Instituto Salvadoreño del Seguro Social

OBLIGACION DE PROPORCIONAR ASISTENCIA MÉDICA NECESARIA A LOS HIJOS BENEFICIARIOS DE UN TRABAJADOR, CUYA RELACIÓN LABORAL SUBSISTE Y QUE TENGAN UNA DISCAPACIDAD NO REAHABILITABLE SIN IMPORTAR LA EDAD

“2.2. Interpretación y aplicación del Derecho.

En sus intervenciones, la autoridad demandada manifestó que el Consejo Directivo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, había establecido mediante acuerdos que la atención médica para los beneficiarios menores de edad, se limita al programa de control de Niño Sano que únicamente incluye el sistema de vacunación.

Argumenta la autoridad que al no contar con recursos suficientes y para evitar duplicidad en los servicios, el Instituto Salvadoreño del Seguro Social no brinda servicios pediátricos. La parte demandada citó los artículos 2 y 71 de la Ley del Seguro Social y 14 del Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social, como fundamento legal de lo anterior.

Con el propósito de desvirtuar el mandato de la Ley de Equiparación de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, la Administración Pública sostuvo que el Reglamento de la Ley de Equiparación de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, no es el instrumento normativo competente para ampliar el rango de edades o la cobertura de los servicios de salud que presta el Instituto Salvadoreño del Seguro Social (Art. 22 de la Ley del Seguro Social).

Ante la discordia de los argumentos de las partes, queda claro que señalan un conflicto de leyes; de ahí que, es necesario aplicar los principios del Derecho común: a) Principio de la autoridad formal de la ley, en el sentido en que las cosas se hacen de la forma en que se deshacen (artículo 142 de la Constitución de la República); b) principio de especialidad el cual implica que una ley que regula sobre un tema particular prevalece sobre las disposiciones generales de la otra (Art. 13 del Código Civil); y c) principio de derogación, que establece que una regla posterior (en el tiempo), en el mismo nivel jerárquico deroga a la anterior, en caso de ser contradictorias (artículos 50 y 51 del Código Civil).

Establecido lo anterior, es pertinente entonces analizar si existe o no un conflicto entre las leyes citadas por las partes.

Ley del Seguro Social y la Ley de Equiparación de Oportunidades para las Personas con Discapacidad.

La Ley de Equiparación de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, entró en vigencia en el año dos mil, posteriormente a la Ley del Seguro, la cual fue publicada en el año de mil novecientos cincuenta y tres. Al ser una ley formal, puesto que fue emitida por la Asamblea Legislativa, está en el mismo nivel jerárquico de la Ley del Seguro Social, por lo que cualquier tipo de contradicción que la última tenga con la ley más reciente, deberá de ser derogada, existiendo preponderancia de la más nueva sobre la antigua.

El Art. 2 de la Ley de Seguro, prescribe que los servicios de salud de los cuales gozan los familiares de los asegurados que dependan económicamente de éstos, se proporcionarán en la oportunidad, forma y condiciones que establezcan los reglamentos. La ley no especifica cual reglamento o se refiere a un reglamento en particular, por lo tanto ha de entenderse que son todos los reglamentos que hagan referencia al Instituto Salvadoreño del Seguro Social.

La Ley de Equiparación de Oportunidades para las Personas con Discapacidad dispone que los beneficiarios que tengan discapacidad, ya sea congénita o adquirida y que no pueda rehabilitarse, tendrán derecho a recibir del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, los servicios de salud mientras dure la relación laboral del asegurado. A juicio de la Sala, en las anteriores disposiciones no existe un verdadero conflicto, más bien, hay armonía entre ambos cuerpos normativos lo que permite que se complementen.

La Ley del Seguro Social, señala como condición habilitarte para que los beneficiarios de un asegurado gocen de los servicios que brinda la Institución, que éstos dependan económicamente de aquel. Cuando se emitió la Ley de Equiparación de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, el legislador tomó en cuenta el grado de dependencia que una persona con discapacidad tiene para con el asegurado y previó la necesidad de que, ante la insuficiencia de recursos personales o familiares que éste pueda tener, sea la sociedad por medio del Seguro Social quien asuma parte de la carga médica o asistencial.

Por otra parte, la Ley del Seguro Social establece que entre los deberes del Director General y del Consejo Directivo, ambos del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, están el de cumplir con las obligaciones que impartan las leyes y los reglamentos (Arts. 14 literal t y 18 literal I de la Ley del Seguro Social). De lo anterior se colige entonces que los servicios de salud del seguro se regirán por diferentes leyes y reglamentos y que tanto el Director General como el Consejo Directivo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social deberán de acatar.

Por el principio de legalidad administrativa, la Administración Pública debe de actuar cuando y según los parámetros que la ley establezca. Por consiguiente, desde el momento en que la Ley de Equiparación de Oportunidades para las Personas con Discapacidad ha reconocido el derecho para que las personas con discapacidad que son dependientes de un trabajador, estén inscritas en la Institución y gocen de sus servicios y beneficios; no existe razón para que este mandato no se cumpla por la autoridad demandada.

2.3. Potestad Reglamentaria de la Administración Pública.

La doctrina ha señalado que la potestad normativa de la Administración Pública implica la capacidad de expresarse a través de normas, lo cual no es propio sino que siempre deriva de la ley formal. De manera que la potestad forma parte del bloque Ley-Reglamento.

Esta Sala se ha pronunciado que cuando una ley hace referencia a un reglamento u otro tipo de normas, lo hace con la finalidad de que éste complemente su contenido básico bajo ciertas directrices; pero al mismo tiempo, lleva implícita la obligación de que la regulación reglamentaria respete los principios constitucionales, ya que no resulta razonable que el legislador encomiende el dictar disposiciones contrarias a su contenido, espíritu y a dichos preceptos. Debe existir por lo tanto una adecuación entre la Constitución, los fines perseguidos por la ley y los medios de la norma creada para el desarrollo que dicho precepto legal establece.

Para el autor Luciano Parejo Alfonso, el Reglamento lo constituye una norma escrita estatal emanada del poder ejecutivo y subordinado jerárquicamente a las normas, con rango y fuerza de ley formal. De lo anterior se deduce que dicha ley formal es la "proveniente del plus de legitimación que posee la Asamblea Legislativa, por sobre el resto de órganos estatales y entes públicos con potestad normativa", en virtud de que recoge y representa la voluntad general.

El citado autor señala que la clave de la potestad reglamentaria y por tanto del Reglamento, radica en el reparto del poder normativo en el seno de la estructura estatal. Por ello, su estudio se hace tradicionalmente desde la perspectiva de su diferenciación y de su relación con la ley, lo cual conduce a situar a éste jerárquicamente -subordinada a la ley- conceptuándola como norma complementaria y de "ejecución".

La clasificación doctrinalmente más importante de los Reglamentos, es la hecha desde la perspectiva de la relación de éstos con la ley y que ésta condicione la derivada de los efectos de las normas reglamentarias, como son los ejecutivos o secundum legem, independientes o extra legem, y de necesidad o contra legem, siendo el primero de éstos, el que nos interesa para los efectos de esta Sentencia.

Es normal y frecuente que la ley no complete en todo su detalle la regulación de la materia que constituye su objeto, concentrándose en aspectos más principales, generales y más perdurables que el de la regulación, descargando la decisión sobre los aspectos secundarios y particulares en el poder ejecutivo para que las ordene mediante normas reglamentarias (menos solemnes y más flexibles y por ello más fácilmente adaptable a la evolución y las exigencias de la realidad); así como, en todo caso, más aptas para resolver las cuestiones técnicas.

A manera de definición, diremos que los reglamentos de ejecución son los que en ejercicio de atribuciones constitucionales propias (Art. 168 numeral 14 de la Constitución), emite el Poder Ejecutivo para hacer posible, o más conveniente, la aplicación o ejecución de las leyes, llenando o previendo detalles omitidos en éstas que aunque subordinados a la ley, la complementan regulando los detalles indispensables para asegurar no sólo su cumplimiento, sino también los fines que se propuso el legislador.

De lo cual resulta que los reglamentos de ejecución, contienen disposiciones que tienden a facilitar la aplicación de la ley, cabe señalar que ejecutar la ley no es dictarla; es decir, un reglamento no puede alterar el espíritu de la ley con excepciones reglamentarias.

Podemos decir que la ley puede limitarse a establecer lo básico de la disciplina o materia, remitiendo el resto a otras normas, aunque la ley debe establecer los criterios y directrices de la regulación subordinada, así como una delimitación precisa de su ámbito. Es decir, lo esencial radica en la circunstancia en que la norma remitente, en los casos habilitados, renuncia deliberadamente a agotar toda la regulación y, consciente de ello, llama a otra norma para que la complete, formando entre las dos un solo bloque normativo.

Como ha sido mencionado ya, en la Ley de Equiparación de Oportunidades para las Personas con Discapacidad se exige al Instituto Salvadoreño del Seguro Social que proporcione al beneficiario de un asegurado, las prestaciones correspondientes mientras dure la relación de este y también requiere al Presidente de la República que dicte el reglamento de la ley en cuestión, para facilitar su aplicación.

Indicado lo anterior es pertinente analizar entonces el referido reglamento.

Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social y el Reglamento de la Ley de Equiparación de Oportunidades.

Tomando en cuenta lo manifestado en el acápite precedente y el numeral 2.2 de la sentencia, los principios para dirimir conflictos entre leyes secundarias son aplicables a los Reglamentos.

En este caso, el artículo 14 literal f) del Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social, citado por la autoridad demandada, establece que los hijos de los asegurados gozarán de los beneficios hasta una edad y en las condiciones, modalidades y extensión que se fije por acuerdo del Consejo Directivo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social. Por otro lado el artículo 14 del Reglamento de la Ley de Equiparación de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, requiere al Instituto Salvadoreño del Seguro Social que realice las reformas correspondientes para que pueda otorgar servicios de saluda los beneficiarios de un asegurado que posean una discapacidad no rehabilitable y sin importar la edad de este, todo mientras dure la relación laboral del asegurado.

La Sala es de la opinión que no existe una invasión de competencias por parte de Órgano Ejecutivo al emitir el reglamento. En primer lugar, la Ley de Equiparación de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, requiere al Órgano Ejecutivo la creación de un reglamento que ejecute y desarrolle sus disposiciones. Esta ley por los motivos ya expuestos, no solo prevalece sobre la Ley del Seguro Social sino que no la contradice; consecuentemente ésta impera sobre ambos reglamentos.

Asimismo, el Reglamento de la Ley de Equiparación de Oportunidades para las Personas con Discapacidad ordena a que el Consejo Directivo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social ejecute la Ley y el Reglamento en el sentido que realice las reformas correspondientes, para que se presten servicios médicos a los beneficiarios que sufren de discapacidad, sin importar la edad de éstos; lo anterior es incluso una exigencia de la misma Ley del Seguro Social que reza: "...(S)on deberes del Consejo Directivo: Las otras que establezcan las leyes y los reglamentos"(Art. 14 literal f) de la Ley del Seguro Social). Por tanto, es necesario que este mandato sea acatado por el Consejo Directivo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social.

Otro punto importante que destacar es que el Reglamento de la Ley de Equiparación de Oportunidades para las Personas con Discapacidad entró en vigencia el veintiocho de diciembre del dos mil; en otras palabras, posterior al Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social, por lo tanto cualquier discordia entre ambos en cuanto a materia de seguridad social para beneficiarios con discapacidad, prevalecerá el nuevo sobre el antiguo.

3. CONCLUSIÓN.

En el presente proceso se ha concluido que en la etapa administrativa, hubo denegación presunta por parte del Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, al no responder a la solicitud de la licenciada [...] de inscribir como beneficiaria de los servicios del Seguro Social, a su [...] a quien ampara la Ley de Equiparación de Oportunidades para las Personas con Discapacidad y su Reglamento.

Posteriormente se observó que: debido a que la autoridad demandada había manifestado en el proceso contencioso administrativo que la petición había sido denegada por el Consejo Directivo de la Institución y además había motivado la razón por la cual la menor no podía ser inscrita, la Administración Pública conoció el proceso y por lo tanto procedía conocer en sede judicial los motivos de ilegalidad expuestos por la demandante.

Habiéndose analizado los motivos expuestos por las partes se determinó que el Director del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, debió de cumplir con lo establecido por la Ley y el Reglamento de la Ley de Equiparación de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, en el sentido que se inscribiera a la menor [...] como beneficiaria de la señora [...]. Lo anterior por haberse probado que: es [...] de la cotizante (folio […] del proceso), que sufre de retraso mental (folio […] del proceso) y por ser la demandante en la fecha en que se interpuso la petición, cotizante en el Instituto Salvadoreño del Seguro Social (folio […]).

Además se ha hecho ver a la Administración Pública que según prescribe la normativa citada, el Instituto Salvadoreño del Seguro Social deberá de llevar a cabo, las reformas pertinentes para proporcionar la asistencia necesaria a los beneficiarios de un trabajador, cuya relación laboral subsiste y que tengan una discapacidad no reahabilitable sin importar la edad de éste.

Por lo expuesto, si continúa la relación patronal de la licenciada [...], su [...] deberá de ser inscrita en el Instituto Salvadoreño del Seguro Social como beneficiaria de la misma (Art. 31 de la Ley de Equiparación de Oportunidades para las Personas con Discapacidad).

4. MEDIDA PARA RESTABLECER EL DERECHO VIOLADO

Habiéndose concluido que esta sentencia debe declarar la ilegalidad de los actos, atañe ahora examinar si en el caso que se analiza existe necesidad de dictar medidas para restablecer el derecho violado, según lo ordena el inciso 2 del artículo 32 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

De acuerdo con esta disposición, cuando en la sentencia se declare la ilegalidad total o parcial del o los actos impugnados, se dictarán en su caso, las providencias pertinentes para el pleno restablecimiento del derecho violado. Se instituye de esta manera en el contencioso administrativo un mecanismo para que la Sala pueda restablecer plenamente los derechos de la parte demandante.

Corresponde ahora trasladar al caso que se analiza el significado y modo de operar de las medidas para el restablecimiento del derecho violado.

Al estimarse que la decisión de la Administración Pública es ilegal, si aún continúa la relación patronal de la licenciada [...], su [...] deberá de ser inscrita en el Instituto Salvadoreño del Seguro Social como beneficiaria de la misma.

Igualmente, en base al artículo 31 de la Ley de Equiparación de Oportunidades para Personas con Discapacidad y el artículo 14 del Reglamento, el Consejo Directivo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, deberá de llevar a cabo las reformas y los mecanismos necesarios para brindar servicio a los beneficiarios de asegurados que sufren de una discapacidad, según los parámetros que prescriben las disposiciones citadas.”