LEY
DE LA GARANTÍA DE AUDIENCIA DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS NO COMPRENDIDOS EN LA
CARRERA ADMINISTRATIVA
APLICABLE A TRABAJADORES QUE DESEMPEÑAN EL CARGO
DE INSPECTOR GENERAL EN LA UNIDAD DE INSPECTORÍA EN EL CENTRO NACIONAL DE
REGISTRO
“El licenciado [...], impugna el acto emitido
por el Director Ejecutivo del Centro Nacional de Registros de fecha veintisiete
de noviembre del año dos mil nueve, en el que se ordena su destitución del
cargo de Inspector General del Centro Nacional de Registros.
La parte actora sostiene que los motivos de
ilegalidad se deben a que la Administración Pública lo destituyó de su cargo,
sin acatar lo dispuesto en los artículos 2 y 4 de la Ley Reguladora de la Garantía
de Audiencia de los Empleados Públicos no Comprendidos en la Carrera
Administrativa; por consiguiente, hubo por parte de la autoridad demandada una
violación al debido proceso, el principio de legalidad y a su derecho al
trabajo.
2. NORMATIVA APLICADA
La Constitución de la República, la Ley del
Servicio Civil, el Código de Trabajo, Disposiciones Generales del Presupuesto,
la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no
Comprendidos en la Carrera Administrativa y la Ley de la Dirección General de
Registros.
3. CONSIDERACIONES PREVIAS
Para efectos de esta sentencia, previo al
análisis del caso, la Sala considera importante dejar por sentado de manera
breve la situación del Centro Nacional de Registros dentro de la organización
del Estado:
(i) La institución se creó como una unidad descentralizada adscrita al Ministerio de justicia, en
el año mil novecientos noventa y cuatro, con autonomía en lo administrativo y
financiero, mediante el Decreto Ejecutivo número sesenta y dos (62), publicado
en el Diario Oficial número doscientos veintisiete (227), Tomo trescientos
veinticinco (325), del siete de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro,
y se le dio el objetivo de organizar y administrar el Sistema Registral y
Catastral del país, transmitiéndosele todas las atribuciones y facultades
conferidas a la Dirección General de Registros, el Registro de la Propiedad
Raíz e Hipotecas, el Registro Social de Inmuebles, el Instituto Geográfico
Nacional y el Registro de Comercio.
(ii) Luego, en el año de mil novecientos noventa y cinco, por
medio del Decreto Legislativo número cuatrocientos sesenta y dos (462) se
perfeccionó el régimen jurídico de la Entidad.
(iii) Finalmente, en el año mil novecientos noventa y nueve se le
adscribió al Ministerio de Economía, conservándose su calidad de unidad descentralizada,
con autonomía administrativa y financiera, con la entrada en vigencia del
Decreto Ejecutivo número seis (06), publicado en el Diario Oficial número cien,
Tomo trescientos cuarenta y tres, de fecha uno de junio de mil novecientos
noventa y nueve.
Al verificar la naturaleza jurídica conferida en
la normativa descrita con lo manifestado por la doctrina se confirma la
naturaleza de Ente descentralizado que tiene el Centro Nacional de Registros.
4. ANÁLISIS DEL CASO
En el caso que nos ocupa, la disputa versa sobre
el proceso administrativo correspondiente para determinar la destitución del
licenciado [...].
Según el demandante, la autoridad registral
debió de acatar los lineamientos que establece la Ley de Garantía del Derecho
de Audiencia de los Empleados Públicos no Comprendidos en la Carrera
Administrativa; pero por otro lado, el Director Ejecutivo del Centro Nacional
de Registros considera que el proceso aplicable únicamente debía de respetar
las garantías de la Constitución por tratarse de un cargo de confianza.
4.1. Cargos de Confianza.
Se ha sostenido en abundante jurisprudencia que
el derecho a la estabilidad laboral implica el derecho a conservar un trabajo o
empleo y que podrá ser invocado cuando concurran a su favor circunstancias como
las siguientes: que subsista el puesto de trabajo, que el empleado no pierda su
capacidad física o mental para desempeñar el cargo, que éste labore con
eficiencia, que no se corneta falta grave que la ley considere causal de
despido, que subsista la institución para la cual se presta el servicio y que,
además, el puesto no sea de aquellos que requieran de confianza, sea personal o
política.
En relación a la naturaleza y características de
los cargos denominados de confianza, la Sala de lo Constitucional ha
diferenciado en su jurisprudencia, -de conformidad con el Amparo 285-2006 del
quince de enero de dos mil ocho-, la confianza personal o política de la
confianza profesional.
El primer tipo de confianza es aquella de la que
están revestidos ciertos cargos, referida ya sea a un trato directo de
asistencia, asesoramiento personal o manejo de una cartera de Estado. En
cambio, la segunda clase de confianza, de carácter profesional, es la que se
deposita en una persona que ejerce un determinado cargo a fin de que realice
sus funciones con probidad y buena fe; es decir, que dicha cualidad requerida
—confianza— es equivalente al tipo de confiabilidad, relacionada con la
pericia, capacidad y moral de quien lo desempeñe —que se debe tener de
cualquier servidor público—.
Asimismo ha agregado la Sala de lo
Constitucional que para determinar si un puesto en particular es o no de
confianza —sin tomar como parámetro único su denominación— se analizará la
situación integralmente y se considerarán las circunstancias fácticas de cada
supuesto concreto. En definitiva, se entenderá como cargo de confianza cuando
en éste concurran todas o la mayoría de las siguientes características: «i) que se trate de un cargo
de alto nivel, debe ser determinante para la conducción de la institución
respectiva, situación que puede establecerse tanto con el análisis de la
naturaleza de las funciones que se desempeñan —más políticas que ( técnicas—
(...); ii) que se trate de un cargo con un grado mínimo de subordinación al
titular, en el sentido de poseer un alto margen de libertad para la adopción de
decisiones en la esfera de sus competencias; y iii) que se trate de un cargo
con una vinculación directa con el titular de la institución, lo que se puede
inferir, por una parte, de la confianza personal que aquel deposita en el
funcionario o empleado respectivo o, por otra parte, de los servicios directos
que éste le presta» (Sentencia de Amparo 426- 2009, dictada el veintinueve de
julio de dos mil once).
Aplicación de la doctrina a la situación
del demandante
En el último contrato anexado por la autoridad
demandada que se celebró el tres de febrero del año dos mil nueve, bajo la
razón Contrato de Servicios Personales No. 20/2009 (folio [...]), se acordó
entre las partes que el demandante ejercería el cargo de Inspector General en
la Unidad de Inspectoría.
A folio […] del proceso, la autoridad demandada
anexa la Descripción del Puesto Funcional del Inspector General. En el
documento se detalla que la jefatura inmediata es el Director Ejecutivo y que
las funciones del cargo están encaminadas a la ejecución de planes o proyectos;
práctica de inspecciones; investigaciones de denuncias; la práctica de
auditorías e inspecciones del trabajo del personal; a garantizar el
cumplimiento de normas de calidad; en fin, si bien el puesto requiere cierto
grado de confianza, es la propia de un empleado o funcionario al cual se le
exige responsabilidad en la vigilancia y ejecución de los proyectos
encomendados y del cual se espera pericia, capacidad técnica y moral en el
ejercicio de sus funciones.
Se deduce entonces que el referido cargo, no es
de aquellos cuyas actividades están vinculadas directamente con los objetivos y
fines de dirección o alta gerencia de una determinada institución; que no goza
de un alto grado de libertad en la toma de decisiones o que no presta un
servicio personal y directo al titular de la entidad.
Por lo anterior se concluye que el demandante
gozaba del derecho de estabilidad laboral al igual que cualquier otro empleado
público.
4.2 Del procedimiento aplicable para la
destitución de los servidores públicos del Centro Nacional de Registros y de su
cumplimiento en sede administrativa.
El procedimiento administrativo que debe
seguirse para separar a un servidor público de su puesto de trabajo —que goza
de estabilidad laboral reconocida—variará dependiendo del régimen jurídico al
cual esté sometido, así: (i) los empleados y funcionarios públicos incluidos en
la carrera administrativa se supeditarán a la Ley del Servicio Civil; (ii) los
empleados y funcionarios excluidos de la carrera administrativa deberán
sujetarse a la Ley de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no
comprendidos en la Carrera Administrativa; y, (iii) los empleados y
funcionarios públicos que están regidos por sus propias leyes especiales (carrera
docente, carrera administrativa municipal y servicio exterior) deberán atender
sus propios procedimientos, en caso que éstos fueren previstos expresamente por
tales normas y que sean respetuosos de las garantías constitucionales.
El artículo 2 de la Ley del Servicio Civil
establece el marco de aplicación de la respectiva norma, señalando que se
aplicará a los servidores públicos de las Instituciones Públicas, sobre lo cual
se hace la aclaración que tal concepto incluye: la Presidencia de la República,
Ministerios, Órgano Legislativo, Órgano judicial, Órganos Independientes,
Gobernaciones Políticas Departamentales y Municipalidades. No obstante, en este
apartado se hace la salvedad que están excluidos de la ley los funcionarios del
Magisterio y los del Servicio exterior, quienes se regirán por medio de sus
leyes especiales, situación que resulta lógica en cuanto los primeros tenían su
propio régimen y los segundos porque están fuera de los límites territoriales
del Estado.
Se observa que no se incluye a los Entes
descentralizados dentro de las Instituciones regidas por las disposiciones de
la Ley del Servicio Civil y, por ello, se asegura que los servidores públicos
que prestan sus labores en tales entidades no estarán amparados por los
procedimientos que se erigen en la norma. Sin embargo, lo expuesto no implica
que los empleados y funcionarios excluidos estén desprovistos de un régimen que
les ampare, porque el sistema jurídico siempre les protege, a saber: en primer
lugar, analizará si hay un régimen sancionador especial ajustable a dichas
entidades, siendo tal cuerpo legal el que se tomará como parámetro principal de
garantía; en segundo lugar, en la hipótesis que una Entidad carezca de un
proceso propio, se aplicarán las disposiciones generales de la Ley de la
Garantía de Audiencia para los Empleados Públicos no comprendidos en la Carrera
Administrativa.
Al verificar el apartado 3 de esta sentencia,
que la naturaleza jurídica del Centro Nacional de Registros es un Ente
descentralizado, con lo manifestado por la doctrina respecto a las
características esenciales de las Entidades descentralizadas, se tiene que:
Primero,
éstas son creadas siempre por el Estado. Sobre tal aspecto se ha llegado a
consensar que puede ser producto tanto de una decisión del Órgano Ejecutivo
como del Órgano Legislativo, ya que la situación varía en cada una de las
legislaciones y tradiciones jurídicas. Este primer requisito se cumple
plenamente en el supuesto en cuestión, pues el Órgano Ejecutivo creó al Centro
Nacional de Registros y fue dotado, posteriormente, de autonomía con el Decreto
Legislativo cuatrocientos sesenta y dos, publicado en el Diario Oficial del
diez de octubre de mil novecientos noventa y cinco.
Segundo,
una característica reincidente en los Entes descentralizados es que están
provistos de personalidad jurídica separada de la Administración Central;
empero, algunos expositores del derecho -como Marienhoff- aseguran que tal
condición no es determinante para su existencia, pues admiten la asignación de
facultades de un funcionario a otro funcionario (o entidad) bajo la idea de la
descentralización sin que el receptor tenga personalidad diferente a la del
concedente, para que el traspaso tenga efecto solo se requiere que dichas
facultades se ejerzan con libertad y pleno grado de decisión. La normativa
enlazada con el Centro Nacional de Registros sobre este aspecto no es
concluyente, porque no le confiere a la Entidad —de manera expresa e
irrefutable— personalidad jurídica, aunque sí le asigna autonomía administrativa
y señala que el Director Ejecutivo representará legalmente a la misma,
permitiéndose con ello que ésta comparezca en juicio como parte actora o
demandada.
Tercero,
se exige a este tipo de Instituciones que tengan un patrimonio propio (estatal)
y una asignación legal de recursos. Sobre este atributo se puede asegurar que
el Centro Nacional de Registros está dotado de un patrimonio vía ley y de una
asignación económica presupuestaria constante, la cual se consigna en un
Presupuesto Especial y con ello se logra la autonomía financiera que la define.
Cuarto,
se requiere que los Entes descentralizados estén sujetos a un control estatal,
en otras palabras, a una vinculación con la Administración mediante una serie
de exámenes específicos, generalmente de legitimidad. Esta particularidad se
materializa en el nexo inicialmente instaurado con el Ministerio de justicia y
actualmente con el Ministerio de Economía.
Quinto,
tener asignado un fin público, que en supuesto analizado se refiere a la
garantía de la seguridad jurídica sobre la propiedad y los derechos de los
ciudadanos.
Siguiendo ese orden de ideas, al haber
identificado al Centro Nacional de Registros como un Ente descentralizado y
haberse comprobado la ocurrencia de las características esenciales, se llega a
la conclusión que tiene que excluírsele del ámbito de aplicación de la Ley del
Servicio Civil.
Por otra parte, llama la atención que no existan
disposiciones expresas que regulen el procedimiento que deberá seguirse en el
caso de las destituciones a los servidores públicos en dicha Institución (que
gocen de estabilidad laboral), empero, el Reglamento Interno de Trabajo del
Centro Nacional de Registros reconoce el derecho a la estabilidad laboral en el
artículo 54 letra b) y, por otra parte, señala en el artículo 65 que el despido
es procedente siempre y cuando se asegure el debido proceso y la garantía de
audiencia, en los casos que se incurra en alguna de las causales de remoción
legalmente previstas.
En tal contexto se colige que la norma
procedimental aplicable al caso era la Ley de Garantía de Audiencia para los
Empleados Públicos no comprendidos en la Carrera Administrativa. A pesar de tal
situación, la Administración Pública ha concluido que en el caso del despido
del licenciado [...] no ameritaba proceder conforme a la normativa antes
citada, lo cual evidencia una violación flagrante al derecho de estabilidad y
debido proceso de la impetrante, situación que invalida las decisiones
administrativas cuestionadas.
5. CONCLUSIÓN
Al determinarse que la relación laboral entre el
Centro Nacional de Registros y el licenciado [...] no se encontraba regulada
por la Ley del Servicio Civil, se concluye que para proceder al despido del
demandante era necesario actuar conforme al marco jurídico que establece la Ley
Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no
Comprendidos en la Carrera Administrativa. Al no haber aplicado la referida
normativa, la Administración Pública contravino la ley y por lo tanto el acto
que emitió es considerado ilegal.
6. MEDIDA PARA RESTABLECER EL DERECHO VIOLADO
Habiéndose concluido que esta sentencia debe
declarar la ilegalidad del acto administrativo que contiene la resolución del
veintisiete de noviembre del año dos mil nueve, atañe ahora examinar si en el
caso que se analiza existe necesidad de dictar medidas para restablecer el
derecho violado según lo ordena el inciso 22 del artículo 32 de la Ley de la
jurisdicción Contencioso Administrativa.”