CONTRATOS DE TRANSFERENCIA DE TITULARIDAD DE CONCESIONES O AUTORIZACIÓN PARA LA EXPLOTACIÓN DEL ESPECTRO RADIOELÉCTRICO
INSCRIPCIÓN EN EL RESPECTIVO REGISTRO NO ADMITE RECURSO DE REVOCATORIA POR NO ESTAR REGLADO EN LA LEY
“1. OBJETO Y LIMITES DE LA PRETENSIÓN
Conforme al art. 32 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la sentencia que dilucidará el presente conflicto recaerá sobre los puntos controvertidos en relación con los actos administrativos impugnados.
En el presente proceso la sociedad AUVISA S.A. de C.V., impugna en esta sede los siguientes actos administrativos:
a) Resolución emitida por la Registradora de Electricidad y Telecomunicaciones de las once horas y cuarenta minutos del ocho de julio de dos mil ocho, por medio de la cual se ordenó la inscripción de escritura pública de cesión de la administración, uso y posesión del derecho de operar frecuencia 539.000 MHz del servicio de televisión de libre recepción.
b) Resolución final emitida por la relacionada registradora el día catorce de agosto de dos mil ocho, mediante la cual declara improcedente la revocatoria solicitada de la resolución detallada anteriormente.
La sociedad demandante manifiesta que los actos son ilegales porque violaron su derecho a la seguridad jurídica, al quebrantar los artículos 46 del Código Civil, 18 de la Ley de Notariado, 28 de la Ley de Creación de la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones; y el principio de legalidad registral al infringir los artículos 1, 15 y 86 de la Constitución.
2. ANÁLISIS DEL CASO
2.1. Recursos no reglados.
El tema de los recursos no
reglados se encuentra vinculado al principio de legalidad que describe el
artículo 86 inciso final de la Constitución:
los funcionarios del gobierno son delegados del pueblo, y no tienen más
facultades que las que expresamente les da la Ley.
En reiteradas resoluciones este Tribunal ha sostenido que en virtud al referido principio, la Administración Pública sólo puede actuar cuando la ley la faculte y de la manera que determine, pues toda acción administrativa es un poder atribuido previamente por aquella.
Lo anterior implica que la Administración Pública únicamente puede dictar actos en ejercicio de atribuciones previamente conferidas por la ley y de esta manera instaurar el nexo ineludible: ley-potestad-acto.
Tomando en cuenta lo anterior, nos remitimos al tema de los actos que son admitidos por la jurisdicción contencioso administrativa, los cuales de acuerdo a los lineamientos que establece nuestra ley son: a) los actos administrativos definitivos; b) los de trámite que imposibiliten la prosecución del procedimiento correspondiente y c) los actos denegatorios presuntos.
En el caso de los actos definitivos, estos podrán impugnarse siempre y cuando haya sido agotada la vía administrativa; por lo tanto, el administrado debe de hacer uso en tiempo y forma de los recursos pertinentes pero únicamente cuando la ley lo disponga. Al interponerse un recurso no regulado en la ley se está ante un recurso no reglado.
La Sala ha establecido que frente a los recursos no previstos en la ley aplicable a la materia, o que aun estando previstos no procedan para el caso particular, la administración en cumplimiento de su obligación constitucional de dar respuesta a las peticiones que se le formulen, puede emitir actos administrativos que de ningún modo se consideran automáticamente impugnables mediante la acción contencioso administrativa.
Los actos referidos, constituyen actos reproductorios de un acto definitivo y firme que no pueden utilizarse para prorrogar o habilitar un nuevo plazo y por consiguiente deberán de declararse inadmisibles (artículo 7 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa).
En el presente caso, la sociedad AUVISA S.A. de C.V. impugnó en su demanda los actos descritos en el apartado B sección 1) de esta sentencia.
El segundo de los actos, la
resolución del día catorce de agosto de dos mil ocho, declara improcedente el
recurso de revocatoria de la inscripción de escritura pública de cesión de la
administración, uso y posesión del derecho de operar frecuencia
Sin embargo, la Ley de Creación de la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones y su Reglamento, no contemplan el recurso de revocatoria que interpuso la sociedad demandante; de ahí que, en base a lo mencionado, al encontrarnos ante la presencia de un recurso no reglado, el referido acto deberá de ser declarado inadmisible.
No obstante lo anterior, la Sala al realizar la contabilización del plazo desde la notificación del acto administrativo originario emitido por la Administración Pública el ocho de julio de dos mil ocho, a la fecha de presentación de la demanda, diez de septiembre de dos mil ocho, concluye que la misma fue interpuesta dentro del plazo de sesenta días que reconoce la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa para que la demanda sea admitida.
Por lo anterior es que la Sala únicamente se pronunciara sobre el primero de los actos impugnados.”
INSCRIPCIÓN FUERA DEL TÉRMINO ESTABLECIDO EN LA LEY NO ALTERA LOS EFECTOS DE LA TITULARIDAD DE LA CONCESIÓN
“2.2. Principio de legalidad administrativa
Como se mencionó anteriormente, el principio de legalidad administrativa limita el accionar de la Administración Pública con el propósito que sus decisiones y acciones se sometan a los parámetros prescritos por la ley que se encuentra por encima de la voluntad del funcionario.
En materia registral, el principio de legalidad es aquel por el cual la autoridad competente debe de fiscalizar que los documentos que se pretenden inscribir en el registro correspondiente, reúnan los requisitos que el derecho exige para su registración, previo examen de verificación o calificación (Derecho Registral; Cornejo, Américo Atilio; Buenos Aires, 2001, Editorial Astrea; Cap. XI).
La controversia en el presente caso deriva en si la Registradora cumplió con su función, al inscribir un contrato que según la demandante fue suscrito ya vencido el protocolo del notario; y a la vez que el documento se presentó ante el Registro fuera del plazo que exige la ley para su inscripción.
Pese a que el argumento principal de la sociedad demandante es que el contrato se celebró fuera del tiempo de vigencia del protocolo del notario, la Sala estima que por cuestiones de practicidad se analizará primeramente, si el documento fue presentado en el tiempo que la ley exige para que los instrumentos sean admitidos e inscritos.
2.2.1. La parte actora fundamenta sus argumentos en el artículo 27
inciso segundo del Reglamento de la Ley de Creación de la Superintendencia
General de Electricidad y Telecomunicaciones que establece que los contratos por medio de los cuales se transfiere la titularidad de una concesión
o autorización para la explotación del espectro radioeléctrico (...)
deberán de presentarse para su inscripción en el Registro, dentro de los cinco días siguientes al de haberse otorgado (lo
resaltado es propio de la Sala).
En su defensa, la autoridad demandada manifiesta que la disposición citada únicamente contempla el supuesto de aquellos contratos que implican la transferencia de la titularidad de una concesión o autorización, el cual no era el caso de la señora Paniagua de Martínez, pues la tercera beneficiaria solicitó inscribir el derecho por medio del cual se cedía la administración, uso y posesión del Canal 25 […].
Sobre la interpretación de las leyes, el Código Civil manifiesta que de ser clara una disposición se atenderá el tenor literal de la misma entendiéndose las palabras en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras, salvo que exista un significado previamente dispuesto por el legislador.
Al no ser clara o completa una disposición, las reglas de interpretación manifiestan que es necesario tomar en cuenta su contexto y su espíritu para ilustrar el sentido de cada una de sus partes, con el propósito de garantizar la armonía del sistema jurídico pudiendo ampliarse además con otras leyes, especialmente aquellas que versan sobre la misma materia.
En otras palabras, para aplicar una disposición, la autoridad responsable debe de analizarla, no como un elemento aislado, sino que como parte de un cuerpo normativo total; y es que el Derecho no es un conjunto de normas, sino que es un sistema de normas coercibles que rigen la convivencia social, lo cual denota que funcionan bajo una jerarquía y un orden.
Ahora bien, el inciso segundo del artículo 27 del Reglamento manifiesta que aquellos contratos por medio de los cuales se transfiere la titularidad de una concesión o autorización para la explotación del espectro radioeléctrico, deberán de presentarse para su inscripción en el Registro, dentro de los cinco días de haber sido otorgado el instrumento.
La o sobre la que hace énfasis la Sala, es una conjunción disyuntiva que denota diferencia, separación o alternativa entre dos o más cosas o ideas; de manera que la disposición únicamente hace referencia a los documentos que transfieren titularidad de una concesión o la titularidad de las autorizaciones para la explotación del espectro radioeléctrico.
No obstante lo anterior y tomando en cuenta lo que implica el sistema jurídico, es importante conocer en su contexto la normativa que regula las telecomunicaciones para determinar si en efecto, la Administración en su potestad legisladora quiso excluir al resto de los actos del anterior requisito de admisibilidad.
Importa destacar que el acto de inscripción puede tener dos tipos de efectos, atendiendo a la materia que regula y el contenido de ésta a saber: los actos de inscripción declarativos, son aquellos que se limitan a dar a conocer a otros, ciertos hechos que conoce la Administración, pero no tiene ningún efecto innovador respecto a las relaciones, capacidad de los sujetos o de las obligaciones y derechos que figuran en el contenido del asunto que se inscribe. En cambio, los actos de inscripción constitutivos son parte y elemento esencial de la relación jurídica en cuestión, porque sin que se produzca dicho registro, las relaciones jurídicas, derechos u obligaciones no se entenderán que nacen al mundo jurídico.
En coherencia con lo exteriorizado, se observa a manera de ejemplo cómo la inscripción se vuelve un elemento esencial en casos como el de la Hipoteca, donde la ley expresamente determina que la misma no produce efectos o se entiende perfecta hasta el momento de su inscripción. Por otro lado, en el ámbito de los derechos laborales y especialmente de la sindicación, no puede afirmarse categóricamente que la inscripción sea un elemento esencial, ya que del texto del artículo 219 del Código de Trabajo se puede percibir que hay dos momentos esenciales en la constitución de los Sindicatos: el primero, la verificación de los requisitos legales y la concesión de la personalidad jurídica; y el segundo, una vez le es concedida la existencia plena de la persona jurídica, se procede a incorporársele a un Registro Público.
Aplicando lo anterior a nuestro caso observamos lo siguiente:
La Ley de Telecomunicaciones es el cuerpo normativo que regula las actividades del sector telecomunicaciones en cuanto a la explotación del espectro radioeléctrico, entre otros aspectos. El derecho de uso para la explotación de una frecuencia o banda de frecuencias del espectro radioeléctrico, es conferido por la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones a las personas (naturales o jurídicas) por medio de las concesiones correspondientes.
El capítulo III, Título VI Procedimientos ante la SIGET, desarrolla el proceso necesario a cumplir, para adquirir la concesión del derecho para la explotación de una frecuencia o banda de frecuencias. Este procedimiento culmina con el pago del precio base fijado por la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones, momento en el cual se perfecciona la concesión; adicionalmente, la misma ley establece que la inscripción de un instrumento no valida los actos nulos o anulables de conformidad con la ley, lo que significa que la inscripción en ningún momento subsana el error y constituye el derecho (Arts. 28 Ley de Creación de la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones; 81 inc. 2° y 85 de la Ley de Telecomunicaciones).
De tal forma se concluye que en este caso la finalidad del registro, es la publicidad y por ello se entenderá que el acto de registro implica sólo un acto de inscripción declarativo.
La importancia del anterior ejercicio es para determinar si la no presentación del documento en el plazo en cuestión, produjese algún efecto adverso sobre el instrumento suscrito.
Al determinar que el propósito del registro es únicamente declarativo, significa que la cesión de los derechos de administración, uso y posesión para operar la frecuencia, se perfeccionó por la simple celebración del contrato y por lo tanto, su inscripción es únicamente para efectos de publicidad y para efectos de oponibilidad por parte de terceros, si es que es necesario.
Al examinar la Ley de Creación de la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones y la Ley de Telecomunicaciones, la Sala concluye que no existe y no hay razón para imponer un plazo fatal para la presentación de los contratos que no transfieran la titularidad de la concesiones, como el caso que nos concierne, ya que la no inscripción del contrato celebrado no altera de manera alguna la titularidad que Audio-Video de El Salvador, S.A. de C.V., tiene sobre la concesión para la explotación de la frecuencia central 539.000 MHz.
Por lo anterior, la Sala estima que la autoridad demandada no infringió la ley al admitir el documento para su calificación.”
PRONUNCIAMIENTO SOBRE LA VIGENCIA DEL PROTOCOLO DEL NOTARIO QUE OTORGÓ EL CONTRATO, PARA DETERMINAR SU VALIDEZ, ES COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA
“2.2.2 E1 segundo punto por analizar es la violación al principio de legalidad registral por el hecho de que, según la demandante, la autoridad demandada registró un contrato suscrito en un protocolo vencido.
Sobre tales argumentos la Sala lleva a cabo las siguientes observaciones:
La ley prescribe requisitos para el valor de los contratos según su especie, calidad o estado de las partes; de estos dependerá la existencia y validez de sus efectos.
De existir una omisión o requisito formal que las leyes prescriben para el valor de ciertos actos o contratos, compete al Juez de la jurisdicción ordinaria resolver sobre el mismo.
Ahora bien, la sociedad demandante cuestiona la vigencia del protocolo del notario que extendió el contrato de cesión para la administración, uso y posesión del derecho de operar frecuencia 539.000 MHz del servicio de televisión de libre recepción; de ser cierto lo anterior, este contrato carecería de validez y por lo tanto la cancelación de la inscripción debería de ser decretada (Art. 24 de la Ley de Creación de la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones).
Pronunciarse sobre la vigencia del protocolo para determinar la validez o existencia del contrato es entonces, competencia de la jurisdicción ordinaria y no de esta Sala y mucho menos de la Administración Pública; por lo anterior es que la Sala no conocerá este motivo de ilegalidad.
4. CONCLUSIÓN
El artículo 28 de la Ley de
Creación de la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones
establece que: Las inscripciones que se realicen en el Registro de Electricidad y Telecomunicaciones, no convalidan los actos
nulos o anulables de conformidad con la ley.
De lo que se colige que la función de la autoridad demandada, únicamente consistía en efectuar la calificación de los documentos, la cual según el artículo 26 del Reglamento de la Ley de Creación de la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones, consiste en verificar errores, inexactitudes u omisiones que hagan imposible identificar claramente los derechos en él contenidos o pongan en peligro los intereses de los titulares o de un tercero con interés.
Al constar en el proceso administrativo que la funcionaria superó esta calificación, la Sala estima que cumplió con su función registral y por lo tanto procedía inscribir el documento; ya que es en los tribunales comunes, donde tiene que ventilarse el conflicto para determinar si es o no válido el instrumento. De ahí que la parte actora deberá de acudir a los juzgados que correspondan para dirimir la controversia.
En consecuencia, la Sala determina que el acto administrativo que contiene la resolución de las once horas y cuarenta minutos del ocho de julio de dos mil ocho, es legal; puesto que la Registradora de Electricidad y Telecomunicaciones procedió de acuerdo a los lineamientos que la ley le suscribe.
Con respecto al segundo acto se concluyó que este era inadmisible por tratarse de un recurso no reglado.”