SISTEMA DE PENSIONES PÚBLICO

CÁLCULO DE LA PENSIÓN POR VEJEZ DE LOS ASEGURADOS

“El demandante ha pretendido que se declare la ilegalidad de la resolución número 666-035-2006 emitida por el Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos, el veintiocho de febrero de dos mil seis, que confirma la pensión por vejez que le fue otorgada mediante la resolución número 523/2004.

El actor alegó que el acto impugnado adolece de nulidad de pleno derecho, por cuanto transgrede los artículos 42 y 44 de la Ley del Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos, y los derechos constitucionales de seguridad jurídica y seguridad social, estipulados en los artículos 1 inciso primero y 50 de la Constitución de la República, y que tal situación ha generado perjuicio contra su patrimonio y bienestar económico, al haberle cuantificado su pensión de forma inadecuada. […]

3. NORMATIVA APLICABLE

Con fundamento en la pretensión de la parte actora, la normativa a aplicar en el presente caso es la siguiente:

Constitución de la República (Cn).

Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones (Ley SAP), tomando en cuenta el espacio temporal en que se emitió el acto administrativo impugnado, sin considerar las reformas sufridas en los años subsiguientes.

Ley del Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos (Ley del INPEP).

Reglamento de Beneficios y Otras Prestaciones del Sistema de Pensiones Público. (RBPSPP).

4. CONSIDERACIONES PRELIMINARES

Atendiendo a los argumentos vertidos por ambas partes, se procedió a realizar un estudio de la Ley SAP, a efecto de establecer la situación jurídica en que quedaron aquellas personas que continuaron aseguradas por el Sistema de Pensiones Público, la forma de calcular la pensión por vejez a éstos, así como los requisitos que se les exigen para acceder a dicha pensión. Para luego valorar si la Administración Pública debió otorgar al demandante el beneficio de pensión por vejez, en los términos por él alegados.

a) Sistema de Ahorro para Pensiones y permanencia de los empleados en el Sistema de Pensiones Público

A partir de la vigencia de la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones—aprobada por Decreto Legislativo número novecientos veintisiete, de fecha veinte de diciembre de mil novecientos noventa y seis, publicada en el Diario Oficial número doscientos cuarenta y tres, tomo trescientos treinta y tres, del veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y seis—, inició un nuevo Sistema de Ahorro para Pensiones para los trabajadores del sector privado, público y municipal.

Este nuevo sistema comprende una serie de instituciones, normas y procedimientos, mediante los cuales se administran los recursos destinados a pagar las prestaciones que deben reconocerse a todos los afiliados al mismo, a efecto de cubrir los riesgos de invalidez común, vejez y muerte.

Si bien es cierto la referida norma legal permite la continuidad del anterior sistema, denominado Sistema de Pensiones Público —que comprende los regímenes de invalidez, vejez y muerte administrados por el Instituto Salvadoreño del Seguro Social y por el Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos— no incluyó dentro del nuevo Sistema de Pensiones a toda la población de trabajadores cotizantes, pues en su artículo 186 estableció que los afiliados a esas dos Instituciones Públicas, que a la fecha en que entró en operaciones el Sistema de Ahorro para Pensiones, tuvieran cincuenta y cinco años de edad cumplidos o más, si eran hombres, o cincuenta años o más, si eran mujeres, permanecerían en el Sistema de Pensiones Público del Instituto al que cotizaban.

Asimismo, el artículo 184 de la Ley SAP, estipuló la posibilidad que algunas personas que se encontraban aseguradas en el Sistema de Pensiones Público, pudieran optar por mantenerse afiliados a éste, o bien se afiliaran al nuevo Sistema de Ahorro para Pensiones. El requisito para hacer uso de tal prerrogativa fue que los asegurados tuvieran treinta y seis años de edad cumplidos o fueren menores de cincuenta y cinco años de edad, los hombres, y de cincuenta años de edad, las mujeres, y lo realizaran dentro del plazo de seis meses contados desde la fecha en que dicho sistema comenzó a operar.

b) Del cálculo de la pensión por vejez de los asegurados en el Sistema de Pensiones Público

Para el cálculo de la pensión por vejez, la legislación en materia de pensiones establece que este se efectuará en base al salario básico regulador, es decir, el promedio mensual de los ingresos cotizados en un período de tiempo. La importancia de este promedio estriba en que sirve para calcular la pensión, de tal forma que entre mayor es el promedio, mejor es la prestación a recibir.

A efecto de determinar el monto de una pensión por invalidez común, vejez o sobrevivencia, generada por aquellas personas que permanecen aseguradas al Sistema de Pensiones Público, el salario básico regulador se calcula de acuerdo a los parámetros contenidos en el artículo 201 de la Ley SAP, el cual establece que la pensión mensual por vejez se determinará como un porcentaje del salario básico regulador, en función del tiempo de servicio cotizado, y cuyo cálculo se hará de igual forma como que se calcula la pensión por invalidez total en el artículo 197 de la misma Ley.

El inciso primero del artículo 197 en mención establece: "La pensión mensual por invalidez total se determinará como un porcentaje del salario básico regulador en función del tiempo de servicio cotizado, otorgándose el 30% del salario básico regulador por los primeros tres años cotizados e incrementándose en 1.5% por cada año de cotizaciones adicional (...)".

No obstante lo anterior, existe una excepción a dicha regla, pues el artículo 198 de la Ley SAP prevé un régimen denominado "Transitorio de Beneficios", según el cual para algunas personas —los afiliados al ISSS o al INPEP que permanecieran asegurados en estos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 186 de la ley SAP, así como a los contemplados en el inciso segundo del artículo 200 de la misma normativa—, las pensiones mensuales por invalidez y vejez se determinarán "como un porcentaje del salario básico regulador en función del tiempo de servicio cotizado, otorgándose el 30% del salario básico regulador por los primeros tres años cotizados e incrementándose el 1.75% por año de cotizaciones adicional".

Añadiendo a ello, el inciso segundo de la referida disposición establece que el salario básico regulador para estos efectos"(..) se calculará de conformidad a lo establecido en el artículo 122 de esta Ley o de acuerdo a los cálculos de salario básico regulador y escalas porcentuales de pensión de las leyes del ISSS o del INPEP, según corresponda, el que sea mejor para el asegurado".

De tal forma que los requisitos para acceder a tal beneficio son:

Formar parte de aquel grupo de personas que continuaron aseguradas al Sistema de Pensiones Público, sin haber tenido la oportunidad de optar por el cambio al nuevo Sistema. Pues en la fecha en que entró en operaciones el mismo, tenían cincuenta y cinco años de edad cumplidos o más los hombres, y cincuenta años o más de edad las mujeres (art.186 Ley SAP); o bien,

Ser de aquellos que a la fecha de entrada en operaciones del Sistema de Ahorro para Pensiones registraren "(...) un periodo de treinta años de cotizaciones, continuas o discontinuas en el ISSS o en el INPEP, independientemente de la edad (...)." (art. 200 letra b) de la Ley SAP, actualmente derogado mediante Decreto Legislativo N° 347, del quince de junio de 2004, publicado en el Diario Oficial N° 364, del nueve de julio de dos mil cuatro).”

REQUISITOS PARA ACCEDER A LA PENSIÓN POR VEJEZ

“c) Requisitos para acceder a la pensión por vejez, para aquellos que optaron continuar asegurados por el Sistema de Pensiones Público

El artículo 200 letra a) de la ley SAP, prescribe que para aquellas personas que optaron por continuar aseguradas al Sistema de Pensiones Público, para poder comenzar a gozar del derecho de pensión por vejez, deben haber cumplido sesenta años de edad los hombres y cincuenta y cinco las mujeres; y contar con un tiempo de cotizaciones registrado de veinticinco años o más.

Ahora bien, es importante señalar que dicha disposición (parcialmente derogada por Decreto Legislativo número 347, del 15 de junio de dos mil cuatro, en vigencia a partir del uno de enero de dos mil cinco) estuvo vigente por completo a la fecha de la solicitud de la pensión por vejez del actor.

La citada disposición legal indicaba que: "Los asegurados al Sistema de Pensiones Público, tendrán derecho a pensión de vejez cuando reúnan los siguientes requisitos: (...) b) Registrar un período de 30 años de cotizaciones, continuas o discontinuas en el ISSS o en el INPEP, independientemente de la edad (...). Para efectos de contabilizar los registros de cotizaciones de los trabajadores del sector público y municipal, se considerará también el tiempo de servicio laborado antes de 1975, si se tratare de cotizaciones del Régimen administrativo".

Por otra parte, el artículo 202 de la ley SAP establece un régimen transitorio para todos aquellos asegurados que permanezcan en el Sistema de Pensiones Público, en relación al tiempo de servicio mínimo a prestar para ser acreedor del goce de la pensión por vejez. El cual será determinado según la edad cumplida por el asegurado a la fecha en que entró en operaciones el Sistema de Ahorro para Pensiones.”

REQUISITOS PARA QUE OPERE EL CÁLCULO DE LA PENSIÓN POR VEJEZ PARA EMPLEADOS DEL SECTOR PÚBLICO CONFORME AL ARTICULO 44 de LA LEY DEL INSTITUTO NACIONAL DE PENSIONES DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS

“5. APLICACIÓN AL CASO DE ANÁLISIS

Establecidas las anteriores consideraciones se procedió entonces a verificar si la situación jurídica del actor encajaba en los presupuestos de Ley.

El demandante ha señalado que el acto impugnado adolece de nulidad de pleno derecho, por cuanto transgrede los artículos 42 y 44 de la Ley del Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos, y los derechos constitucionales de seguridad jurídica y seguridad social, estipulados en los artículos 1 inciso primero y 50 de la Constitución de la República. En consecuencia, fue necesario analizar los alcances de las disposiciones citadas y principios invocados.

La Seguridad Jurídica constituye un derecho fundamental que tiene toda persona frente al Estado y un deber primordial que tiene el mismo Estado hacia el gobernado, entendido como un deber de naturaleza positiva, traducido no en un mero respeto o abstención, sino en el cumplimiento de ciertos requisitos, condiciones, elementos o circunstancias exigidas por el propio ordenamiento jurídico, a fin de que la afectación de la esfera jurídica del gobernado sea válida, esto quiere decir que los gobernados tengan un goce efectivo de sus derechos.

La Sala de lo Constitucional ha manifestado que "La seguridad jurídica como categoría jurídica, no obstante su autonomía y sustantividad propia, regularmente tiene un carácter genérico en cuya virtud se resguardan los demás derechos, ya sean previstos o no en la Constitución, y sus efectos se discurren sobre el ordenamiento jurídico de manera directa y en especial sobre el poder público".

Para que exista seguridad jurídica no basta que los derechos aparezcan en forma enfática y solemne en la Constitución, sino que es necesario que todos y cada uno de los gobernados tenga un goce efectivo de los mismos. Por seguridad se entiende la certeza que el individuo posee que su situación jurídica no será modificada más que por procedimientos regulares y autoridades competentes, ambos establecidos previamente" (Sentencia de amparo del veinticinco de abril de dos mil. Ref. 28-99).

La seguridad jurídica implica, pues, una actitud de confianza en el derecho vigente y una razonable previsibilidad sobre su futura actuación, es la que permite prever las consecuencias de las acciones de la persona así como las garantías de orden constitucional de que gozan tales actos.

En el presente caso, el actor manifiesta que se le genera la inseguridad jurídica al no haberle aplicado, para el cálculo de su pensión, los artículos 42 y 44 de la Ley del INPEP y artículo 29 del RBPSPP, al ser estas las disposiciones legales especiales aplicables a los cotizantes del sector público, ajustables en la época de su solicitud.

En cuanto al derecho a la seguridad social invocado por el actor, el artículo 50 de la Constitución establece que: "La seguridad social constituye un servicio público de carácter obligatorio. La ley regulará sus alcances, extensión y forma.

Dicho servicio será prestado por una o varias instituciones, las que deberán guardar entre sí la adecuada coordinación para asegurar una buena política de protección social, en forma especializada y con óptima utilización de los recursos (...)".

Por seguridad social debe entenderse la protección que la sociedad proporciona a sus miembros, mediante una serie de medidas públicas contra las privaciones económicas y sociales que, de no ser así, ocasionarían la desaparición o una fuerte reducción de los ingresos por causa de enfermedad, maternidad, accidente de trabajo o enfermedad laboral, desempleo, invalidez, vejez y muerte; y también la protección en forma de asistencia médica y de ayuda a las familias con hijos, [Definición dada por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en 1995].

Además, la seguridad social constituye un derecho fundamental reconocido en diferentes Pactos, Declaraciones y Convenciones Internacionales. De tal forma, que el artículo 9.1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Sociales, Económicos y Culturales ("Protocolo de San Salvador") establece que "Toda persona tiene derecho a la seguridad social que le proteja contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa".

En suma, la seguridad social, además de ser un derecho fundamental, se perfila como un instrumento de justicia social que debe ser salvaguardado por el Estado. Por lo que puede concluirse que la seguridad social —que persigue, defiende y regula un interés colectivo— está constitucionalmente asignada a la ley en sentido formal, es decir, forma parte de la reserva a favor del Órgano Legislativo a efecto de evitar abusos de cualquier orden —como el económico—en que pudieran incurrir quienes presten o realicen el servicio; ya que caracteres jurídicos esenciales de la materia son la continuidad, la regularidad y la generalidad.

En el caso de autos, el actor manifiesta que se le ha vulnerado el derecho a la seguridad social al negarle la aplicación de la aproximación de su tiempo de servicio, impidiéndole con ello el goce de una pensión sensiblemente superior a la que le fue asignada por la Administración Pública.

Por su parte, la autoridad demandada expresa que resulta improcedente la aplicación de las disposiciones que señala el demandante, dado que ninguna de estas refiere que el tiempo de servicio se tomará de acuerdo a lo dispuesto en la Ley del INPEP, únicamente se refieren al salario básico regulador, por lo que para el cálculo de la pensión, en lo que refiere al tiempo de servicio, este deberá realizarse en base a la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones y el Reglamento de Beneficios y Otras Prestaciones del Sistema de Pensiones Público, ya que este último desarrolla lo referente al cálculo del tiempo de cotización en sus artículos 74 y 75.

El artículo 75 del RBPSPP establece: "Para efectos de cálculo, se adoptará como unidad de medida los años y fracciones de años. No obstante, cuando se requiera, se determinará el tiempo tomando como unidad de medida los meses y fracciones de meses.

El tiempo transcurrido entre dos fechas, se contará en días exactos entre esas fechas, ambas inclusive, teniendo en cuenta la ocurrencia de años bisiestos".

En ese orden de ideas, es procedente dilucidar la normativa aplicable a las pretensiones del actor.

a) Reconocimiento de treinta y un años de servicio

Tanto de la lectura de la demanda así como de lo expuesto por la autoridad demandada, se observa que el tiempo de servicio prestado por el señor [...] —al quince de abril de mil novecientos noventa y ocho—, fue de treinta años, once meses, siete días.

Los argumentos de la Administración Pública para no aproximar a treinta y un años el tiempo de servicio prestado son: a) que en la Ley SAP no existe disposición legal relacionada con el Sistema Público de Pensiones, que establezca aproximaciones de meses o de años como lo pretende el demandante; y, b) que el artículo 75 del Reglamento de Beneficios y otras Prestaciones del Sistema de Ahorro para Pensiones, es claro en cuanto a la forma de calcular el tiempo de servicio.

En referencia al primer argumento planteado por la autoridad demandada, es procedente señalar que el artículo 184 de la Ley SAP, en su inciso sexto, estipula que aquellos que optaran por permanecer asegurados en el Sistema de Pensiones Público (ISSS o INPEP), obtendrán pensiones por vejez, invalidez común y sobrevivencia, de conformidad con los requisitos y condiciones dispuestos en el Título III "REGIMEN TRANSITORIO DEL SISTEMA DE AHORRO PARA PENSIONES" de la misma Ley SAP, así como de lo establecido en las Leyes del Instituto Salvadoreño del Seguro Social o del Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos, según corresponda, siempre que estas últimas no contraríen a la primera.

Lo anterior implica que se está ante una disposición que impone la obligación de realizar una interpretación y consiguiente aplicación sistemática de las diferentes leyes que integran la materia de pensiones. Ya que no es posible concebir a la Ley SAP como un mandato aislado, pues éste responde a un sistema jurídico normativo orientado a lo que son las pensiones en forma conjunta con otras normas, que aún no han perdido vigencia y que por lo tanto se complementan, delimitan o habilitan entre sí.

El artículo 42 de la ley del INPEP prescribe: "Para la valorización de las pensiones, se tomará en cuenta el tiempo de servicio en años completos. Cuando en la suma del tiempo de servicios resultaren fracciones superiores a seis meses, éstos se considerarán como año completo".

Se trata, pues, de un precepto legal que importa un beneficio para aquellas personas que continúan amparadas al régimen legal del Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos, y que el mismo regula un elemento esencial del derecho a la seguridad social: el tiempo de servicio.

Con respecto al segundo de los argumentos vertidos por la Administración en este punto, es procedente manifestar que si bien es cierto el artículo 75 del RBPSPP es claro en cuanto a la forma de calcular el tiempo de servicio, y que el artículo 154 del mismo prescribe que las disposiciones ahí contenidas "(...) tendrán aplicación preferente sobre cualesquiera otras que la contravengan", no se puede obviar de manera alguna el Principio de Jerarquía Normativa. Cuando dos normas dotadas de distinta fuerza jurídica entran en contradicción, prevalece la que tiene fuerza superior, invalidando la de fuerza inferior.

De lo anterior, se colige que es inaceptable el argumento esgrimido por la autoridad demandada, respecto a la no aproximación del tiempo de servicio prestado por el demandante, a treinta y un años.

b) Que el cálculo de la pensión por vejez se realice en base a lo estipulado en los artículos 44 de la Ley del INPEP y 29 del RBPSPP

El demandante señala que para el goce de los beneficios de pensión por vejez la autoridad demandada debió calcular su tiempo de servicio en base a lo establecido en el artículo 42 de la Ley del INPEP, tal y como ha quedado explicado en la letra a) de este apartado. A efecto que, para el cálculo de su pensión, se aplicara lo estipulado en el artículo 44 de la ley del INPEP, respecto al salario básico regulador, y dicho cálculo se efectúe según lo regula el artículo 29 del RBPSPP que establece: "Los asegurados que permanezcan afiliados en el SPP, de conformidad con lo establecido en el Art. 186 de la Ley, una vez cumplan cualquiera de los requisitos estipulados en el Art. 27 del presente Reglamento y los afiliados que a la fecha de entrada en operaciones el SAP registraren treinta y un años de cotizaciones o más, independientemente de su edad, tendrán derecho a pensión mensual por vejez, cuyo monto se calculará como un porcentaje del SBR en función del tiempo de servicio cotizado, de acuerdo a lo siguiente: (...).

2) Si se trata de un afiliado al INPEP, se le efectuarán dos cálculos, otorgándole el monto que le resulte más favorable, entre:

El 30% del SBR, por los primeros tres años cotizados, incrementándose en 1.75% por cada año de cotizaciones adicional; o

El 30% del SBR-INPEP, por los primeros cinco años de servicio; incrementándose por cada año adicional de servicio, así: el 2.0% del SBR-INPEP, durante los siguientes quince años; el 2.5% del SBR-INPEP, durante los siguientes diez años; y el 3.0% del SBR-INPEP, durante los siguientes cinco años (...)".

La autoridad demandada, por su parte, ha manifestado que las citadas disposiciones legales resultan improcedentes en el caso del demandante, basándose en los argumentos antes desarrollados, respecto a la imposibilidad para no aproximar a treinta y un años el tiempo de servicio prestado por el actor. Argumentos que han quedado ampliamente aclarados en la letra a) de este apartado.

En consecuencia, fue procedente verificar si el cálculo de la pensión por vejez solicitada por el señor [...] podía efectuarse dentro de los parámetros que establece el citado artículo 29 del RBPSPP.

El actual Sistema de Ahorro para Pensiones comenzó a operar en El Salvador el día quince de abril de mil novecientos noventa y ocho, fecha de capital importancia en el presente caso. Pues, de la misma depende en gran medida la aplicación de la regulación establecida en el artículo 29 del RBPSPP para el cálculo de los beneficios previsionales.

Tal como se indicó, la disposición en referencia es clara al estipular que las personas que a la fecha de entrada en operaciones de la ley SAP continuaran afiliadas al Sistema Público de Pensiones, y registraren treinta y un años de cotizaciones o más, independientemente de su edad, tendrán derecho a pensión mensual por vejez, cuyo monto se calculará como un porcentaje del salario básico regulador en función del tiempo de servicio cotizado, de acuerdo a las reglas establecidas en la misma disposición.

En tal sentido, en el presente caso se observa:

Que conforme a la demanda (folios […]) y resolución 523/2004 (folio […]), el demandante nació el veintiséis de marzo de mil novecientos cuarenta y cinco, por lo que al quince de abril de mil novecientos noventa y ocho, tenía cincuenta y tres años de edad; y,

Que según consta en la demanda y resolución 666-035-2006 (folio […]), el tiempo de servicio prestado por el señor [...] — al quince de abril de mil novecientos noventa y ocho—, fue de treinta años, once meses, ocho días. Tiempo de servicio que, como se ha aclarado en los acápites anteriores, debió ser aproximado por la autoridad demandada a treinta y un años, de conformidad al artículo 42 de la ley del INPEP.

En consecuencia, el caso del demandante encaja dentro de los requisitos para que su pensión por vejez sea calculada con base a los parámetros que regula el citado artículo 29 del RBPSPP, por lo que la nulidad del acto controvertido consiste en la aplicación errónea del artículo 75 del RBPSPP al momento de contabilizar el tiempo de servicio, pues con la mera aplicación de la ley del INPEP el demandante se encontraría gozando de su pensión por vejez con un cálculo superior al que le fue establecido.”