TRIBUNAL SANCIONADOR DE LA DEFENSORÍA DEL CONSUMIDOR

COMPETENCIA PARA IMPONER SANCIONES A COMPAÑÍAS TELEFÓNICAS POR COBROS INDEBIDOS EN LA FACTURACIÓN DE SERVICIOS PRESTADOS

“Para resolver congruentemente a las pretensiones planteadas, en este proceso, es inexcusable fijar el objeto del debate. Según lo relacionado en la demanda, se tiene certeza que Telefónica Móviles El Salvador, S.A. de C.V. dirige su pretensión en contra del Tribunal Sancionador por: (a) la resolución dictada a las dieciséis horas treinta minutos del ocho de septiembre de dos mil seis, mediante la que se le sancionó con una multa de ciento setenta y ocho dólares de los Estados Unidos de América (US$ 178.00), equivalentes a un mil quinientos cincuenta y siete colones con cincuenta centavos de colón (¢1,557.50), por el cometimiento de la infracción descrita en el artículo 44 letra e) relacionado con el artículo 18 letra c) de la Ley de Protección al Consumidor; (b) la decisión de las trece horas y cinco minutos del veinticuatro de agosto de dos mil siete, que declaró sin lugar el recurso de revocatoria interpuesto en contra de la sanción antes descrita; y, (c) la providencia emitida a las trece horas cuarenta y cinco minutos del siete de noviembre de dos mil siete, en la cual se aclaró el ámbito de aplicación de las decisiones antes referidas

En cuanto a los motivos de ilegalidad aducidos en la demanda, se puede resumir que éstos son: violación de los principios de legalidad, culpabilidad e irretroactividad de las leyes, contemplados en los artículos 11, 12, 86 inciso final y 140 de la Constitución. Además, señala la transgresión de los artículos 5 inciso 2°, 18, letra c), 40 inciso 2° y 52 de la Ley de Protección al Consumidor; artículos 6, 19 y 22 del Código Civil, este último relacionado con el artículo 98 de la Ley de Telecomunicaciones; artículos 2, 421 y 466 del Código de Procedimientos Civiles.

NORMATIVA LEGAL APLICABLE

Los hechos cuestionados ante esta Sala están sujetos a lo previsto en la normativa siguiente: (a) Constitución de la República; (b) Ley de Protección al Consumidor; (c) Código Civil; y, (d) Código de Procedimientos Civiles, cuerpo legal actualmente derogado pero aplicable al caso en cuestión debido a la época que los hechos discutidos acaecieron, de conformidad al artículo 706 del Código Procesal Civil y Mercantil.

ANÁLISIS DEL CASO

El argumento fundamental de ilegalidad de la sociedad demandante es la transgresión del principio de legalidad, en cuanto no existe el cobro indebido fijado por la autoridad demandada, ya que en sede administrativa el consumidor solamente denuncio un «error en la facturación». Luego, en segundo orden, la discusión versa sobre el rechazo del desistimiento de la denuncia interpuesta por el señor Samper López, aduciéndose que no se le dio valor al acuerdo conciliatorio que el denunciante y la compañia telefónica sancionada lograron fuera de la Defensoría del Consumidor. Así pues, este Tribunal iniciará el examen del caso fijando la naturaleza de las resoluciones y del procedimiento seguido en sede administrativa, para establecer si era viable —o no— la emisión de la decisión de fondo a pesar de la petición de desistimiento; y, finalmente, se analizará la observancia del principio de legalidad al momento de adecuar los hechos en cuestión respecto a la infracción administrativa por la cual se impuso la multa pecuniaria a la demandante.

a) La naturaleza jurídica de las resoluciones cuestionadas

Como preludio del examen de las razones de ilegalidad, es preciso dilucidar la naturaleza jurídica de los actos cuestionados, a efecto de determinar si la Administración Pública demandada actuó dentro de sus competencias y en ejercicio de una potestad legítimamente conferida. Así pues, el acto originario resulta de una denuncia incoada por el señor Franklin Samper López ante la Defensoría del Consumidor, el día veintisiete de marzo de dos mil seis, en la cual se alegó «Yo como cliente de la empresa Telefónica El Salvador, que me brinda el servicio de Telefonía Celular, quiero informarle a ustedes que esta empresa me esta brindando un mal servicio porque esta haciendo cobros indebidos en las facturaciones que ellos me envían mensualmente (...) ya se ha dado en muchas ocasiones estas irregularidades (...)». Luego, el seis de abril de ese mismo ario, ratificó su denuncia a efecto que se iniciaran las diligencias de conciliación, acuerdo que no se logró en atención a lo consignado en el acta de las nueve horas treinta y cuatro minutos del veintiuno de abril de dos mil seis (folios […] del expediente administrativo), por lo que se remitieron —el día veintinueve de mayo de dos mil seis— las diligencias al Tribunal Sancionador de tal institución para que iniciara el trámite previsto en la ley.

En ese contexto se inició el procedimiento administrativo sancionador (referencia 204-2006) y se comunicó de tal hecho a la compañía telefónica denunciada, para que hiciera uso de su derecho de defensa. De ahí, en ejercicio del mismo, Telefónica Móviles El Salvador, S.A. de C.V. alegó la falta de tipicidad en el caso, además de puntualizar la existencia de un arreglo conciliatorio con el denunciante, para finalmente poner en evidencia la intención de desistir del señor Samper López y su intención de concluir el procedimiento en su contra.

A pesar del acuerdo conciliatorio, la autoridad demandada denegó la solicitud de archivar el expediente y dictó el primer acto cuestionado, en el cual decidió lo siguiente: primero, rechazar la procedencia del recurso de revocatoria ejercido en contra de la decisión de trámite que declaró sin lugar la petición de finalizar el procedimiento sancionador en base al desistimiento presentado por el señor Samper López; y, segundo, sancionar a la parte actora con una multa de ciento setenta y ocho dólares de los Estados Unidos de América (US$ 178.00), equivalentes a un mil quinientos cincuenta y siete colones con cincuenta centavos de colón (¢1,557.50), por el cometimiento de la infracción descrita en el artículo 44 letra e) y 18 letra c) de la Ley de Protección al Consumidor. A la postre, ese acto fue confirmado con la resolución del veinticuatro de agosto de dos mil siete, mediante la cual se desestimó el recurso de revocatoria previsto en la ley. En igual sentido, la providencia del siete de noviembre de dos mil siete —de conformidad con el artículo 148 de la Ley de Protección al Consumidor— aclaró el alcance de las decisiones dictadas.

Siguiendo ese orden de ideas, se deriva que los actos controvertidos tienden a restringir la esfera jurídica de la compañía telefónica relacionada, o confirmar tal situación gravosa en vía de recurso, erigiéndose como actos desfavorables para el particular. El Tribunal Sancionador, como autoridad competente, fijó que un sujeto sometido a su vigilancia (proveedor de servicio de telefonía) realizó una acción descrita en la Ley de Protección al Consumidor como infractora del ordenamiento, específicamente realizar cobros indebidos. Así pues, se concluye que los actos analizados son de naturaleza sancionadora, pues imponen un gravamen pecuniario a la impetrante por la ocurrencia del supuesto hipotético descrito en la ley como ilícito administrativo.

b) Competencia del Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor

La Ley de Protección al Consumidor, vigente desde el año dos mil cinco, es la génesis de la Defensoría del Consumidor —institución descentralizada por función del Órgano Ejecutivo— a la cual dota con personalidad jurídica y patrimonio propio, así como de autonomía administrativa y presupuestaria. En particular, el artículo 58 contiene el catálogo de competencias atribuidas a la institución, entre las cuales se destacan: «a) Coordinar las acciones del Sistema Nacional de Protección al Consumidor, velando por el cumplimiento de los marcos normativos respectivos en esta materia; b) Velar por los derechos e intereses de los consumidores en las relaciones con los proveedores de bienes y prestadores de servicios; (...) g) Acreditar árbitros institucionales e independientes en materia de consumo e instruir los procedimientos administrativos para la solución de controversias entre proveedores y consumidores y ejercer la potestad sancionadora según los alcances que la Constitución y las leyes establecen; (..) r) Las demás atribuciones y facultades que le confiera la ley».

Según lo planteado, la Defensoría tiene el objetivo primordial de velar por el cumplimiento de la normativa vinculada con la protección del consumidor. Para alcanzar esa meta se le dota con las potestades de vigilancia, arbitraje y sancionadora, todas ellas intrínsecamente vinculadas entre sí. La mencionada normativa —para el adecuado ejercicio de las potestades y competencias conferidas— opta por estructurar esencialmente la Defensoría del Consumidor así: un Presidente, un Consejo Consultivo y un Tribunal Sancionador, inter alía. En esa composición, la potestad de imponer sanciones administrativas se otorga al Tribunal Sancionador, que de acuerdo al artículo 83 de la Ley tendrá como ámbito competencial: instruir los procedimientos sancionatorios en materia de protección del consumidor, imponer las sanciones o resolver lo que corresponda en los casos sometidos a su conocimiento y, también, conocer de los demás asuntos atribuidos por ley.

Respecto a la potestad de sancionar, en términos generales, se entiende que se materializa mediante actuaciones que traducen un mal infringido a un administrado como consecuencia del cometimiento de una conducta considerada ilegal, es decir, una infracción administrativa. Ésta se define como aquel comportamiento contraventor de lo dispuesto en una norma jurídica, ya sea por realizar lo prohibido o no hacer lo requerido, y a la cual se apareja una sanción consistente en la privación de un bien o un derecho. Ahora bien, en virtud de la presunción de inocencia, se ha tratado de garantizar al destinatario de las sanciones la plena sujeción de la Administración Pública a la ley y la protección de cualquier arbitrariedad, llegándose a aplicar en este campo los principios fundamentales del Derecho Penal.

En suma, se ha dilucidado que los actos impugnados contienen una sanción administrativa y que fueron dictados por el Tribunal Sancionador, autoridad competente para ello, de lo que se colige el respeto al principio de legalidad en este aspecto.”

PROCEDIMIENTO SANCIONADOR

“e) El procedimiento sancionador prescrito en la Ley de Protección al Consumidor

Una vez fijada la naturaleza jurídica de los actos y la competencia de la autoridad emisora, corresponde determinar cuál es el procedimiento administrativo que se debió seguir para formar la voluntad administrativa adecuadamente. Así pues, la Ley de Protección al Consumidor en el Título IV, Capítulo III, regula la forma en que debe tramitarse el procedimiento sancionador, lo cual se puede resumir de la siguiente manera:

(i) El procedimiento se inicia por medio de denuncia del Presidente de la Defensoría o por medio de la certificación emitida por el Centro de Solución de Controversias y Medios Alternos de Solución de Conflictos de la Defensoría (artículo 143).

La norma en cuestión contempla cuatro supuestos originadores de un trámite de esta clase, los que se encausan ya sea por denuncia o por certificación. El primer caso, es decir la denuncia, da cobertura a los asuntos en que se están discutiendo intereses colectivos o difusos y aquellos en los que la Defensoría tiene conocimiento de la ocurrencia de una infracción a la Ley. Sin embargo, nos interesa destacar lo previsto en la letra c) del artículo 143, que contempla la posibilidad de iniciar el trámite cuando un proveedor y un consumidor, en ejercicio de derechos individuales, sometieron su disputa al Centro de Solución de Controversias y Medios Alternos de Solución de Conflictos de la Defensoría, pero que no se llegó a ningún arreglo en dicha sede.

El caso estudiado inició en la hipótesis precedentemente planteada, pues el señor Franklin Samper López (consumidor) presentó ante la Defensoría una denuncia en contra de Telefónica Móviles El Salvador, S.A. de C.V., identificada como su proveedor (folio […]), y tal disputa fue tramitada por el Centro de Solución de Controversias aludido, sin que se llegará en sede administrativa a un acuerdo satisfactorio entre las partes (tal como figura a folios […] del expediente administrativo).

(ii)Luego, el Tribunal resolverá sobre la admisión del caso en el plazo de cinco días. En la hipótesis de admitirse, corresponde citar al proveedor denunciado para que comparezca a manifestar su defensa por escrito, dentro del plazo de cinco días contados desde el siguiente al de la notificación (artículos 144 y 145).

Se decidió admitir el expediente remitido, en la resolución de las ocho horas y veinte minutos del doce de junio de dos mil seis del Tribunal Sancionador. Se citó al proveedor para que compareciera a ejercer su defensa por escrito en un plazo de cinco días y, además, que se pronunciara respecto de la imputación descrita en el artículo 44 letra e) vinculado con el artículo 18 letra c) de la Ley de Protección al Consumidor. En ese mismo acto de trámite, se ordenó comunicar la existencia del caso al señor Samper López, para que participara como interesado en el procedimiento sancionador instruido.

La sociedad demandante —por medio de su apoderado judicial y administrativo Eduardo Antonio Solórzano Martínez— respondió las imputaciones hechas expresando que no hay un cobro indebido en vista que el denunciante nunca pagó por la facturación efectuada erróneamente. Añade que, los sucesos que dan sustento al reclamo son aislados y sin intencionalidad de realizar la conducta atribuida. Finalmente destaca que, se ha llegado a un acuerdo conciliatorio con el señor Samper López y, en ese contexto, señala que agrega el escrito de desistimiento del referido consumidor para que se archive el expediente (como consta a folios […] del expediente administrativo). A pesar de tal situación, el escrito de desistimiento no se anexó materialmente en esa etapa.

(iii)Vencido el término de audiencia, con la comparecencia del proveedor o sin ella, se abrirá el procedimiento a pruebas por el término de ocho días (artículo 145 in fine).

Por medio de la resolución dictada a las nueve horas y cinco minutos del veintinueve de junio de dos mil seis (folios […] del expediente administrativo), el Tribunal Sancionador ordenó la apertura a pruebas, por un plazo de ocho días Posteriormente, el diecisiete de julio de dos mil seis, el señor Franklin Josué Samper López presentó escrito de desistimiento, solicitud declarada sin lugar tomando como parámetro de decisión la naturaleza del procedimiento sancionador, pues éste es impulsado de oficio y no depende de la voluntad de las partes para su continuación.

(iv) Concluidas las actuaciones ordenadas dentro de la etapa procesal, el Tribunal dictará su resolución en el plazo de diez días hábiles.

Se proveyó resolución definitiva el día ocho de septiembre de dos mil seis, en el sentido de condenar a la impetrante por la comisión de la infracción atribuida e imponiéndosele una multa de ciento setenta y ocho dólares de los Estados Unidos de América (US$ 178.00), equivalentes a un mil quinientos cincuenta y siete colones con cincuenta centavos de colón (¢1,557.50), tal como figura a folios […] y siguientes del expediente administrativo.

(v) Las resoluciones definitivas admitirán recurso de revocatoria, el cual deberá interponerse de acuerdo al derecho común.

Ante la inconformidad con la sanción descrita, la compañia telefónica sancionada interpuso el recurso de revocatoria previsto en la ley de la materia. Sin embargo, el Tribunal Sancionador en la resolución del veinticuatro de agosto de dos mil siete declaró sin lugar el recurso y confirmó la multa impuesta Posteriormente, la referida autoridad emitió la aclaración pedida por la parte actora.”

DESISTIMIENTO NO INHABILITA AL TRIBUNAL SANCIONADOR A CONOCER Y PRONUNCIARSE SOBRE LOS HECHOS IMPUTADOS

“d) Del desistimiento y el procedimiento administrativo sancionador

Especial interés nos merecen los principios que rigen los procedimientos ejercidos en virtud de la potestad sancionadora. Debe recordarse que la Sala de lo Constitucional ha manifestado al respecto, en reiteradas ocasiones, que los principios del Derecho Penal son aplicables al Derecho Administrativo Sancionador, en particular ha señalado «se insiste en el ineludible requisito de tener presente en la creación de las normas relativas a las infracciones y sanciones tributarias, así como en su aplicación, los principios decantados en la creación de la teoría general del delito, de entre los cuales destacamos los siguientes: a) principio de tipicidad; b) principio de legalidad formal; c) prohibición de la retroactividad, ch) interdicción de la analogía, d) regla del "ne bis in idem"; e) principio de culpabilidad o voluntariedad» (Sentencia de Inconstitucionalidad 3-92 Ac 6-92, del diecisiete de diciembre de mil novecientos noventa y dos).

Por ello, en acción de esa potestad, el Tribunal debe adecuar su actuar a lo instaurado por el principio de legalidad en todas las manifestaciones detalladas: tipicidad, prohibición de retroactividad, etc. Así pues, es pertinente recordar que la potestad sancionadora implica la utilización del ius puniendi del Estado, que visto desde la perspectiva del derecho de igualdad debe ser ejercido de forma similar en todos los supuestos que conozca, procurando aproximarse prolijamente a los hechos relacionados para tener un conocimiento cierto de éstos (conforme a la prueba aportada). Lo anterior servirá para que la Administración Pública sancione solamente las conductas que se adecuen a las hipótesis descritas como infracciones y, coherentemente, absuelva los casos en los que no se logre establecer la ocurrencia del ilícito administrativo.

De ahí que, una vez iniciado el procedimiento sancionador, su continuación o finalización no dependa de la voluntad de un interesado, calidad que se le reconoció al señor Franklin Samper López. Cuando analizamos los alcances de la intervención de un denunciante en el procedimiento sancionador, se encuentra la posibilidad que el ciudadano no se apersone a sede administrativa, confirmándose de ello que su rol en el trámite no es esencial sino que le corresponde a la Administración sancionadora la investigación del caso y su resolución definitiva, siempre conforme a derecho.

Siguiendo ese orden de ideas, esta Sala comparte la tesis que el desistimiento de una denuncia no vincula a la autoridad que detenta la potestad sancionadora, tal como lo señaló la parte demanda en sus informes. De ahí que, a la época de presentación del desistimiento referido, el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor ya había iniciado la práctica de su potestad sancionadora y no podía abstraerse de su competencia, es decir, desconocer su labor de investigar y pronunciarse sobre los hechos imputados a Telefónica Móviles El Salvador, S.A. de C.V.

En suma, se determina que los actos cuestionados no son ilegales debido a que no se dio valor a la voluntad del señor Samper López de desistir de su denuncia, pues como se ha manifestado el procedimiento administrativo sancionador no depende de la voluntad de los intervinientes. Por tanto, el Tribunal Sancionador tenía la obligación de emitir una decisión al conocer del caso y, de ahí que, esta Sala no pueda declarar la ilegalidad de las resoluciones cuestionadas en base al argumento analizado en el este apartado

e) De la violación al principio de legalidad

La parte actora señala que no se configuraron los elementos de la infracción por la cual se le sancionó, pues en sede administrativa el denunciante alegó «un error en la facturación» y ello se adecuó a la idea de cobros indebidos, los cuales no han acaecido. Además, asevera que no se tomó en cuenta que el denunciante no sufragó cantidad alguna por los errores en la facturación, coligiéndose de tal situación que no hay «pago de lo no debido» y tampoco «cobros indebidos». Se agrega, al respecto, que la figura del cobro indebido en la Ley de Protección al Consumidor es un concepto oscuro, que puede ser aclarado mediante la aplicación de la Ley de Telecomunicaciones y del Código Civil. Destaca, también, que es necesario hacer distinción entre la acción de cobrar y la labor de facturación, para respetar el principio de legalidad y tipicidad.

Sobre la infracción atribuida por el Tribunal Sancionador se tiene que, la Ley de Protección al Consumidor en su artículo 44 letra e) regula «Son infracciones muy graves, las acciones u omisiones siguientes: (...) e) Introducir cláusulas abusivas en los documentos contractuales o realizar prácticas abusivas en perjuicio de los consumidores (..)». De forma complementaria, el artículo 18 de ese cuerpo legal describe las prácticas de los proveedores que se entenderán abusivas, específicamente la letra c) señala: «c) Efectuar cobros indebidos, tales como cargos directos a cuenta de bienes o servicios que no hayan sido previamente autorizados o solicitados por el consumidor. En ningún caso el silencio podrá ser interpretado por el proveedor como señal de aceptación del cargo de parte del consumidor».

De lo relacionado se puede derivar que la conducta atribuida a la compañía sancionada es llevar a cabo una práctica abusiva de cobros indebidos y que en la norma el legislador ha ejemplificado la comisión de la práctica, es decir realizar cargos por servicios no aprobados por el consumidor, pero esto no implica que sea la única vía en que se realicen cobros indebidos.

Así pues, para verificar el cometimiento de la infracción la Administración Pública tuvo por demostrado: primero, la relación contractual entre el señor Samper López y la parte impetrante, acreditándose la calidad de ésta como proveedora de un servicio; y, segundo, el punto concluyente radicó en la comprobación del cobro realizado y la forma en que éste se ejecuta, pues en el ámbito comercial la factura es un medio para acreditar la existencia de una obligación mercantil (artículo 999. II del Código de Comercio).

Etimológicamente el término factura atañe la relación de los objetos o artículos comprendidos en una venta, remesa u otra operación de comercio, como ha dicho la compañía telefónica sancionada. Ahora bien, tal documento mercantil tiene una especial relevancia en la dinámica relación que hay entre un proveedor y un consumidor, pues se vuelve el mecanismo por el cual el primero (proveedor) pone en conocimiento del segundo (consumidor) la cantidad pecuniaria que espera recibir por el servicio prestado, fijando para ello un plazo perentorio de pago.

Consecuentemente, el error en la facturación por los servicios prestados incide directamente en la ocurrencia de la práctica abusiva descrita en el artículo 18 letra c), vinculada con el artículo 44 letra e), de la Ley de Protección al Consumidor, por lo cual se descarta una errónea atribución de la conducta sancionada.

En cuanto al elemento volitivo en el cometimiento de la infracción, se debe destacar que el artículo 40 de la Ley de Protección al Consumidor contempla que las conductas serán sancionadas ya sea que hayan sido cometidas dolosa o culposamente. Es decir, que para considerar ocurrido el ilícito se deberá comprobar la realización de la conducta, bajo alguna de las modalidades referidas. Si bien es cierto en el presente caso no se comprobó el dolo, si se deriva la culpa (o negligencia) en la actuación de la compañía telefónica sancionada, porque ella está obligada a proveer su servicio y recaudar por el mismo en los términos efectivamente otorgados, para lo cual debe llevar un sistema de registro que pueda garantizar tal cobro.

Concluyendo, la parte demandada sí adecuó correctamente los hechos al supuesto hipotético previsto en la norma, porque verificó que los elementos del ilícito administrativo ocurrieron. En ese orden de ideas, esta Sala no puede acceder a la petición de la impetrante, pues no se ha vulnerado el principio de legalidad en los términos argumentados en la demanda.”