laborales y
especialmente de la sindicación, no puede afirmarse que la inscripción sea un
elemento esencial, ya que del texto del artículo 219 del Código de Trabajo se
puede escindir que hay dos momentos fundamentales en la constitución de los
sindicatos: el primero, la verificación de los requisitos
legales y la concesión de la personalidad jurídica; y, el segundo, cuando una vez que se reconoce la
existencia plena de la persona jurídica se procede a incorporársele a un
Registro Público. De ahí que, se advierta que la finalidad de tal registro sea
la publicidad, y por ello se entenderá que el acto de registro implica sólo un
acto de inscripción declarativo.
(iii)
Naturaleza jurídica y determinación de efectos del acto controvertido
Esclarecido
el marco normativo relacionado con los hechos relatados, procede analizar la
naturaleza jurídica del acto impugnado y así fijar con precisión la normativa
aplicable al caso, como los alcances de los efectos que el mismo despliega.
Según lo referido, se debe recordar el contenido del acto controvertido: en primer lugar, se revoca la resolución
pronunciada por el Ministerio de Trabajo y Previsión Social a las nueve horas
con treinta y nueve minutos del día veintinueve de octubre de dos mil siete, la
cual había denegado personalidad jurídica al grupo de trabajadores de la
Empresa AVX INDUSTRIES PTE LTD; en
segundo lugar, con la
extinción del acto desfavorable para los miembros del sindicato en formación y
después de haberse analizado la documentación presentada, el Ministerio
referido concluye que se habían cumplido los requisitos para aprobar el texto
de los Estatutos del SINDICATO DE TRABAJADORES DE EMPRESA AVX INDUSTRIES PTE.
LTD.; y, en tercer lugar, se decide reconocer la
personalidad jurídica del mismo y efectuar el correspondiente asentamiento en
el Registro.
Partimos
del convencimiento que el derecho de sindicación es la materialización del
derecho constitucional de asociación y tiene consagrada su protección no sólo a
nivel de nuestra Carta Magna, sino que también a nivel legal (en el Código de
Trabajo) e internacional (en el Convenio 87 de la Organización Internacional
del Trabajo). En ese sentido y por su connotación de derecho fundamental, las
limitaciones o restricciones al derecho analizado pueden devenir solamente de
una disposición normativa con rango de ley formal, que establezca los supuestos
hipotéticos en los cuales sea posible infringir tal perjuicio y determine
claramente la competencia del órgano administrativo facultado para ello.
Coherentemente,
la doctrina sostiene que el registro del sindicato es el acto con el
cual la autoridad da fe de haber quedado constituido el mismo, por ello la
inscripción y la concesión de la personalidad jurídica se entiende como un acto
declarativo y no constitutivo, pues al ser un derecho con categorización de
fundamental no puede limitarse su ejercicio a la voluntad discrecional de la
Administración Pública, la cual sólo reconoce la existencia del sindicato y comprueba que se cumplan los
requisitos que la norma secundaria prevé para su conformación.
Tal
aseveración se constata con lo dispuesto en el artículo 219 del Código de
Trabajo, disposición que prescribe que si hubiese transcurrido un plazo de
treinta días hábiles después de la presentación de la solicitud de personalidad
jurídica sin que se hubiere dictado resolución, se tendrá por registrado el
sindicato y éste adquirirá personalidad jurídica. De ahí que, se advierta que
al instaurarse la figura del silencio positivo en tal norma, el legislador fija
que la falta de diligencia de la Administración no debe erigirse como un
impedimento para el ejercicio de los derechos
sociales de las personas.
Respecto
a los efectos jurídicos de este tipo de decisiones, se debe recordar que los
actos se clasifican atendiendo a ese criterio en:
favorables, desfavorables y bifrontes. Los
primeros son los que amplían la esfera jurídica del administrado, porque: le
otorga facultades, crea una situación jurídica a su favor o le libera de una
obligación. En cambio, los actos desfavorables son los que imponen cargas,
obligaciones, limita derechos o conlleva declaraciones gravosas. Por último,
los actos con efectos bifrontes son aquellos que tienen doble efecto: favorable
y de perjuicio, al mismo tiempo que se emiten respecto de diversas personas.
Una característica esencial de las providencias desfavorables es que deben ser
motivadas, pues deben exponer las razones sobre las que se basa la limitación
de derechos a los particulares.
En el
procedimiento administrativo de inscripción de un sindicato se pide información
al patrono, pero éste no tiene un rol decisivo o se entiende como tercero al
cual se le pueda vulnerar en sus derechos, sino que la información que aporte
constituye una comprobación de la situación de los trabajadores que conforman
en sindicato en formación, respecto de su condición de asalariados. Siguiendo
esa lógica, aunado al hecho que la normativa no establezca de manera expresa
que este tipo de actos debe motivarse —como en el caso de las denegaciones y de
las sanciones administrativas que se consideran claramente actos de gravamen—
se constata que el mismo no es un acto bifronte, pues su naturaleza es
eminentemente registral y está destinado a dar constancia de una situación
jurídica particular.
Resumidamente,
el acto administrativo en cuestión no finaliza una situación jurídica favorable
y previamente reconocida para la sociedad impetrante, ya que la revocación de
una denegación de inscripción de Estatutos Sindicales no puede entenderse como
una decisión favorable o creadora de derechos, tal interpretación vulneraría el
derecho de libre sindicación. En otras palabras, el acto analizado no genera
efectos disimiles para dos personas diferentes: sindicalistas y patrono; sino
que por el contrario, analiza el cumplimiento objetivo de los requisitos
exigidos legalmente para el registro de una persona jurídica que tiene como
finalidad esencial la tutela de los derechos laborales de sus miembros.”
PROCESO DE LESIVIDAD
ELEMENTOS
NECESARIOS PARA SU PLANTEAMIENTO
“b. Del juicio de lesividad
Es
incuestionable la tesis que la potestad de revocatoria de la Administración
Pública no está exenta de límites, siendo la principal restricción la regla que
cuando los actos administrativos son favorables para el administrado, la autoridad no puede revocarlos de oficio.
Ahora
bien, en el supuesto que una decisión de tal naturaleza atente contra lo
regulado en el ordenamiento jurídico, la Ley establece un mecanismo cierto para
retirar del mundo jurídico tan gravosa providencia al interés público: la
Administración puede promover un juicio contencioso administrativo como parte actora, a
fin que sea el órgano judicial quien se pronuncie sobre la ilegalidad de dicho
acto.
El
artículo 8 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa prescribe «La Administración Pública podrá
demandar la ilegalidad del acto administrativo firme dictado por ella misma,
generador de algún derecho, siempre que el órgano superior de la jerarquía
administrativa haya declarado previamente mediante acuerdo, que es lesivo al interés
público. Este acuerdo deberá ser emitido dentro de los cuatro años siguientes a
la fecha en que se originó el acto impugnado. El acuerdo de lesividad será
publicado en el Diario Oficial».
De ahí
que se establezcan los siguientes elementos necesarios para que se deba
plantear un juicio de lesividad: (1) debe haber un acto administrativo firme
generador de derechos, (2) el ente emisor del acto es el mismo que demanda, (3)
debe mediar un Acuerdo de Lesividad dictado por el Órgano superior al que dictó
la providencia cuestionada, (4) es necesario que se establezca la lesividad
para un interés público, y (5) el Acuerdo debe haberse publicado en el Diario
Oficial dentro de los cuatro años siguientes a la fecha en se originó la
decisión controvertida.
Se ha
establecido en el apartado preliminar que la resolución cuestionada no revocó
una situación favorable para la parte actora, por lo tanto no se configura el
primer requisito que la Ley de la materia prevé para exigir el cumplimiento del
procedimiento regulado en el artículo 8 antes transcrito. Entonces, el acto del
Ministerio de Trabajo y Previsión Social mediante la cual revocó la denegatoria
de personalidad jurídica -de las nueve horas con treinta y nueve minutos del
día veintinueve de octubre de dos mil siete— no se entiende como transgresor
del orden fijado legalmente, pues se ha comprobado que el acto revocado no era
considerado favorable a la sociedad AVX INDUSTRIES PTE. LTD. De ahí que, esta
Sala no advierte la existencia del motivo de ilegalidad esgrimido en la demanda
y debe desestimar la pretensión incoada en esta sede judicial".