DIRECCIÓN GENERAL DE ADUANAS
DECLARATORIA DE DENEGATORIA DE ORIGEN DE MERCADERÍAS DE CARÁCTER INDEFINIDO PARA NUEVAS INTERNACIONES NO CONSTITUYE ILEGALIDAD DEL ACTO MIENTRAS LA EXPORTADORA NO DEMUESTRE QUE YA CUMPLE CON LOS REQUISITOS PREVISTOS EN LA LEGISLACIÓN
“Los actos que se impugnan en el presente proceso son los emitidos por: a) la Dirección General de Aduanas, referencia DJCA No.440 de las ocho horas del trece de julio de dos mil siete, mediante la cual se determinó a la sociedad demandante Derechos Arancelarios a la Importación e Impuesto a la Transferencia de Bienes Muebles y a la Prestación de Servicios y así también se le sancionó con multa por infracción tributaria, conforme a lo dispuesto en el artículo 8 letra a) de la Ley Especial para Sancionar Infracciones Aduaneras; y b) el Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos y de Aduanas, de las ocho horas treinta minutos del dieciséis de diciembre de dos mil ocho, en la cual se confirmó en todas sus partes la resolución detallada supra.
2. DE LAS DISPOSICIONES LEGALES INVOCADAS.
Las normativas legales aplicables al caso en concreto son: a) La Constitución de la República, b) El Reglamento Centroamericano sobre el Origen de las Mercancías, c) Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA), y d) Reglamento del Código Aduanero Uniforme Centroamericano (RECAUCA).
3. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA.
Esta Sala aclara que en el juicio contencioso administrativo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 53 de la LJCA se aplican en cuanto fueren compatibles con su naturaleza, las disposiciones del Código de Procedimientos Civiles; en ese sentido el artículo 201 de dicho cuerpo legal, normativa aplicable al presente proceso - preceptúa que "después de contestada la demanda no puede variarse ni modificarse bajo concepto alguno". A pesar que la LJCA no hace referencia al término "contestación de la demanda", se ha entendido contestada la misma al ser presentado por la parte demandada el informe justificativo de la legalidad del acto que se le imputa. De ahí, que en el presente caso es improcedente el valorar los nuevos argumentos de ilegalidad vertidos por la parte demandante en la etapa de apertura a pruebas, consecuentemente este Tribunal no se pronunciará al respecto.
El actor ha determinado de una manera genérica las violaciones a los artículos 11 y 86 de la Constitución; y a los artículos 6 letra a), d) y e), 19, 20, 24, 25 y del 30 al 46 del Reglamento Centroamericano Sobre el Origen de las Mercancías (resolución 20-98 _COMIECO VII_). Sin embargo, de la lectura de su demanda, se ha podido identificar los siguientes argumentos de ilegalidad: a) Que el arroz internado si satisface la regla específica de origen, en cumplimiento al artículo 6 letra d) del Reglamento Centroamericano sobre el Origen de las Mercancías, b) Violación de la DGA al pretender darle vigencia indefinida a resolución de Origen que investigó los períodos 97/98, los cuales ya estaban prescritos para la fecha de la fiscalización en 2006; c) Que el Reglamento Centroamericano sobre el Origen de las Mercancías aplicable en sus artículos 32, 33, 39 letra d) y 41 establecen que las investigaciones de origen se realizan por embarque; d) Ilegalidad de la OCA al dar sin base legal electo de ultraactividad a la investigación de origen; y e) Ilegalidad de la multa.
4. ANÁLISIS DEL CASO
A) CON RESPECTO A IA REGLA DE ORIGEN CONSIGNADA EN EL ARTÍCULO 6 LETRA D) DEL REGLAMENTO CENTROAMERICANO SOBRE EL ORIGEN DE LAS MERCANCIAS Y DE LA VIGENCIA INDEFINIDA DEL PROCEDIMIENTO.
Con respecto a este punto, la sociedad actora afirma que el proceso de escaldado realizado al arroz internado si confiere origen al mismo, cumpliendo a cabalidad la regla de origen del artículo 6 letra (d) del Reglamento Centroamericano sobre el Origen de las Mercancías.
Por otra parte agrega que la DGA está actuando ilegalmente al pretender darle a la resolución final de origen, emitida por el Ministerio de Economía, Dirección de Política Comercial, referencia No.98/06/RF de fecha veintiuno de abril de mil novecientos noventa y nueve, una vigencia indefinida, pues no se puede considerar legal esa declaratoria de "Denegatoria de Origen", se aplique a nuevas internaciones, siendo dicha actuación ilegal y arbitraria.
En vista de los argumentos anteriores, es pertinente indicar que a la sociedad actora se le inició proceso de verificación de las mercancías, de parte del ente competente en ese momento, que era el Ministerio de Economía, a través de la Dirección de Política Comercial. Es así que por medio de resolución No.98/06/RF de fecha veintiuno de abril de mil novecientos noventa y nueve, se determinó: «Que para el tipo de arroz clasificado bajo el Código Arancelario 1006.30.00 Arroz semiblanqueado o blanqueado, incluso pulido o glaseado, utilizado para la marca "El Molinero"", no es posible determinar que el arroz destinado para la exportación sea exclusivamente nacional de la República de Guatemala o importado de fuera del área centroamericana, por ello tampoco es posible determinar el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 6 literal d) del Reglamento Centroamericano sobre el Origen de las Mercancías, por lo que este tipo de arroz, se considera NO ORIGINARIO de la República de Guatemala, y por lo tanto no gozará de libre comercio».
El Reglamento Centroamericano sobre el Origen de las Mercancías aplicable al caso de mérito, es el aprobado mediante RESOLUCIÓN NO.20-98 (COMIECO-VII), y el artículo antes relacionado cita: «Se consideran mercancías originarias del territorio de una Parte Contratante (...) d) las mercancías elaboradas exclusivamente en los territorios de las Partes Contratantes a partir de productos originarios;(...)».
De la revisión del expediente administrativo se comprobó, que al ejecutarse por parte de la Dirección de Política Comercial del Ministerio de Economía, el proceso de verificación de origen, las constataciones in sito y las pruebas pertinentes para determinar con certeza el origen mismo de los productos internados, concluyó que para el caso del arroz bajo la marca "El Molinero", no era posible determinar que en la exportación se haya exclusivamente utilizado arroz granza guatemalteco.
La sociedad actora por su parte afirma que tal aseveración tiene que comprobarse ante la autoridad competente en la actualidad, que para esta fecha es la DGA, y así actualizar el origen mismo del arroz importado, lo que servirá de base para nuevas internaciones.
Ante la argumentación realizada por ambas partes respecto a pretender darle vigencia indefinida a la resolución final de origen, referencia No.98/06/RF de fecha veintiuno de abril de mil novecientos noventa y nueve, es oportuno señalar:
. La Dirección de Política Comercial del Ministerio de Economía, determinó mediante proceso de verificación de origen que el arroz semiblanqueado o blanqueado de la marca "El Molinero"", no es ORIGINARIO de la República de Guatemala, en consecuencia no goza de la prerrogativa del libre comercio.
. Que los efectos de la resolución final en mención, repercuten en el producto comercializado, y en las internaciones fiscalizadas --amparadas bajo los Formularios Aduaneros Únicos Centroamericanos (FAUCAS) con referencias 4-23465 y 4-23466 del veinte de septiembre de dos mil dos y la 4-8368 del uno de marzo de dos mil tres_, en el sentido que las mismas no han de gozar de los beneficios del Tratado General de Integración Económica Centroamericana.
. El artículo 25 del Reglamento Centroamericano sobre el Origen de las Mercancías _vigente a esa fecha_ señala: «Cuando el exportador ha certificado de manera falsa o infundada que la mercancía califica como originaria, la Dirección de la Parte internadora declarará como no originaria dicha mercancía hasta que el exportador pruebe que cumple con lo establecido en este Reglamento»(negrilla suplida).
. De la revisión del expediente administrativo, se tuvo a la vista nota emitida el veintitrés de junio de dos mil seis, en la cual el Director de Administración de Tratados Comerciales del Ministerio de Economía informa al Director General de Aduanas que la Resolución Final de Origen 98/06/RF de fecha veintiuno de abril de mil novecientos noventa y nueve quedó firme en los términos en que fue pronunciada por la Dirección de Política Comercial, en la cual se declaró no originaria la mercancía internada por la sociedad actora (folios […] del expediente administrativo).
De lo antes expuesto, se advierte que la resolución en comento hace recaer sus efectos tanto en las internaciones fiscalizadas como en posteriores, mientras no se compruebe por parte de los exportadores que cumplen con lo regulado en el Reglamento de Verificación de Origen de las Mercancías respectivo o mientras la autoridad competente, en este caso la DGA no realice una nueva verificación de origen de las mercancías y determine que ya cumple con los requisitos establecidos en el Reglamento de la materia, para que goce la misma de libre Comercio.
De ahí que en el caso de mérito no se advierte ilegalidad por parte de la DGA al tomar en cuenta la indicada verificación de origen de las mercancías o que se le quiera dar el carácter indefinido, ya que la Administración aduanera se ha ceñido a realizar su función fiscalizadora, tomando en consideración una resolución que quedo firme, mientras la parte exportadora no demuestre que ya cumple con los requisitos previstos en el Reglamento Centroamericano sobre el Origen de las Mercancías.
B) CON RESPECTO A QUE TODA INVESTIGACIÓN DE ORIGEN SE REALIZA POR EMBARQUE.
Señala la sociedad demandante que el Reglamento Centroamericano sobre el Origen de las Mercancías vigente a la fecha de la importación de las mercancías, establece que las investigaciones de origen se realizan por embarque, tal como se establece en los artículos 32 y 33 en concordancia con el artículo 39 letra d) y 41 del citado Reglamento.
En vista de lo expuesto por la sociedad impetrante, se procedió a verificar los artículos antes descritos, observando que el artículo 32 habla sobre la Garantía de Pago. Es decir, que si existe duda sobre el origen de una mercancía, al momento de su internación, la autoridad aduanera no impedirá el ingreso a la misma pero solicitará a la Dirección el inicio del proceso de investigación. Así mismo también regula que cuando la Dirección de la Parte internadora notifique a la autoridad aduanera que existe un proceso de investigación de origen sobre una mercancía, esta no podrá impedir la internación sucesiva de mercancías idénticas enviadas por el exportador sujeto de investigación, pero se exigirá la constitución de una garantía que respalde el pago de los tributos.
Por su parte el artículo 33 regula quienes pueden solicitar la verificación de origen de las mercancías, ya sea a petición de parte o de oficio por la autoridad competente.
El artículo 39 letra d) menciona uno de los requisitos de la notificación en la visita de la Verificación de Origen, y el artículo 41 regula el alcance de la verificación.
De la lectura de los artículos antes descritos y de la revisión del Reglamento vigente para esa fecha se advierte que la Verificación de Origen de las Mercancías se realiza a solicitud de parte o de oficio, sobre determinadas internaciones, que generalmente pueden ser realizadas en un año calendario o como las individualice la Administración Tributaria, más no obliga a ésta a realizar el proceso de verificación con cada internación.
De ahí que, tal cual ya se manifestó con anterioridad la Verificación final de Origen con referencia No.98/06/RF de fecha veintiuno de abril de mil novecientos noventa y nueve, proyecta sus efectos a todas las exportaciones del producto declarado como no originario y comercializado bajo la marca "El Molinero", hasta que el exportador pruebe que el mismo cumple con lo establecido en el Reglamento Centroamericano sobre el Origen de las Mercancías o se realice una nueva verificación por parte de la DGA.”
PLAZO DE CADUCIDAD PARA LA VERIFICACIÓN A POSTERIORI
“C) CON RESPECTO A LA ULTRACTIVIDAD DE LA INVESTIGACIÓN DE ORIGEN.
Expresa la sociedad impetrante que la DGA ilegalmente pretende darle efecto de ultraactividad a la investigación de origen Resolución final de origen No.98/06/RF basada en internaciones de 1998/1999 y cuyo procedimiento se realizó con fundamento en un reglamento vigente a esa fecha, pero que al momento de la fiscalización ya estaba derogado.
Que la DGA no tenía facultades para poder fiscalizar lo relativo a las mercancías importadas en los FAUCAS números 4-23465 y 4-23466 del veinte de septiembre de dos mil dos y 4-8368 de fecha uno de marzo de dos mil tres, ya que al momento de la fiscalización ya estaban prescritos, operando de pleno derecho el instituto de la caducidad porque la norma aplicable fue derogada por otra posterior, sin perjuicio que la facultad de fiscalización conforme a leyes aduaneras permitan a la Aduana la práctica por un plazo de cinco años a partir de las internaciones.
En orden de lo expuesto por la sociedad actora, se colige que el punto en discusión no es en sí sobre la facultad de fiscalización que ostenta la DGA, no que es la vigencia de la Resolución Final de Origen y el uso que ha realizado de la misma la Autoridad Aduanera, que para la sociedad actora es un uso retroactivo de la misma.
Tal cual ya quedó sentado con anterioridad, la Resolución Final de Origen, de fecha veintiuno de abril de mil novecientos noventa y nueve, referencia No.98/06/RF, fundó sus resultados en internaciones realizadas por la actora en los años 1998 y 1999, arrojando como consecuencia que el arroz blanqueado o semiblanqueado marca "El Molinero”, no es originario de la República de Guatemala. Posteriormente la sociedad impetrante volvió a realizar internaciones del mismo producto en los años de dos mil dos y dos mil tres, con referencia FAUCAS números 4-23465 y 4-23466 ambas del veinte de septiembre de dos mil dos y 4-8368 de fecha uno de marzo de dos mil tres.
Para ambas importaciones se encontraba vigente el Reglamento Centroamericano sobre el Origen de las Mercancías aprobado bajo la resolución 20/98 del Consejo de Ministros de Integración Económica (COMIECO).
A continuación, por medio de auto de designación de fecha trece de septiembre de dos mil seis, la DGA inició fiscalización de las internaciones realizadas por Corporación Mercantil Salvadoreña, Sociedad Anónima de Capital Variable, finalizando con resolución sancionatoria referencia DJCA No.440 del trece de julio de dos mil siete. Para esa fecha ya se encontraba vigente el Reglamento Centroamericano sobre el Origen de la Mercancía, aprobado bajo resolución No.146-2006 del COMIECO.
En dicha fiscalización a posteriori, la DGA tomó como base la Resolución Final de Verificación de Origen de lecha veintiuno de abril de mil novecientos noventa y nueve, donde se determina que el arroz blanqueado o semiblanqueado importado por la sociedad actora es no originario de la República de Guatemala.
En ese orden, de lo expuesto por la sociedad actora y de la revisión del expediente administrativo se evidencia que lo que sucede en el caso de mérito, es la aplicación de una resolución administrativa que declara como no originaria la mercancía internada y comercializada bajo la marca "El Molinero"", cuyos efectos jurídicos concretos, al momento de emitirse la resolución impugnada, confunde a la sociedad demandante con la figura de la ultraactividad.
Con respecto a lo anterior, vale la pena advertir, que la resolución final de origen a la que se ha hecho referencia tantas veces, despliega sus efectos mientras no se realice una nueva verificación de origen de las mercancías por parte de la autoridad aduanera o en su caso, la parte exportadora _Arrocera "Los Corrales, S.A." de la República de Guatemala_ no compruebe que ya no hay ningún tipo de observación y que el arroz blanqueado o semiblanqueado marca "El Molinero" es originario del citado país centroamericano.
Finalmente en cuanto a la caducidad alegada, es pertinente señalar que el plazo para la verificación a posteriori por parte de la DGA, caduca en cinco años contados desde la fecha de la presentación de la declaración de las mercancías o Formularios Únicos Centroamericanos. Al revisar el expediente y los respectivos FAUCAS, se verificó que la fiscalización inició por medio de auto de designación de fecha trece de septiembre de dos mil seis, es decir, dentro del término de caducidad establecido. En vista de lo expuesto, se desestima lo alegado por la sociedad actora en cuanto a la ultraactividad de las leyes.
D) CON RESPECTO A LA ILEGALIDAD DE LA MULTA
Expresa la sociedad actora que la multa del 300% impuesta por la DGA es ilegal, ya que consideramos que el supuesto de la misma es el dolo, conceptualizado como impuestos evadidos o con la intencionalidad de evadir.
Agrega que dicha categorización es inaceptable en razón que se importó la mercancía bajo los supuestos que las normas le exigían, no correspondiendo al internador pedir pruebas del origen al exportador, ya que el Reglamento Centroamericano sobre el Origen de las Mercancías establece que la prueba es la certificación de origen emitida por el exportador.
Que nunca se ha tenido la intención de evadir, ya que la evasión además requiere de un ardid en contra del fisco, tener el ánimo de engañar, lo cual en el presente caso no se ha configurado, pues ha declarado el origen confirme a la Certificación emitida por el exportador guatemalteco.
La DGA en el acto impugnado resuelve que se sanciona a la referida sociedad por el cometimiento de infracción tributaria, tipificada en el artículo 8 letra a) de la Ley Especial para Sancionar Infracciones Aduaneras, por no declarar mercancías con preferencias arancelarias, las cuales fueron declaradas "No Originarias" de la República de Guatemala, con multa del 300% sobre derechos e impuestos dejados de pagar.
El artículo en referencia regula: La no presentación de la Declaración de Mercancías ante la Autoridad Aduanera y la falla de pago de los tributos dentro del plazo legalmente establecido o efectuar la Declaración de Mercancías de importación o exportación definitivas con omisiones o inexactitudes en su información, que causen la concesión indebida de beneficios o la incorrecta liquidación de los derechos e impuestos, o de otros cargos que deban determinarse en la declaración, especialmente en los datos relativos al valor, cantidad, peso, clasificación arancelaria, condición y origen que se hubieran tomado de los documentos de importación-.
Partiendo de lo antes expuesto, es oportuno señalar en primer orden que el acto administrativo controvertido en esta sede judicial, es de naturaleza sancionadora; que el ius puniendi del Estado, concebido como la capacidad de ejercer un control social coercitivo ante lo constituido como ilícito, se manifiesta en la aplicación de las leyes penales por los tribunales que desarrollan dicha jurisdicción, y en la actuación de la Administración Pública al imponer sanciones a las conductas calificadas como infracciones por el ordenamiento. Dicha función administrativa desarrollada en aplicación del ius puniendi, se conoce técnicamente corno potestad sancionadora de la Administración.
Como otras potestades de autoridad, ésta se ejerce dentro de un determinado marco normativo que deviene de la norma primaria. En tal sentido, el artículo 14 de la Constitución de la República sujeta inicialmente la potestad sancionadora administrativa al cumplimiento del debido proceso, cuando en su parte pertinente establece que "...la autoridad administrativa podrá sancionar, mediante resolución o sentencia y previo el debido proceso, las contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas..." pero sobre todo, en congruencia con los fundamentos del Estado Constitucional de Derecho, la potestad sancionadora encuentra su limite máximo en el mandato de legalidad que recoge el inciso primero del artículo 86 de la Constitución. Así pues, en virtud de la sujeción a la Ley, la Administración sólo podrá funcionar cuando aquella la faculte, ya que las actuaciones administrativas aparecen antes como un poder atribuido por la Ley, y por ella delimitado y construido. Esta premisa de habilitación indudablemente extensible a la materia sancionatoria, deviene en la exigencia de un mandato normativo que brinde cobertura a todo ejercicio de la potestad.
Una importante consecuencia de la potestad penal de la judicatura y la sancionadora de la Administración, es la observancia de principios consonantes que inspiran y rigen las actuaciones de ambos. Si bien dichos principios tienen también origen común en la identidad ontológica de ambas potestades, los mismos han sido tradicionalmente configurados y aplicados antes en el ámbito penal y de ahí trasladados gradualmente al ámbito administrativo a fuerza de construcciones doctrinarias y jurisprudenciales. Por esa razón, tradicionalmente se habla de la aplicación de los principios del Derecho Penal al ámbito administrativo sancionador, obviándose referencia a su identidad matriz.
Esta Sala ha sostenido en reiteradas ocasiones que la potestad sancionadora de la Administración se enmarca en principios correspondientes a los que rigen en materia penal, pero con las particularidades o matices propios de la actividad realizada por la Administración. Sabido es que existen distinciones importantes entre la actividad penal y la actividad administrativa, en razón de las distintas funciones que cumplen en un Estado de Derecho, aunque ello no debe inhibir a la Administración de la aplicación de los principios rectores del ius puniendi al campo administrativo sancionador, pues estos tienen origen primordialmente en la norma fundamental.
Entre los principios fundamentales del Derecho Administrativo Sancionador se encuentran: principio de legalidad, de tipicidad, de culpabilidad, de proporcionalidad, derecho a la presunción de inocencia y prescripción.
De conformidad a lo alegado por la sociedad actora, en cuanto a que la DGA con la finalidad de imponerle una multa ilegal, estimó arbitrariamente su intencionalidad de evadir o no pagar impuesto, procede verificar el principio de culpabilidad en el Derecho Administrativo Sancionador.
Es oportuno señalar que para verificar la existencia de una infracción administrativa e imponer la sanción correspondiente, hay que recorrer un largo camino analítico, cuyo primer paso es la constatación de la antijuricidad y a continuación examinar los presupuestos personales de culpabilidad.
No basta con que la infracción este tipificada y sancionada sino que es necesario que se aprecie en el sujeto infractor el elemento o categoría denominado culpabilidad. La culpabilidad resulta de la relación psicológica de causalidad entre la acción imputable y la infracción de disposiciones administrativas. Lo antes expuesto se deriva de la existencia de un elemento subjetivo en la infracción administrativa, lo que implica que la sanción sólo será procedente cuando la conducta tipificada pueda ser atribuida a un autor a título de dolo o culpa.
De la revisión de los expedientes administrativos relacionados con el caso de mérito y de lo expuesto por la sociedad impetrante, se observa que el mismo ha sido sancionado con una multa del 300% sobre derechos e impuestos dejados de pagar, por el sometimiento de infracción tributaria, tipificada en el artículo 8 letra a) de la 1ey Especial para Sancionar Infracciones Aduaneras, al atribuírsele el presentar la declaración con omisiones o inexactitudes en su información. En este caso, señalar que el origen era guatemalteco, sanción regulada en el artículo 10 de la Ley antes descrita.
Vale la pena advertir que todo internador consigna en las Declaraciones de Mercancías o en este caso en los FAUCAS el origen de las mercancías importadas según lo manifestado en la documentación de soporte, como las facturas o certificados de origen. Tal cual lo ha expuesto la sociedad actora se limitaron a expresar el origen de la mercancía conforme lo establece la Certificación de Origen de la mercancía internada, la cual fue emitida por la Arrocera Los Corrales, S.A. de Origen guatemalteco.
En este punto es importante tener en consideración el hecho que la sociedad actora, tenía conocimiento de las resultas de la Resolución Final de Verificación de Origen emitida por la Dirección de Política Comercial del Ministerio de Economía, referencia 98/06/RF de fecha veintiuno de abril de mil novecientos noventa y nueve, donde claramente se estableció que se consideraba "No Originario" de país centroamericano _Guatemala_ el arroz blanqueado o semiblanqueado marca El Molinero.
En dicha resolución se estableció que dicha mercancía no cumple con lo establecido en el artículo 6 letra d) del Reglamento Centroamericano sobre el Origen de las Mercancías vigente a esa fecha, en la cual detalladamente se indica que la sociedad Arrocera Los Corrales, S.A. (Sociedad Guatemalteca) no cumple con el procedimiento de "blanqueado" del arroz, ya que se comprobó que en dicho proceso utilizó arroz granza guatemalteco así como arroz granza importado.
Dichos elementos tácticos nos permiten establecer que la sociedad Corporación Mercantil Salvadoreña, Sociedad Anónima de Capital Variable ya tenía un conocimiento cierto de que la mercancía a importar _internaciones de los años 2002 y 2003_ había sido calificada en su oportunidad como No Originaria de la República de Guatemala. De ahí que hubiese sido procedente por parte de la misma verificar en su oportunidad si la empresa guatemalteca exportadora ya había regularizado su situación o comprobado que el arroz, ya cumplía con lo regulado en el Reglamento Centroamericano Sobre el Origen de las Mercancías.
De la actuación anterior se puede advertir un conocimiento pleno de la situación jurídica del origen de la mercancía importada, configurándose así la infracción regulada en el artículo 8 letra a) y sancionada conforme al artículo 10 de la Ley Especial para Sancionar Infracciones Aduaneras. En vista de lo antes expuesto esta Sala colige que no hay ilegalidad en la multa tal cual lo expresa la sociedad impetrante.”