NULIDAD DE PLENO DERECHO

SUPUESTOS QUE DEBEN CONCURRIR PARA SU CONFIGURACIÓN

“Para resolver congruentemente las pretensiones planteadas en este proceso, es indispensable que este Tribunal establezca con exactitud el objeto de la controversia. De lo expuesto en la demanda se fija que Edificaciones Bonilla y Bonilla, Sociedad Anónima de Capital Variable dirige su pretensión contra el Concejo Municipal de Santa Rosa de Lima, por la emisión de los siguientes actos: (i) Resolución pronunciada el veintinueve de noviembre de dos mil siete, mediante el cual se declara desierta la licitación pública internacional N° LPINT-04/2007-SIL, para la ejecución del proyecto denominado "Construcción de Mercado Municipal de Santa Rosa de Lima, departamento de La Unión"; y, (ii) Acuerdo número uno, del acta número cuarenta y siete del doce de diciembre de dos mil siete, por medio del cual se declara inadmisible el recurso de revisión interpuesto en contra de la resolución antes dicha.

Los motivos de ilegalidad aducidos por la parte actora son la violación al principio de audiencia y defensa, art. 11 Constitución de la República, así como los artículos 18, 19, 31, 44, 53, 55 inc. 1°, 57, 63, 74, 75, 76, 77 y 78, 101, 102, 103 y 109 de la LACAP; 2, 37, 40, 42, 43, 48, 56, 57, 58, 66 y 67 RELACAP.

NORMATIVA APLICABLE.

El régimen aplicable en el caso en estudio es la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública -LACAP- y su respectivo reglamento; las propias Bases de Licitación N° LPINT-04/2007-SRL: "Construcción de Mercado Municipal de Santa Rosa de Lima, departamento de La Unión", ya que estas según lo regulado en la LACAP, constituyen el instrumento particular que regula la contratación específica.

DEL ANALISIS A REALIZAR EN LA PRESENTE SENTENCIA.

Si bien es cierto los motivos de ilegalidad aducidos por la parte actora son la violación al Principio de audiencia y defensa, art. 11 Constitución de la República, así como los artículos 18, 19, 31, 44, 53, 55 inc. 1°, 57, 63, 74, 75, 76, 77 y 78, 101, 102, 103 y 109 de la LACAP; 2, 37, 40, 42, 43, 48, 56, 57, 58, 66 y 67 RELACAP, no expone como se han transgredido en particular cada una de las disposiciones citadas, por lo que esta Sala se sujetara a las circunstancias de hecho y de derecho descritas por la peticionaria.

Previo a analizar los motivos de ilegalidad señalados por la parte actora, esta Sala entrará a estimar la excepción perentoria planteada por la autoridad demandada. En caso de no configurarse la misma, se procederá a analizar la nulidad de pleno derecho, y solo de resultar que esta no se perfiló se pasará al análisis de la legalidad del procedimiento licitatorio según lo prescrito por la Ley de la materia y se contrastará con los requisitos técnicos establecidos en las bases sujetas a examen, a efecto de comprobar sí la Administración Pública declaro desierta la licitación conforme a derecho. Por último se verificará la legalidad del recurso de revisión de conformidad a la Ley.

1) DE LA EXCEPCIÓN PERENTORIA PLANTEADA.

Jaime Azula Camacho en su libro Manual de Derecho Procesal Tomo II, define las excepciones previas como las circunstancias que tienden a ponerle término al proceso o a subsanar las irregularidades existentes, con el objeto de que la actuación siga su curso normal, distinguiendo entre perentorias o definitivas y dilatorias o temporales.

Las excepciones perentorias o definitivas, como su nombre lo indica tienen por objeto anular, destruir, extinguir la acción del demandante, es decir, poner término al proceso y se encuentran reguladas en los artículos 129, 131 y 132 del Código de Procedimientos Civiles -el cual si bien es cierto ha sido derogado, es aplicable para el presente caso conforme lo previsto en el artículo 706 del Código Procesal Civil y Mercantil y artículo 53 de la LJCA-.

El artículo 132 dispone que "las excepciones perentorias se resolverán en la sentencia definitiva", razón por la cual se dilucidará en esta sentencia.

La Autoridad demandada alegó la excepción perentoria de "falsedad de la demanda", por medio de escrito presentado el dos de junio de dos mil nueve, sin más fundamentación que la de no ser ciertos los hechos alegados por la parte actora.

Ahora bien, en la demanda constan los siguientes hechos: i) apertura de ofertas, ii) Evaluación de ofertas, iii) la declaratoria de desierta de la Licitación Pública Internacional N° LPINT-04/2007-SRL y su respectiva notificación y, iv) la inadmisibilidad el recurso de revisión interpuesto en contra de la resolución que declaró desierta la licitación.

Según el diccionario de la Real Academia Española, se entiende por falsedad "falta de verdad o autenticidad" o "delito consistente en la alteración o simulación de la verdad, con efectos relevantes, hechas en documentos públicos o privados, en monedas, en timbres o en marcas". Por lo que al plantear la autoridad demandada que los hechos de la demanda son falsos, estaría aseverando que no conocieron los acontecimientos descritos. Sin embargo del expediente administrativo consta a folios […] al […] Tomo I, que éstos si se produjeron.

De tal forma que al analizar tal pretensión, esta Sala estima que el fundamento de dicha excepción no tiene soporte legal alguno, puesto que es la misma Administración la que reconoce haber emitido los actos controvertidos y sus argumentos respecto de la demanda interpuesta se orientan a desvirtuar los motivos de controversia planteados por el demandante, que son los que se deben analizar en esta sentencia y que constituyen el objeto del litigio planteado ante esta Sala.

Consecuentemente no procede declarar la excepción perentoria planteada por el demandante.

2) DE LA NULIDAD "DE PLENO DERECHO".

2.1 Aplicabilidad en el contencioso administrativo

La premisa básica es que la categoría jurídica actos nulos de pleno derecho, aparee en el ordenamiento jurídico salvadoreño en la LJCA, con lo cual la Sala de lo Contencioso Administrativo, encargada de aplicar dicha ley, está facultada y obligada— a operativizar dicha norma. Sin embargo, aunque la norma recoge expresamente el término nulidad de pleno derecho, no especifica qué tipo de actos encajan en esta categoría, es decir, no hace referencia a los supuestos en que se concretiza dicho vicio.

En el Derecho comparado, los supuestos que dan lugar a la nulidad de pleno derecho suelen recogerse en una norma sustantiva de aplicación general, o ley marco de procedimientos administrativos. No obstante, para abordar el tema de las nulidades de pleno derecho en El Salvador, ha de partirse de un dato esencial: la ausencia de una ley que regule en términos generales qué supuestos dan lugar a las nulidades de los actos administrativos y, en especial, a las llamadas nulidades de pleno derecho, ya que en el resto del sistema jurídico salvadoreño escasamente se ha abordado este concepto.

Ahora bien, resulta que en otros países -como España y Perú- los ordenamientos han trasladado los supuestos de nulidad del Derecho Civil al Derecho Administrativo. Sin embargo, para este Tribunal, el traslado de los supuestos de nulidad en materia civil a la materia administrativa no es una solución idónea atendiendo a la especial naturaleza del Derecho Administrativo. Para el caso, si bien en materia civil se regulan los supuestos de la llamada "nulidad absoluta", ésta se refiere a actos cuya esencia radica en la voluntad de los particulares, mientras que en los actos administrativos, lo esencial y relevante es lo expuesto por la norma jurídica que los respalda o, en la cual debieron fundamentarse.

No obstante lo anterior, si bien el ordenamiento jurídico administrativo no proporciona elementos suficientes que permitan establecer de manera general los casos que se tipifican como nulidad de pleno derecho, esto no puede eximir a esta Sala de la obligación de operativizar el concepto. En este sentido se ha pronunciado ya la Sala de lo Constitucional de esta Corte en el amparo N° 384-97, de fecha nueve de febrero de mil novecientos noventa y nueve, en el cual sostuvo que "La Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa faculta a la respectiva Sala, para revisar la legalidad de los actos de la Administración Pública, con el objeto de garantizar la imparcialidad del órgano que ha de dilucidar la posible ilegalidad de los mismos. En ese sentido, pese a que la referida ley no establece las causas por las cuales un acto administrativo se reputará nulo de pleno derecho, la Sala de lo Contencioso Administrativo no puede inhibirse de conocer y pronunciarse sobre la supuesta nulidad de un acto administrativo que se impugne por tal motivo (...)".

En dicha resolución se concluyó que esta Sala debía llenar de contenido el referido artículo 7, para lo cual se debían "atender criterios objetivos congruentes con su enunciado genérico, asistiéndose del ordenamiento jurídico interno y de la doctrina"".

Por tanto, esta Sala ha establecido jurisprudencialmente — sentencias del veinte de julio de dos mil cinco, referencias 87-V-2002 y 88-V-2002- los parámetros esenciales para determinar si una actuación de la Administración Pública encaja en la categoría de nulidades de pleno derecho, al señalar que: "Por tanto, puede afirmarse que para que un acto nulo de pleno derecho pueda ser conocido por la Sala, se requiere que dicho acto vulnere el ordenamiento jurídico-administrativo, es decir, una norma contenida en el bloque de legalidad secundario (el cual constituye el parámetro de control de este Tribunal) y que ello trascienda en una vulneración a la Constitución.

Es necesario advertir que no toda ilegalidad o violación conlleva una nulidad de pleno derecho, es decir, la mera violación al principio de legalidad no conlleva nulidad de pleno derecho, lo cual rompería "el principio de mera anulabilidad"; el carácter excepcional con el que rige la nulidad de pleno derecho se convertiría en regla general.

Con tales antecedentes, se concluye que, para efectos de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la nulidad de pleno derecho en el ordenamiento jurídico- administrativo salvadoreño es una categoría especial de invalidez del acto administrativo, que se configura cuando concurren los siguientes supuestos:

1) Que el acto administrativo transgreda la normativa secundaria (de carácter administrativo), por haberse emitido en exceso, o fuera de las potestades normativas;

2) Que esta vulneración trascienda a la violación del ordenamiento constitucional;

3) Que esta transgresión se concrete en la esfera jurídica del sujeto que alega la nulidad.

En este orden de ideas, será en cada caso en que este Tribunal determine si se configura o no tal categoría de nulidad.

Lo anterior implica que no ha de realizarse un catálogo cerrado de los supuestos que configuran la nulidad de pleno derecho, sino, compete a esta Sala, a partir de los parámetros enunciados, determinar (cuando se alegue) si el vicio que se le presenta encaja en esta categoría."

Señalando lo anterior, procede entrar a analizar la nulidad alegada por la parte actora.

2.2 De la notificación de la resolución que declara desierta la licitación

La sociedad peticionaria hace recaer la nulidad de pleno derecho en el acuerdo que declaró desierta la Licitación Pública Internacional N° LPINT-04/2007-SRL, publicado en el Diario de Hoy, el tres de diciembre de dos mil siete, en transgresión a los articulo 56 y 77 de la LACAP, aseverando, que aunque la Municipalidad llevó a cabo la notificación tal como lo regula el artículo 57 de la ley en comento, no respetó el plazo para interponer el recurso de revisión, violentando el derecho de defensa, lo que afirma genera nulidad. Señala que con dicha publicación se declaró ejecutoriada la decisión sin antes haber escuchado los alegatos de la contraparte para demostrar que la oferta presentada era la mejor evaluada o que la municipalidad cometió un error al declarar desierta la Licitación Pública.

Asimismo manifiesta que la notificación del acuerdo que declara desierta la Licitación Pública Internacional N° LPINT-04/2007-SRL, fue realizada el veintinueve de noviembre de dos mil siete, lo que implica que disponía de cinco días hábiles para interponer dicho recurso, es decir hasta el siete de diciembre de ese mismo año. Sin embargo con la publicación del acto definitivo el día tres de diciembre de dos mil siete, se transgredió su derecho a recurrir, pues la Administración no esperó los cinco días hábiles para verificar si la sociedad peticionaria estaba o no conforme con la decisión y si interpondría o no el recurso respectivo, haciendo precluir arbitrariamente el derecho a recurrir. Transgrediéndose así los artículos 101 y 103 de la LACAP.

Respecto de tales afirmaciones esta Sala debe señalar, que la notificación puede definirse como el acto procesal mediante el cual se da a conocer al administrado una resolución que le atañe, ya sea con efectos negativos o positivos en su esfera jurídica. Es una especie del género "actos de comunicación" cuya finalidad radica en hacer del conocimiento a las personas involucradas en un proceso o procedimiento los actos de decisión que le atañen, para que si lo considera conveniente ejerza las acciones que crea pertinentes.

Es el conocimiento real del acto el que incide totalmente en la decisión que pueda tomar el sujeto interesado respecto de la actuación comunicada. De ahí que la notificación va más allá de procurar el simple conocimiento de un acto, pues lo que en definitiva deja expedito, es la oportunidad de defensa de sus derechos o intereses legítimos que pudiesen estar en juego en la controversia de que se trate.

La defensa que el administrado pueda intentar ante la Administración, contra actuaciones que le afecten, se encuentra sujeta al cumplimiento de varios requisitos, entre los que se destaca el plazo para presentarla, el cual comienza a correr a partir de la fecha de la respectiva notificación o según lo regule la ley que corresponda. Como es sabido, si el particular no hace uso del derecho de reclamación dentro de ese plazo, la resolución adquiere estado de firmeza, situación que puede imposibilitar su cuestionamiento tanto en sede administrativa como en sede judicial.

La firmeza del acto se alcanza cuando el acto admite recurso administrativo y no se interpone en tiempo y forma que indica la ley, o cuando habiéndose agotado la vía administrativa no se ejerció la acción contenciosa dentro del plazo prescrito en la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Sentado lo anterior, se pasa a analizar el expediente administrativo tomo I, advirtiéndose que de folios […] corren agregadas los siguientes documentos: a) el acta de notificación realizada a las catorce horas y cincuenta minutos del treinta de noviembre de dos mil siete, mediante la cual se le notificó a la referida sociedad el acuerdo que declaró desierta la Licitación Pública Internacional N° LPINT-04/2007- SRL, b) la publicación en El Diario de Hoy del día tres de diciembre de ese mismo año, c) el escrito presentado el día siete de diciembre de dos mil siete, mediante el cual la Sociedad demandante interpuso el recurso de revisión, y d) la inadmisibilidad de dicho recurso, emitida el doce de diciembre de dos mil siete junto con su respectiva notificación de las catorce horas y diez minutos del día doce de diciembre de dos mil siete.

En ese orden de ideas, se constata que la peticionaria tuvo la oportunidad de ejercer su derecho de defensa, ya que posterior a la notificación del acuerdo que declaró desierta la Licitación Pública Internacional N° LPINT-04/2007-SRL, interpuso en tiempo el recurso pertinente ante el Concejo Municipal de Santa Rosa de Lima, el cual fue admitido, tramitado y resuelto por la Administración Pública, quien valoró cada uno de los argumentos planteados por la recurrente. De ahí que la publicación realizada en el Diario de Hoy con fecha tres de diciembre de dos mil siete, en nada transgredió el derecho de la impetrante de hacer uso de los medios impugnatorios que la ley le franquea, en el presente caso la LACAP.

Además es importante mencionar que en el caso la notificación hubiese sido defectuosa esta solo podría haber causado indefensión si la demandante no hubiera realizado actuaciones que supongan que ha tenido conocimiento de la misma.

Procede apuntar, que consta en el expediente administrativo -de folio […]-, el recurso interpuesto, el cual fue declarado inadmisible por otros motivos ajenos a la contabilización del plazo para la interposición del mismo. De tal forma que la publicación en El Diario de Hoy que se llevó a cabo dentro del término de los cinco días no produjo indefensión, esta constituye un requisito de ley adicional para la Administración, que no invalida de manera alguna la notificación realizada en legal forma y que dio a conocer al administrado el contenido de la resolución, la cual permitió que la sociedad actora hiciera uso del derecho a recurrir en el tiempo y forma, de conformidad a lo establecido en el articulo 76 y 77 de la LACAP.

Consecuentemente, el actuar de la Administración no produce nulidad de pleno derecho en el proceso, porque de ser catalogado como tal, tendría que haber transgredido una norma secundaria, además dicha vulneración tendría que tener alcance constitucional y transgredir la esfera jurídica de la peticionaria, lo que no se configura en el presente caso.

Dilucidado lo anterior, se pasa a examinar los demás argumentos de ilegalidad planteadas por el actor.”