SINDICATOS

ELEMENTOS REGLADOS PARA LA INSCRIPCIÓN DE JUNTAS DIRECTIVAS

“Para resolver congruentemente las pretensiones esgrimidas en este proceso, es indispensable que este Tribunal fije con exactitud el objeto de la controversia. De lo expresado en la demanda resulta que Ricardo Monge Meléndez dirige su pretensión en contra del Departamento Nacional de Organizaciones Sociales, por la emisión de la resolución de las nueve horas con treinta minutos del veintiocho de septiembre de dos mil nueve, por medio de la que se le sustituye de la Junta Directiva General en funciones del Sindicato de Trabajadores del Instituto Salvadoreño del Seguro Social.

Los motivos de ilegalidad aducidos se centran, esencialmente, en la tesis que la parte demandada no vigiló el cumplimiento de la elección de miembros directivos del STISSS y no controló la legal remoción de la junta directiva del sindicato, antes de conceder las nuevas acreditaciones. De igual forma, apunta la ilegalidad de la elección de las nuevas autoridades del sindicato, basándose en los vicios del procedimiento y en las incongruencias numéricas que existen en las actas de la asamblea general.

2.NORMATIVA LEGAL APLICABLE

Los hechos sometidos a examen están supeditados a lo regulado por: a) El Código de Trabajo; b) La Ley de Organización y Funciones del Sector Trabajo y Previsión Social; c) El Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo, relativo a la Libertad Sindical.

3.ANÁLISIS DEL CASO

Atendiendo a las causas de ilegalidad vertidas en la demanda, esta Sala centrará su examen sobre los alcances y límites de la potestad registral que ostenta la Administración Pública en función del Código de Trabajo, relacionado con el derecho de libertad sindical y seguridad jurídica que asiste a los ciudadanos en virtud de la Constitución.

a. De la libertad sindical

El artículo 7 de la Constitución reconoce el derecho de asociación, siendo la piedra angular del posterior reconocimiento del derecho de sindicación. En términos generales, la Sala de lo Constitucional ha sostenido (en la sentencia de amparo 23-R-96, dictada el ocho de octubre de mil novecientos noventa y ocho) que el derecho de asociación se ejercita cuando se constituyen asociaciones de todo tipo que —con personalidad jurídica propia y con cierta continuidad y permanencia— habrán de servir al logro de los fines, a la realización de las actividades y a la defensa de los intereses coincidentes de los miembros de las mismas. Surgen así, los partidos políticos, sindicatos, asociaciones, colegios profesionales, sociedades y fundaciones culturales, etc.

Ciñéndonos al caso, el derecho constitucional de asociación se materializa plenamente a través del derecho a la sindicación o de la llamada libertad sindical, traduciéndose en el derecho que tienen los trabajadores y empleadores a organizarse por medio de sindicatos, para ejercer aquellas actividades que permitan la defensa y protección de sus intereses laborales. Lo antedicho es coherente con lo dispuesto en el artículo 47 de la Constitución, el cual reza «Los patrones y trabajadores privados, sin distinción de nacionalidad, sexo, raza, credo o ideas políticas y cualquiera que sea su actividad o la naturaleza del trabajo que realicen, tienen el derecho de" asociarse libremente para la defensa de sus respectivos intereses, formando asociaciones profesionales o sindicatos. El mismo derecho tendrán los trabajadores de las instituciones oficiales autónomas.--Dichas organizaciones tienen derecho a personalidad jurídica y a ser debidamente protegidas en el ejercicio de sus funciones. Su disolución o suspensión sólo podrá decretarse en los casos y con las formalidades determinadas por la ley».

Como corolario, al juzgarse que el derecho de sindicación es un derecho fundamental extraído directamente del derecho de asociación, se concluye que la actividad estatal está sujeta a la promoción y protección de su ejercicio, pues el reconocimiento de tal derecho como fundamental está acompañado de la instauración de una serie de garantías que aseguren la efectividad del ejercicio de éste.

En suma, las restricciones al derecho de sindicación solo pueden devenir de una disposición normativa con rango de ley formal, que establezca los supuestos fácticos en que sea posible tal limitación y la competencia del órgano facultado legalmente para ello.

b. De la potestad registral y de vigilancia de la Administración Pública

El Estado debe adecuar su accionar al imperio de la Ley y cumplir fielmente la multiplicidad de fines que le han sido impuestos, en el ejercicio de las potestades y competencias que el ordenamiento jurídico le confiere. Es por ello que, al analizar la actividad estatal en su conjunto, la doctrina ha destacado los diferentes matices que adquiere. Así, la teoría clásica toma como criterio de distinción la forma en que se presenta la actividad estatal, distinguiéndose las siguientes categorías: actividad de policía, de fomento y de servicio público.

Dentro de tal sistematización destaca el papel de la actividad de policía que desarrolla el Estado, pues cuando la Administración Pública la ejercita usa técnicas de intervención, tales como: la reglamentación de la actividad; la fiscalización y control; la imposición de sanciones; y, la emisión de autorizaciones administrativas. En el plano analizado, la función registral tiene una connotación de vigilancia, pero restringida, porque para proceder a inscribir tanto a un sindicato como a la junta directiva de éste, la ley establece parámetros que debe analizar la Administración Pública.

(i) El registro de los sindicatos y de las juntas directivas

Respecto a la actividad registral en materia laboral, el artículo 219 del Código de Trabajo, así como los artículos 8 letra b) y 22 letra b) de la Ley de Organización y Funciones del Sector Trabajo y Previsión Social, prescriben que al Ministerio de Trabajo y Previsión Social le corresponde la inscripción —en el registro— de los Sindicatos, y en consecuencia también deberá inscribir las juntas directivas de cada uno de ellos, a efecto de determinar y acreditar la representación de aquellos.

Sobre los alcances de tal función, se puede aseverar que ésta se encuadra dentro de una actividad de comprobación, pues la inscripción —que hace el encargado de los registros públicos— es un acto administrativo de revisión. Importa acentuar que el acto de inscripción puede tener dos tipos de efectos, atendiendo la materia que regula y el contenido del acto o documento a inscribir, a saber: primero, los actos de inscripción declarativos son aquellos que se limitan a dar a conocer a otros los hechos que conoce la Administración; pero no tiene ningún efecto innovador respecto a las relaciones, capacidad de los sujetos o de las obligaciones y derechos que figuran en el contenido del asunto inscrito; segundo, los actos de inscripción constitutivos son parte y elemento esencial de la relación jurídica en cuestión, pues sin que se produzca tal asiento las relaciones jurídicas, derechos u obligaciones no se entenderán que nacen o existen en el mundo jurídico.

En el ámbito de los derechos laborales, especialmente con la sindicación, no puede afirmarse que la inscripción sea un elemento esencial, lo cual se justifica en el texto del artículo 219 del Código de Trabajo, que escinde dos momentos esenciales de constitución de los sindicatos: en primer lugar, la verificación de los requisitos legales y la concesión de la personalidad jurídica; y, en segundo lugar, cuando una vez que se reconoce la existencia plena de la persona jurídica se procede a incorporársele a un Registro público. De ahí que, se advierta que la finalidad de tal registro sea la publicidad, y por ello, el acto de registro implica sólo un acto de inscripción declarativo. Consecuentemente, el acto de registro de los órganos de gobierno de un sindicato comparten la misma suerte.

(ii) De la potestad de vigilancia y control

Aunada a la competencia registral, el artículo 256 del Código de Trabajo regula que al Ministerio de Trabajo le corresponde vigilar a las asociaciones sindicales, con el objeto de verificar que éstas —en el ejercicio de sus actividades— se ajusten a lo prescrito en las normas aplicables. En específico, la ley regula que será la Dirección General de Trabajo la dependencia encargada del registro (artículo 22 de la Ley de Organización y Funciones del Sector Trabajo y Previsión Social).

En términos generales, la potestad de vigilancia atañe a la necesidad de un control administrativo, en atención a la relevancia que reportan las actividades de los particulares. Es por ello que, la ley confiere poderes de vigilancia a priori (por medio del sometimiento de la actividad a una autorización previa) y también una serie de controles a posteriori (vigilancia e inspecciones, informes de los particulares, etc.) sin que se considere restringida la actividad del particular, siempre y cuando no se vulnere el contenido esencial del derecho de libertad.

Ahora bien, es preciso destacar que desde una interpretación sistemática de la legislación laboral --conforme a la Constitución— se deduce que, las facultades de control y vigilancia que ejerce la Administración Pública no pueden implicar una restricción del derecho de libertad sindical. Este axioma de protección constitucional se traduce en el precepto contenido en el inciso último del artículo 256 del Código de Trabajo, que reza «Al ejercer sus facultades de vigilancia, las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar los derechos y garantías que la Constitución y este Código consagran a favor de los sindicatos».

(iii) Potestades regladas y discrecionales

Resulta ilustrador el comprender el alcance de la potestad registral prevista por el legislador y enmarcarla en la categorización de potestades regladas o discrecionales. Se entenderá que un acto es reglado cuando la autoridad está sometida en virtud de la ley a potestades regladas, entiéndase que no hay ningún elemento sujeto a una valoración discrecional para la emisora del acto. En este caso, la ley fija un supuesto de hecho bien definido y el funcionario público se limita a verificar la ocurrencia de tales eventualidades, que en la hipótesis de presentarse tienen una consecuencia jurídica concreta.

Contrario Sensu, las potestades discrecionales se manifiestan cuando la ley otorga margen de ponderación a la autoridad administrativa, en cuanto al enlace de los hechos con la consecuencia jurídica, y su proporción.

En ese orden de ideas, la actividad de registro y control se sitúa, evidentemente, en el ámbito de las potestades regladas, ya que la Administración no tiene un margen de valoración discrecional para decidir si inscribirá o no, sino que al adecuarse los hechos a los parámetros fijados en la ley, procederá a inscribir el sindicato y a su junta directiva.

c. Naturaleza jurídica del acto cuestionado

Dilucidado el marco normativo en el que se insertan los hechos relatados por el actor, corresponde analizar la naturaleza jurídica del acto cuestionado.

Se parte de la idea que el derecho de sindicación es una materialización del derecho fundamental de asociación y, por ello, su protección está consagrada no sólo a nivel constitucional, sino que también en el secundario e internacional (Código de Trabajo y Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo «OIT»).

La doctrina sostiene que el registro del sindicato es el acto mediante el cual la autoridad da fe de haber quedado constituido el mismo, y por ello la inscripción se entiende como un acto declarativo y no constitutivo, en vista que, al ser un derecho con categorización de fundamental, la limitación de su ejercicio no puede entregarse a una voluntad discrecional de la Administración Pública. Así, pues, a la autoridad sólo le compete reconocer la existencia del Sindicato y verificar el acatamiento de los requisitos que la norma secundaria prevé para su conformación.

En tal sentido, se sustenta la tesis que el registro e inscripción de las juntas directivas es un acto declarativo, pues la autoridad no puede limitar sin fundamento legal el libre ejercicio de los derechos laborales de los particulares. En conclusión, el acto controvertido en esta sede jurisdiccional está situado en el marco de una función registral conferida exclusivamente al Ministerio de Trabajo.

(i) Elementos reglados de para la inscripción de juntas directivas

Según lo regulado por la normativa correspondiente, la parte demandada para estimar la petición de inscripción de una junta directiva debe verificar los siguientes presupuestos:

(1) Que la junta directiva esté conformada al menos de tres personas y por no más de once (artículo 224 inciso 2°, del Código de Trabajo);

(2) Que los miembros de la junta cumplan con los requisitos establecidos en el artículo 225 del Código de Trabajo, entre los que menciona: ser salvadoreño, mayor de dieciocho años, integrantes del sindicato y no ser empleado de confianza o representante patronal;

(3) Que la elección de los integrantes de la junta directiva se haya realizado en la asamblea general del sindicato (artículo 221, A. De las Asambleas Generales, ordinal 1° del Código de Trabajo) ya sea ordinaria o extraordinaria, respetando lo acordado en los Estatutos. Se controlara, también, el cumplimiento del quórum y de los plazos de convocación exigidos para la instalación de la asamblea general, así como las demás solemnidades relacionadas con la elección de las autoridades administrativas (artículo 217 y 222 del Código de Trabajo).

En ese sentido, nos encontramos evidentemente ante una potestad reglada de la Administración, donde no existe margen para la discrecionalidad en la inscripción o no de la junta directiva. Ya que las limitaciones antes referidas están previstas por el Código de Trabajo, como presupuestos hipotéticos para el adecuado ejercicio y funcionamiento de los Sindicatos. Debe agregarse en apoyo de tal tesis, que el artículo 291 inciso 6° del Código de Trabajo prevé un silencio positivo ante la falta de respuesta de la petición de concesión de personalidad jurídica de un sindicato y de su respectivo registro. De ahí que, se confirme la idea que la potestad es reglada, como que la inscripción es de carácter meramente declarativo.”

REMOCIÓN DEL CARGO DE DIRECTIVO SINDICAL NO CORRESPONDE AL DEPARTAMENTO NACIONAL DE ORGANIZACIONES SOCIALES DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL

“(ii) Hechos acaecidos en sede administrativa

Así pues, al analizar el expediente administrativo relacionado con el caso se extrae que:

(1) A folios […] se consigna la hoja de estudio del caso, donde se relaciona que la asamblea general ordinaria en segunda convocatoria se efectuó con una antelación de cuatro días, con el objeto de elegir a la junta directiva general; además, se hace la relación de las personas elegidas como componentes de la misma, siendo un total de once personas.

(2) Luego, a folios […] consta el informe signado por Armida Estela F. V., el veinticuatro de agosto de dos mil nueve, respecto a la celebración de la asamblea general extraordinaria, en segunda convocatoria de conformidad con los artículos 9, 29 y 33 de los Estatutos del STISSS, detallándose que se eligió nueva junta directiva. Se anexo a la petición, para probar la legitimidad de las actuaciones, la siguiente documentación:

(a) listado del veinticinco por ciento de los afiliados al STISSS activos y solventes que pidieron la celebración de la asamblea para elegir nueva administración (fs. […]);

(b) petición hecha a la junta directiva del STISSS para la realización de la asamblea extraordinaria y el acta notarial en donde figura la denegatoria de tal solicitud (fs. […]);

(c) convocatorias y afiches, así como la publicación en el diario Co Latino de fecha diecinueve de agosto de dos mil nueve (fs. […]);

(d) dos libros de asistencia, donde constan las cuatrocientas treinta y cinco firmas de los asistentes a la asamblea general extraordinaria (fs.[…]);

(e) acta de la primera convocatoria (fs. […]);

(f) acta de la asamblea general extraordinaria de segunda convocatoria (fs. […]); (g)

(g) padrón de las personas que conforman el STISSS; y,

(h) fotocopia de las cincuenta solicitudes de nuevos afiliados (fs. […]).

(3) Finalmente, a folios […] figura la decisión cuestionada, dictada a las nueve horas con treinta minutos del veintiocho de septiembre del año dos mil nueve, en la cual manifiesta que de la documentación presentada acredita la procedencia de la modificación de la inscripción solicitada, extendiéndose correspondientemente las credenciales a los nuevos integrantes de la junta directiva.

(iii) Cumplimiento de los Estatutos del STISSS y de la normativa laboral

El Capítulo III de los Estatutos del Sindicato de Trabajadores del Instituto Salvadoreño del Seguro Social regula lo concerniente a la «Estructura del Sindicato». Así pues, se inicia con la determinación que tal gobierno tendrá una naturaleza democrática y que estará a cargo de dos órganos: la asamblea general y la junta directiva general (artículo 8).

Sobre la asamblea general se dice, en el artículo 9, que es la autoridad máxima y está integrada por la totalidad de miembros del sindicato, debiendo sesionar ordinariamente una vez al año y extraordinariamente cuando lo considere necesario la junta directiva o, de forma especial, cuando lo solicite el veinticinco por ciento de los integrantes del mismo, siempre que éstos sean activos y estén solventes con sus cuotas sindicales. De ahí que, ante una petición a la junta directiva por el porcentaje de afiliados al STISSS, la celebración de la asamblea extraordinaria sea preceptiva.

Los estatutos contemplan la posibilidad que los directivos se nieguen a convocar para la asamblea general extraordinaria solicitada y, en tal caso con la intención de salvaguardar el carácter democrático del cuerpo colegiado, instauran que tal problema se puede solventar con el llamamiento directo del veinticinco por ciento de los integrantes del sindicato, explicándose que tal medio de comunicación se utiliza en virtud de la negativa de la junta directiva. En ese supuesto, al conformarse el quórum para la celebración de la reunión, se nombrará a un coordinador de debate y un secretario de actuaciones, para que la presidan. Así, pues, se logra que los acuerdos que se tomen sean válidos y de forzoso acatamiento, quedando constancia de todo lo acordado en el acta levantada por el secretario de actuaciones.

La Administración constató, a partir de la petición de los miembros sindicales —para realizar una asamblea extraordinaria para elegir a los nuevos integrantes de la administración del STISSS formulada a la junta directiva y del acta notarial en donde se consigna la falta de aquiescencia a recibir la misma, que era válida la convocatoria directa realizada por los afiliados al Sindicato, que constituían un veinticinco por ciento de los miembros activos y solventes. Luego, a partir de la presentación de las actas de la primera y segunda convocatoria, se advirtió que la asamblea general extraordinaria, corno máxima autoridad de organización, optó por reincorporar al Sindicato a personas que habían sido excluidas y, posteriormente, decidió elegir una nueva junta directiva general (amparándose en las facultades conferidas en virtud del artículo 10 del régimen interno del STISSS).

Por otra parte, se examinaron también temas de forma, tales como la antelación de la convocatoria, que fue cuatro días, y la celebración de la asamblea en segunda convocatoria debido a la falta de quórum del primer llamamiento. En tal sentido, el Departamento Nacional de Organizaciones Sociales del Ministerio de Trabajo y Previsión Social ejerció labores de control, verificación y registro en apego a sus competencias, respetando la voluntad de los afiliados del sindicato e inscribiendo a las nuevas autoridades.

En ese orden de ideas, no se advierte que la Administración Pública demandada haya obviado su mandato de controlar la actuación de los sindicatos o que haya vulnerado los derechos de los componentes anteriores de la junta directiva, ya que no es dicha autoridad la que los remueve del cargo, sino que se limita a registrar el cambio de autoridades. Es por ello que, esta Sala no puede estimar la pretensión del impetrante, dirigido a buscar la ilegalidad del acto administrativo cuestionado en esta jurisdicción.”