licencia para el establecimiento y funcionamiento de granjas porcinas

PROCEDIMIENTO A SEGUIR PARA SU OBTENCIÓN

“El objeto de controversia en el presente caso son los tres acuerdos emitidos por el Concejo Municipal de Villa El Refugio, Departamento de Ahuachapán: (a) Acuerdo número uno del veinte de septiembre de dos mil seis, en el cual se denegó el permiso de funcionamiento de la Granja Guadalupe y que se inicie el procedimiento administrativo de clausura y cierre definitivo de la mencionada granja; (b) Acuerdo número tres, del diez de octubre de dos mil seis, mediante el que se ratificó la denegación del permiso referido; y, (e) Acuerdo número cinco, adoptado el veintiuno de noviembre de dos mil seis, por el cual se clausuró definitivamente el funcionamiento de la sociedad actora en la Municipalidad.

Los motivos de ilegalidad expuestos por la sociedad FIAGIRO, S.A. de C.V. son que la Administración pública demandada no actuó conforme a derecho al denegarle el permiso de funcionamiento de la Granja "B" y al ordenar el cierre definitivo de funcionamiento de la sociedad porcícola, alega la violación de lo prescrito en el artículo 20 letra a) de la Norma Técnica Sanitaria para la Instalación y Funcionamiento de Granjas Porcinas, emitida por el Ministerio de Salud.

2. NORMATIVA APLICABLE

Los hechos sometidos a controversia están sujetos a la siguiente normativa:

(a) Código Municipal, con seis reformas aplicables en virtud de la vigencia temporal y partiendo de la fecha en que se emitieron los actos cuestionados; (b) Norma Técnica Sanitaria para el Funcionamiento e Instalación de Granjas Porcinas, emitida a través del Acuerdo Ejecutivo N° 314, de fecha veinticinco de octubre del año dos mil cuatro, publicado en el Diario Oficial N° 212, Tomo 365, el quince de noviembre del año dos mil cuatro; (c) Ley del Medio Ambiente; (d) Constitución de la República; y, (e) Código de Salud, con sus respectivas reformas.

3. DE LO ACAECIDO EN SEDE ADMINISTRATIVA

En el caso particular se dificulta la aplicación pura de lo antes relacionado porque la granja a la cual se le denegó la autorización municipal se encontraba ya en funcionamiento y plenamente construida cuando se dictó el acto desfavorable, sin embargo, conviene hacer una relación sucinta de lo acaecido en sede administrativa que orientará la adecuación de la normativa aplicable:

a) La sociedad demandante se constituyó como persona jurídica desde el año mil novecientos ochenta y cinco, asentando su domicilio en El Refugio, departamento de Ahuachapán. Sin embargo, desde el año mil novecientos ochenta y dos instaló en dicha circunscripción municipal dos granjas porcinas, denominadas granjas A y B.

b) La Alcaldía Municipal de El Refugio pronunció el dieciséis de agosto de dos mil uno, una constancia en la cual se detalla que una porqueriza (sin especificar nombre) está situada en el radio urbano, colindando con las Urbanizaciones El Rosario, La Gisela, San Jorge, San Antonio, San Alfonso, La Trinidad y Jardines del Refugio.

c) Figura de folios […] una resolución de la Unidad de Medio Ambiente, de la Fiscalía General de la República de la Región Occidente, en la cual se toma en cuenta la información presentada por la constancia de la Municipalidad de El Refugio del dieciséis de agosto de dos mil uno, antes relacionada, y se llega a la conclusión que debe iniciarse el procedimiento administrativo sancionador en contra del señor Enrique Halimbourg, propietario de la granja porcina localizada en la circunscripción del Municipio, en vista que tal instalación no contaba con los permisos correspondientes y está ubicada en el radio urbano de la comunidad.

d) La Dirección General de Salud del Ministerio de Salud Pública emitió resolución, a las nueve horas del diecinueve de noviembre de dos mil dos, en el proceso de rectificación promovido por la sociedad HAGIRO, S.A. de C.V. por la sanción impuesta a la misma en razón del cometimiento de infracciones al Código de Salud, decidiéndose «clausurar definitivamente la granja porcina HAGIRO, S.A. DE C.V. antes PORCISAL, S.A. DE C.V. por las infracciones a la salud en perjuicio de la Población circunvecina a la granja porcina de su propiedad ubicada a la altura del Kilometro(sic) ochenta y tres y medio de la carretera que de San Salvador conduce a Ahuachapán, municipio El Refugio».

e) El MARN, mediante la resolución 342-2003 dictada el veintinueve de abril de dos mil tres, tomando en cuenta el Diagnostico Ambiental de la actividad de engorde de cerdo, reproducción y desarrollo de los mismos, otorgó el Permiso Ambiental a la Granja Porcícola Guadalupe, con la particularidad que debería rendir fianza por un año y tomar ciertas medidas para la mitigación de los efectos ambientales de la actividad permitida.

f) El siete de febrero de dos mil seis, técnicos del MARN y del Ministerio de Salud realizaron inspección en la granja propiedad del impetrante, y de tal diligencia se determinó la necesidad de trasladar las lagunas de oxigenación hacia otro sector. En vista de ello, la sociedad HAGIRO S.A. de C.V. se comprometió a trasladar las referidas lagunas y cumplir con la Norma Técnica Sanitaria aplicable.

g) Posteriormente, el trece de marzo de dos mil seis se proveyó el Memorándum 2006-9510-382, mediante el cual el Gerente de Salud Ambiental facultó a la Unidad de Salud local para dar permiso de funcionamiento condicionado a la parte actora. Así pues, en ejecución de tal orden, la Unidad de Salud de El Refugio, departamento de Ahuachapán, otorgó el quince de marzo de dos mil seis el permiso condicionado de funcionamiento a la sociedad HAGIRO S.A. de C.V., con la obligación de trasladar con rumbo sur las lagunas de oxigenación de la granja en cuestión (folios […] del expediente administrativo).

h) Técnicos del MARN realizaron el veintiocho de junio y el treinta y uno de agosto, ambas fechas de dos mil seis, inspección en la granja Guadalupe, la primera de ellas para verificar el cumplimiento de las recomendaciones hechas en el acta de inspección del siete de febrero de dos mil seis, y la segunda para dar respuesta a las denuncias sobre malos olores y contaminación ambiental realizada por miembros de la comunidad. Siendo el resultado en ambas diligencias favorable para la granja, estableciéndose que se cumplió con lo observado en previas actuaciones y, posteriormente, que no existían los malos olores que se atribuían como consecuencia del funcionamiento de la granja.

i) El MARN dictó la Resolución 3204-926-2006, el treinta y uno de agosto de dos mil seis, en la cual modificó el Permiso Ambiental conferido a la sociedad HAGIRO S.A. de C.V. en cuanto debía cerrar definitivamente las lagunas de oxidación utilizadas a esa época, teniendo como período de vigencia un año.

j) A efecto de obtener el permiso de funcionamiento de la granja, de acuerdo a la Norma Técnica del Ministerio de Salud, el día dieciocho de septiembre de dos mil seis la parte actora solicitó a la Municipalidad de Villa El Refugio el permiso de funcionamiento para la granja Guadalupe.

k) El veinte de septiembre de dos mil seis, la parte demandada emitió el Acuerdo Número Uno denegando la petición de funcionamiento de la granja porcícola, así como ordenó cancelar la inscripción del Libro de Cuentas Corrientes a la parte actora y, en consecuencia, iniciar el procedimiento de clausura y cierre definitivo de la granja. Las motivaciones de tal decisión fueron: (1) que no se contaba con un permiso ambiental vigente, pues el documento presentado pone en relieve que expiraba el catorce de julio de dos mil cinco (Resolución MARN 3204-641-2005); (2) se tomó en cuenta el proceso de cierre definitivo llevado a cabo por el Ministerio de Salud, que concluyó con la resolución del veintiuno de junio de dos mil cinco; (3) se atendió a la falta de solvencia en el pago de los impuestos municipales; y, (4) que el permiso del Ministerio de Salud que se presentó estaba condicionado y solamente era vigente por tres meses a partir de su emisión (folio […] del expediente administrativo). Tal decisión fue notificada a la parte impetrante el día dos de octubre de dos mil seis, tal como figura en el acta de notificación agregada a folio […] del expediente seguido en la comuna local.

l) El tres de octubre de dos mil seis, la parte actora interpuso recurso de revisión contra la denegación de la licencia de funcionamiento. En tal contexto, la Municipalidad resolvió desfavorablemente el recurso de revisión, mediante el acuerdo municipal número tres, del diez de octubre de dos mil seis.

m) Finalmente, debido a la desestimación del recurso de revisión se planteó el recurso de revocatoria ante el Concejo Municipal, impugnación que fue resuelta definitivamente por medio del Acuerdo Municipal Cinco, de fecha veintiuno de noviembre de dos mil seis (folio 106 del expediente administrativo).

n) El once de enero de dos mil siete, la parte impetrante dirige a la Municipalidad una carta en la cual manifiesta su compromiso de trasladar el hato total de la granja en un período de nueve meses, a partir de la fecha de la misiva.

4. ANÁLISIS DEL CASO

Este Tribunal procederá a valorar la legalidad de la denegatoria, en base al siguiente hilo conductor: primero se examinará la potestad autorizadora de la Municipalidad en razón de la naturaleza jurídica de la providencia administrativa impugnada; seguidamente, se abordará el marco legal que da cobertura a tal potestad en el ámbito local y, en tercer lugar, se complementará con la forma en que ésta se correlaciona con la potestad autorizadora de otras autoridades y que trastocan el funcionamiento de una granja porcícola. En ese contexto, la Sala dilucidará la legalidad de la providencia desestimatoria cuestionada, atendiendo a las características propias del caso y el régimen jurídico especial que le es aplicable. […]

a) La potestad autorizadora de la Administración municipal

i) Aspectos doctrinarios y jurisprudenciales

Tenemos como pórtico del estudio la idea que la competencia y las potestades son conceptos complementarios en el ámbito de organización administrativa, en donde la potestad se ve como una posibilidad abstracta por medio de la cual la Administración puede provocar efectos jurídicos. En cambio, la competencia implica el haz de facultades de actuación conferidas y que se proyectan en un concreto ámbito material de gestión.

Sobre la competencia, la Sala de lo Constitucional en la sentencia acumulada de inconstitucionalidad 33-37-2000Ac, dictada a las ocho horas y veinte minutos del treinta y uno de agosto de dos mil uno, sostiene que a(...) desde el punto de vista técnico-jurídico y con carácter orgánico, el concepto de atribución o competencia puede entenderse como la capacidad concreta que tiene un determinado ente estatal, de suerte que al margen de la materia específica asignada no puede desenvolver su actividad».

Así pues, en el marco de las múltiples potestades que el sistema legal confiere a las Administraciones Públicas se destaca la potestad autorizadora, principalmente por su incidencia en el desarrollo de las actividades de los ciudadanos. La doctrina administrativa sostiene la tesis que la técnica autorizadora es la forma más tradicional de incidencia de la Administración sobre la vida social, pues avala la intervención de aquella en situaciones subjetivas constituidas a favor de los administrados, que tiene justificación en la necesidad de articular o coordinar tales situaciones y la actividad privada, en general (artículo 246 Constitución).

Puede decirse que la técnica autorizadora administrativa se materializa en un acto de la Administración Pública —el cual puede denominarse aprobación, permiso, licencia, etc. y por medio del cual se permite a un particular ejercer una actividad inicialmente prohibida o restringida, generalmente por consideraciones de orden público. En ese sentido, esta Sala —en reiterada jurisprudencia— ha sostenido que las actividades de las personas que requiere para su concreción la obtención de una aprobación del poder público, no podrán ser ejercidas sin la misma, de tal manera que se vuelve un requisito sine qua non para el inicio y continuación de la actividad que se pretende ejercer.

En el marco de tal actuación encontramos que, las autorizaciones pueden ser fruto de una potestad autorizadora reglada o discrecional, lo cual incidirá directamente en el control que pueda hacerse de su concesión o denegación. Justamente, con la finalidad de controlar la actividad habilitada al particular, delimitarla o —en algunos casos—encaminarla positivamente, resulta lógico que el poder legislativo haya facultado a la Administración Pública con competencias discrecionales, para que el otorgamiento de la autorización pueda sujetarse a condiciones cuyo incumplimiento dé lugar a la imposición de sanciones, denegación de renovación o, incluso, la revocación de la misma.

Nos interesa particularmente destacar lo expuesto por la doctrina sobre la finalidad de la intervención administrativa vía autorizaciones. Se afirma que tal potestad descansa en la imperiosidad de realizar una valoración teniendo como directriz el interés público, requiriéndose de una estimación detallada de las condiciones legalmente previstas para obtenerla, pues generalmente se trata del desarrollo de ejercicio de actividades o derechos que en algún momento pueden causar trastornos a la colectividad, siendo la Ley la encargada de regular el ejercicio de tales actividades.

(ii) Marco legal de la potestad autorizadora municipal

El Código Municipal en el artículo 4 dota al Municipio, como persona jurídica, tanto de competencias como de potestades. En particular, notamos que el numeral 12 vigente a la época instauraba que era competencia de la Administración Municipal «La regulación de actividades de los establecimientos comerciales, industriales, de servicio y otros similares», lo cual se complementaba con la facultad para autorizar y regular la tenencia de animales domésticos y salvajes en la circunscripción local.

Ahora bien, resulta lógico que la granja en comento deba pedir una licencia de establecimiento y funcionamiento a la comuna local, pues le corresponde a tal ente avalar la actividad de la misma dentro de su circunscripción territorial, atendiendo a los criterios de desarrollo municipal que el mismo contemple y que no entren en conflicto con las competencias de otras instituciones. En ese sentido, es pertinente recordar que la disposición en cuestión —que da sustento a la competencia y potestad relacionada está vigente desde el año mil novecientos ochenta y seis, época en la cual aún no se encontraba vigente la actual normativa de medio ambiente y de salud, las cuales confieren competencias y potestades en materia de funcionamiento de granjas porcinas.

b) Competencias compartidas en la materia de establecimientos dedicados a la explotación y crianza cerdos

De lo antes relatado se aprecia que la competencia municipal encuentra ciertos límites por la entrada en vigencia de la normativa relativa a salud y medio ambiente, en virtud que se exige al administrado la obtención de licencias adicionales a las municipales para poder echar a andar un establecimiento que esté dedicado a la crianza de cerdos.

(i) Autorización del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales

Así pues tenemos que, en primer lugar, por el impacto considerable o irreversible que puede ocasionar la actividad desempeñada por la sociedad demandante en el ambiente, la salud y el bienestar humano —de conformidad a la Ley del Medio Ambiente y su respectivo Reglamento que entró en vigencia en el año mil novecientos noventa y ocho—la impetrante tiene que elaborar un estudio de impacto ambiental, en base al cual el MARN estimará los efectos y consecuencias que la ejecución de una determinada actividad pueda causar sobre el ambiente.

Una vez aprobado dicho estudio, el MARN dictará el correspondiente «Permiso Ambiental de Funcionamiento», fijando en éste las obligaciones a cumplirse por el titular de la actividad o propietario de la obra, quien deberá observar prolijamente los planes de manejo y adecuación ambiental, además de rendir una Fianza de Cumplimiento. Una vez extendido el permiso se realizarán auditorías de evaluación ambiental, lo que indica que se está sujeto al seguimiento y fiscalización del Ministerio a fin de prevenir, eliminar y corregir según sea el caso cualquier situación que ponga en riesgo el medioambiente, de conformidad a lo establecido en el artículo 28 de la referida Ley.

En ese orden de hechos, se erige la obligación para el actor de obtener el Permiso Ambiental en vista de lo regulado en el artículo 19 de la Ley de Medio Ambiente (LMA), pues se exige que toda persona que inicie cualquier actividad, obra o proyecto contemplado en la misma deberá solicitar tal permiso con prioridad a la puesta en funcionamiento de la actividad. De forma específica percibimos, el artículo 21 letra m) regula que «Toda persona natural o jurídica deberá presentar el correspondiente Estudio de Impacto Ambiental para ejecutar las siguientes actividades (...) m) Proyectos del sector agrícola, desarrollo rural integrado, acuacultura y manejo de bosques localizados en áreas frágiles (...)», de ahí que no exista duda sobre el hecho que la instalación de granjas porcinas tenga tal carga. Sin embargo, esa situación no exime a las sociedades para tramitar los permisos complementarios para ejercer la actividad referida, pues tal inobservancia conllevaría a la comisión de una infracción de acuerdo a la Ley del Medio Ambiente, artículos 86 y 87, letra b).

(ii) Autorización del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social

Por otra parte, aunado a la necesidad de obtener un permiso ambiental se encuentra la imperiosidad de solicitar una autorización específica de funcionamiento de «granja porcina» al Ministerio de Salud, de conformidad con el Código de Salud norma vigente desde el año mil novecientos ochenta y ocho— en vista que es el ente encargado de determinar, planificar y ejecutar la política nacional en materia de salud, así como de dictar las normas pertinentes y evaluar la ejecución de las actividades relacionadas con la salud.

En virtud de lo anterior, se entiende que se confiera la potestad de autorizar la instalación y funcionamiento de las granjas porcinas a la autoridad de Salud Pública, tal como lo regula el artículo 81 del Código de Salud «Se prohibe la crianza y explotación de animales domésticos dentro del radio urbano de las poblaciones, se permitirá únicamente en lugares especialmente designados para ellos previo informe favorable de la correspondiente autoridad de salud que vigilará el mantenimiento de las adecuadas condiciones higiénicas». Lo cual se vincula estrechamente con lo previsto en el artículo101 del mismo cuerpo legal, en cuanto establece que «Los edificios destinados al servicio público, como mercados (...) industrias, oficinas, públicas o privadas, comercios, establecimientos de salud y centros de reunión, no podría abrirse, habitarse ni funcionar o ponerse en explotación, sin el permiso escrito de la autoridad de salud correspondiente. Dicho permiso será concedido después de comprobarse que se han satisfecho los requisitos que determinen este Código y sus Reglamentos" (negrillas suplidas).

De lo anterior, se entiende la emisión del Acuerdo Ejecutivo N° 314, de fecha veinticinco de octubre del año dos mil cuatro, que contiene la «Norma Técnica Sanitaria para la Autorización de Instalación y Funcionamiento de Granjas Porcinas», que entró en vigencia en noviembre del año dos mil cuatro. En específico importa destacar que, en tal norma se prescribe que las autorizaciones de funcionamiento de granjas porcinas tendrán que renovarse cada año y tal situación no exime al propietario de obtener los permisos de otras instituciones competentes.

(iii) Concurrencia de autorizaciones administrativas

Identificamos, en el presente caso, una materia sobre la cual existen competencias compartidas, las cuales han sido atribuidas a diferentes entes administrativos, a saber: Municipio, Ministerio de Salud Pública y Ministerio de Medio Ambiente. Si bien es cierto que la comuna local demandada ostenta, desde el año mil novecientos ochenta y seis, potestad autorizadora en su distrito territorial sobre las actividades de establecimientos industriales y otros similares, la amplitud del marco legal de control se ha cerrado a partir de la entrada en vigencia de nuevas normas especializadas, tales como el Código de Salud y la Ley del Medio Ambiente, pues éstas trasladan parte de la potestad de autorización a otras instancias administrativas.

Se parte de la idea que las referidas autorizaciones son independientes entre sí, a pesar que guardan una relación innegable y sus características especiales denotan la imperiosidad de una prelación temporal en su obtención. Por ello, para ejercer válidamente la actividad de crianza de cerdos se vuelve preceptivo obtener las tres autorizaciones descritas ante las respectivas autoridades, manteniendo la perspectiva que tales entidades deberán ceñirse al ámbito de sus competencias y al marco legal aplicable para otorgar o denegar cada una de ellas.

Así pues, con la finalidad de analizar la legalidad de la denegación del permiso municipal, esta Sala procederá a delimitar el campo competencial de cada autorización, así como tratar de dilucidar el orden lógico de su obtención:

(1) En primer lugar, el permiso ambiental es por su naturaleza el punto de partida para poner en marcha una granja porcina. Tal situación se entiende a partir de la aplicación del principio de eficiencia administrativa, ya que será necesario determinar si el impacto que la actividad a ejecutarse en una determinada industria ocasionará efectos nocivos para el ecosistema, determinándose así que sea viable o no su funcionamiento. Esa previsión conlleva a que los ciudadanos aún no han invertido en las obras necesarias para echar a andar las actividades previstas, y que de establecerse de una manera diferente ocasionaría un impacto negativo en el patrimonio de éstos, al tener que enfrentarse con una denegación ambiental cuando se hayan erogado grandes cantidades de dinero en las instalaciones que darán cabida a su empresa.

Con la intención de superar esa primera fase, el administrado presentará al MARN tanto un Formulario como un Estudio de Impacto Ambiental para que sean evaluados por la autoridad y, además, en atención del artículo 25 letra b) de la Ley del Medio Ambiente tal solicitud será sometida a una consulta pública en la comunidad donde se pretenda realizar la actividad. Finalmente, el Ministerio decidirá la procedencia o no del permiso, siendo el punto determinante para otorgarse o denegarse la afectación del ecosistema.

(2) En segundo lugar, a efecto de lograr el inicio de actividades de la granja es preciso que se construyan y establezcan las instalaciones que albergaran la industria en cuestión, de lo que se deduce que la siguiente autoridad vinculada con tal proceso es el Municipio, en vista que las instalaciones se asentarán en la circunscripción territorial y debe vigilarse que el giro de aquellas no contravengan con el plan de desarrollo local y con lo regulado por las ordenanzas municipales al respecto. En ese sentido, deberá recordarse que la cría de cerdos no está habilitada en áreas urbanas, siendo el ente local la autoridad que tiene la información catastral necesaria para certificar que el área en la cual se pretende establecer la industria es o no urbana, además de determinar si la misma se encuentra dentro de un proyecto de urbanización.

La distinción entre suelo urbano y rural está matizada desde la Constitución de la República (artículo 116) y adquiere cobertura y desarrollo legal —especificamente— en la Ley de Urbanismo y Construcción, que dispone en el artículo 1 «El Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano, será el encargado de formular y dirigir la Política Nacional de Vivienda y Desarrollo Urbano; así como de elaborar los Planes Nacionales y Regionales y las disposiciones de carácter general a que deben sujetarse las urbanizaciones, parcelaciones y construcciones en todo el territorio de la República.—

La elaboración, aprobación y ejecución de planes de Desarrollo Urbano y Rural de la localidad, corresponde al respectivo municipio, los que deberán enmarcarse dentro de los planes de Desarrollo Regional o Nacional de Vivienda y Desarrollo, en defecto de los planes de Desarrollo Local, tendrán aplicación las disposiciones de carácter general y los planes a que se refiere el inciso primero de este artículo».

De ahí que, resulte evidente que los Municipios cuentan con la información y conocimiento suficiente como para avalar el inicio de las actividades de una industria como la analizada en el presente caso, cuyas actividades de construcción deberán someterse a autorización previa de establecimiento de la comuna local, a efecto de no transgredir la prohibición de asentar tal empresa en un área urbana.

Sobre este punto recuérdese que no se trata de la construcción de edificaciones destinadas exclusivamente para la habitación humana, sino que es una instalación que albergará una granja porcina, por lo cual el papel del Municipio se centra especialmente en fijar si el radio de su asentamiento es el área rural o no, de acuerdo a los datos consignados en el Catastro Municipal, y velar para que la construcción en cuestión no contravenga los planes de desarrollo del ente local. En especial se advierte que, no se puede denegar la autorización con base a criterios ambientales o de salud, pues su competencia se limita a la adecuación o no con los planes de desarrollo local y el lugar del establecimiento en el área rural o urbana.

(3) En tercer lugar, la autorización de salud proveída por el Ministerio de Salud, implica el control de la salubridad que tenga una determinada industria o instalación en el país, pues es el sujeto encargado de tomar las medidas necesarias para la protección de la población y de los perjuicios que acarrea el contacto con animales, los cuales podrían transmitir enfermedades al ser humano o alterar su bienestar. En ese sentido, como ya se ha expuesto, el Código de Salud prohíbe la crianza y explotación de animales domésticos dentro del radio urbano de población, permitiéndose solamente en lugares especialmente designados y con la salvedad que se autorizará su construcción con un informe favorable al respecto. Ahora bien, tal informe favorable del Ministerio referido no debe confundirse con la autorización sanitaria expresa que se confiere al final de la instalación, construcción y adecuación del lugar en el que se desarrollara la actividad de crianza. En efecto, tal informe favorable previo constituye un punto de coordinación entre las diferentes autoridades que intervienen en el control de tal actividad ciudadana, entiéndase el Municipio y las autoridades de Salud Pública, en cuanto a que la actividad no contravendrá las normas de higiene en su etapa de instalación.

Sumando a lo antedicho, desde el año dos mil cuatro se encuentra en vigencia la Norma Técnica Sanitaria para el Funcionamiento e Instalación de Granjas Porcinas, en la cual se detalla el procedimiento que se debe seguir ante el Ministerio de Salud para obtener la autorización sanitaria específica, en atención al control especializado que conlleva este tipo de industrias, en el cual debe vigilarse la adecuada implementación de pozos de absorción, sistema de tratamiento de aguas residuales y de adopción de medidas para la erradicación de zoonosis.”

IMPEDIMENTO LEGAL PARA SU OBTENCIÓN

“c) Elementos a verificar en el caso de la licencia municipal de funcionamiento

Habiéndose puntualizado el ámbito a controlar por la Municipalidad en el ejercicio de las competencias compartidas en materia de granjas porcinas, corresponde analizar detalladamente las condiciones en las cuales fue denegada la licencia de funcionamiento a la sociedad demandante.

Como ya se manifestó, el marco competencial del Municipio está dado por lo regulado en el Código Municipal y en las Ordenanzas locales, lo que no constriñe que otros cuerpos legales le confieran facultades de actuación. A manera de ejemplo, se instaura la potestad de verificar el cumplimiento de condiciones para el ejercicio de un derecho, en las siguientes normas: Ley Reguladora de la Producción y Comercialización del Alcohol y Bebidas Alcohólicas y de la Ley Sobre Títulos de Predios Urbanos; o, incluso, la vigilancia y sanción de ciertas conductas como el caso de la Ley de Farmacias.

Al situamos en el caso de autos, se advierte que la granja porcina cuya actividad está en controversia fue construida en mil novecientos ochenta y dos, es decir su génesis viene desde antes que entrara en vigencia el Código Municipal, pero sus actividades se debieron adecuar a la normativa vigente. Sin embargo, la demandante no pidió la autorización municipal de funcionamiento hasta el año dos mil seis, en el marco de la obtención de la autorización sanitaria regulada por el Código de Salud y la Norma Técnica Sanitaria para el Funcionamiento e Instalación de Granjas Porcinas. Debe destacarse que, esta Norma Técnica regula como requisito necesario la presentación de la licencia respectiva emitida por la Municipalidad en la cual se pretendía establecer la granja porcina.

En otro orden, llama la atención que no existe una Ordenanza local que regule de forma expresa los requisitos exigidos a una sociedad para instalar una industria, granja agrícola o un establecimiento de una naturaleza similar a la analizada, pero ello no implica que la Municipalidad carezca de marco legal para decidir sobre la petición formulada por la sociedad HAGIRO, S.A. de C.V.

En primer lugar, se advierte que en este tipo de situaciones, las Administraciones locales deben examinar las solicitudes que se les presenten para verificar que lo planteado por el ciudadano está dentro del marco de sus competencias. En otras palabras, la actuación administrativa iniciará con una revisión de la normativa legal aplicable, para cerciorarse que la resolución de tal situación implique un acto administrativo válido desde el punto de vista subjetivo. Posteriormente, en segundo lugar, la comuna local —en caso que lo pedido sea de su ámbito de conocimiento— procederá a repasar los aspectos de legitimación activa del peticionario, para luego concentrarse en los aspectos formales de la solicitud (claridad de la exposición, relación de hechos y aportación de documentos acreditadores). En esta segunda fase, la Administración local podrá advertir errores de forma que impidan el conocimiento del asunto, y deberá comunicar tal eventualidad al administrado, para que lo subsane y pueda obtener una respuesta motivada de su petición.

Finalmente, cuando se cuenta con todos los elementos formales necesarios para dar lugar a una respuesta administrativa, la autoridad municipal procederá a realizar el análisis correspondiente, para verificar si existe algún impedimento legal para la obtención de la autorización requerida por el ciudadano y si la misma es compatible con los planes de desarrollo que rigen a la localidad. En esta fase observarnos que la Municipalidad de la Villa El Refugio advirtió en repetidas ocasiones, desde el año dos mil uno, que las instalaciones de la granja propiedad de la sociedad impetrante se encontraba en una zona urbana, por lo cual estaba prohibida por ley su autorización.

Si bien es cierto, en la motivación del Acuerdo número uno se hace relación de hechos atañidos con la ausencia de permisos ambientales y sanitarios, también subyace en la decisión administrativa el perjuicio que acarrea a la comunidad el funcionamiento de tal granja, debido a su localización en el radio urbano. Si bien es cierto la parte actora cuenta con el derecho de libertad económica, debe recordarse que los intereses y derechos privados deben ser desarrollados legítimamente y sin afectar los derechos de las personas con quienes se coexiste. En ese sentido, en la localidad existían reiteradas denuncias respecto al funcionamiento de tal granja, las que se centraban en la proximidad de ésta con las Urbanizaciones colindantes.

De tal manera, que ante la presencia de una prohibición expresa de funcionamiento de una instalación de tal rubro en el área urbana, la Municipalidad de la Villa El Refugio no podía dar otra respuesta a la parte actora más que la denegación de la petición, en virtud de la ubicación geográfica de las edificaciones de la granja porcícola en un área que es urbana y, en consecuencia, que no es la idónea para asentar este tipo de industria.

De tal manera que, la Municipalidad no violó su competencia al denegar la petición referida, como ya se ha dicho la autorización no era viable, y de haberla concedido incurriría en una violación manifiesta a una prohibición legal consignada en una norma secundaria, a saber: el Código de Salud. En consecuencia, la orden de cierre de la granja no se entiende como una sanción impuesta por la Municipalidad, sino en la consecuencia directa de los procedimientos sancionatorios previos y del funcionamiento ilegal de ésta, ya que debe recordarse que había permanecido abierta sin haber obtenido por varios años los permisos que la Ley prescribía como mandatorios.

En conclusión, esta Sala no advierte que en el Acuerdo municipal cuestionado ocurra la falta de competencia alegada, por lo que no se puede declarar su ilegalidad.”