ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL
ORDEN DE CIERRE DE ESTABLECIMIENTO REQUIERE DE LA MATERIALIZACIÓN DE UN PROCEDIMIENTO EN EL QUE SE GARANTICEN HERRAMIENTAS AL ADMINISTRADO PARA QUE EJERZA SU DERECHO DE DEFENSA EN RELACIÓN CON LOS HECHOS QUE MOTIVARON EL CIERRE DE SU ESTABLECIMIENTO
“el demandante pretende se declare la ilegalidad de las resoluciones de las nueve horas diez minutos del veintinueve de mayo de dos mil ocho y de las diez horas del seis de junio del mismo año, emitidas, la primera, por la Alcaldesa de Antiguo Cuscatlán y, la segunda, por el Concejo de dicho municipio.
Mediante el primer acto, se ordena el cierre del negocio "CAM MOTORS", establecido en Residencial La Sultana I, calle Los Lirios, número cinco, Antiguo Cuscatlán; y, mediante el segundo, se declara inadmisible el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión.
De la fundamentación jurídica planteada por el demandante, se advierten tres motivos de ilegalidad; dos contra el acto originario, y uno contra el acto emitido in limine en apelación. Tales motivos serán examinados en el siguiente orden:
a) Ausencia de un procedimiento previo para la emisión del acto que ordena el cierre del establecimiento de la sociedad actora.
b) Violación al principio de tipicidad, en cuanto a que la sanción prevista en la norma para las conductas atribuidas es de multa y no de cierre del establecimiento.
c) Violación al artículo 123 de la Ley General Tributaria Municipal, pues el recurso de apelación debió ser admitido y tramitado.
2. PRIMER MOTIVO DE ILEGALIDAD
GRUPO CAM, S.A. DE C.V. alega que la autoridad municipal nunca notificó alguna resolución en la que se le hiciera saber la existencia de las supuestas denuncias que justificaron el cierre de su establecimiento. Y, más grave aún, según señala, jamás se instruyó un procedimiento en el que se le concediera audiencia para ejercer su defensa o en el que se abriera a prueba antes de emitirse el acto.
Al respecto, importa señalar que el procedimiento administrativo es el cauce necesario para la producción del acto administrativo y para emanarlo al mundo jurídico. Constituye un elemento formal del acto, y por ende, condiciona su validez.
El procedimiento administrativo no es una mera exigencia formalista para la configuración del acto, sino que desempeña una doble función, pues regla el ejercicio de las prerrogativas y libertades públicas y de sus derechos subjetivos, y, además, realiza una función de plena garantía para el administrado, ya que le proporciona la oportunidad de intervenir en la tramitación del mismo, previo a la emisión del acto, y de objetar —si lo desea— los puntos con los que esté en desacuerdo, a través de las pruebas y alegatos que considere pertinentes.
El procedimiento administrativo es el cauce de la acción administrativa con relevancia jurídica directa en el administrado, susceptible de incidir en la esfera de sus derechos e intereses legítimos. Lo anterior es más palpable en aquellos casos en los que se pretende emitir un acto de naturaleza sancionatoria.
Dicho de otro modo, el procedimiento posibilita la participación de los administrados en la toma de decisiones del poder público administrativo. Es claro entonces que el acto administrativo no puede ser producido a voluntad del titular del órgano a quien compete su emisión, obviando el apego a un procedimiento y a las garantías constitucionales, sino que ha de seguir necesariamente un procedimiento determinado.
Aún cuando la ley no prevea un procedimiento para emitir un acto de gravamen, el debido proceso, garantía genérica propugnada en la Constitución (artículo 11) y de plena vigencia en sede administrativa, impide que el administrado sea privado del derecho a ser oído a fin de ejercer una defensa efectiva de los derechos propios.
Así, el debido proceso se configura, por regla general, cuando los administrados, antes recibir el gravamen, plantean sus argumentos de descargo, tienen la oportunidad de probarlos y, posteriormente, son retomados por la Administración Pública para que, en la motivación del acto administrativo dictado, sean el fundamento palpable del juicio lógico que cimienta fáctica y jurídicamente la actuación.
Consecuencia obligada, existe ilegalidad cuando el acto ha sido dictado vulnerando el procedimiento legal o constitucionalmente establecido, y, obviamente, cuando se ha pronunciado prescindiendo total y absolutamente de él, es decir, sin respetar las garantías mínimas que aseguren la eficacia y acierto de las decisiones administrativas y los derechos de los administrados.
Bajo este contexto, para el presente análisis, se procederá a examinar el contenido del acto sancionatorio de cierre de establecimiento, a fin de determinar y describir, de ser posible, el procedimiento previsto en la ley para su emisión; seguidamente, se verificará lo ocurrido en sede administrativa y que consta en el respectivo expediente, para determinar si existió o no el vicio invocado.
a. Sobre la orden de cierre del establecimiento y el procedimiento administrativo.
A folio […] del expediente administrativo, consta el acto suscrito por la Alcaldesa de Antiguo Cuscatlán, a las nueve horas diez minutos del veintinueve de mayo de dos mil ocho, en el que ordena el cierre del negocio "CAM MOTORS", propiedad de la sociedad actora.
Básicamente, la autoridad emisora manifiesta que su decisión deriva de la existencia de denuncias: (a) que hacen constar el incumplimiento de parte de la demandante al deber establecido en el artículo 90 ordinal 3° de la Ley General Tributaria Municipal; y, (b) que informan sobre el funcionamiento del negocio en una zona habitacional no comercial. Más adelante, en la parte resolutiva del acto, la Alcaldesa señala que la orden de cierre del establecimiento se debe a la existencia de "denuncia ciudadana de su funcionamiento conforme el Art. 31 del Código Municipal, Numeral 7 y 11, y Art. 48 Numeral 4, del mismo cuerpo de Ley".
El artículo 90 ordinal 3° de la Ley General Tributaria Municipal prescribe: "Los contribuyentes, responsables y terceros, (...) particularmente están obligados a: (...) 3° Informar sobre los cambios de residencia y sobre cualquier otra circunstancia que modifique o pueda hacer desaparecer las obligaciones tributarias, dentro de los treinta días siguientes a la fecha de tales cambios".
Tal omisión, de conformidad con el artículo 67 ordinal 2° de la citada ley, es constitutiva de una contravención a la obligación de informar, sancionable con multa.
El procedimiento para la aplicación de dicha sanción está previsto en los artículos 109 y del 112 al 114 de la Ley General Tributaria Municipal. El funcionario competente para su tramitación es el Alcalde respectivo o el autorizado para tal efecto.
Al comprobarse o presumir que se ha cometido una contravención tributaria, se levanta un acta por el funcionario o delegado competente de la Administración Tributaria Municipal, en la cual se identifique la contravención cometida, así como al infractor, las disposiciones violadas y las acciones u omisiones que tipifican la infracción.
El funcionario o empleado que ha intervenido dará cuenta de dicha acta a la Alcaldía Municipal, el cual ordenará la notificación de la misma, y las diligencias que estime procedente para resolver con arreglo a derecho. Notificada el acta en cuestión, el interesado cuenta con un término de quince días para aportar la prueba de descargo que estime pertinente y solicitar que se le admita.
Concluido el período de prueba y no estando pendiente ninguna diligencia ordenada, se pronuncia la resolución por el Alcalde Municipal o el funcionario delegado, en el término de quince días, con los requisitos contemplados en el ordinal 7° del artículo 106 de la Ley General Tributaria Municipal que fueren aplicables.
En cuanto a la aparente denuncia ciudadana sobre el funcionamiento del establecimiento "CAM MOTORS" en una zona habitacional y no comercial, relacionada como un motivo de la decisión impugnada, la Administración Municipal no cita la norma que contemple este supuesto como una infracción que acredite la imposición de una sanción consistente en el cierre del establecimiento.
Más bien, la autoridad emisora apunta que este hecho amerita la orden de cierre del negocio, de conformidad con los artículos 31 números 7 y 11, y 48 número 4 del Código Municipal. El primer artículo prescribe en los números citados que es obligación del Concejo Municipal: "Contribuir a la preservación de la moral, del civismo y de los derechos e intereses de los ciudadanos" y "Prohibir la utilización de bienes y servicios municipales con fines partidarios, así como colores y símbolos del partido gobernante tanto en muebles o inmuebles propiedad municipal, ni permitir al personal y funcionarios de la municipalidad participar en actividades públicas partidarias cuando se encuentre en el desempeño de sus funciones".
Y el número 4 del artículo 48 del Código Municipal, por su parte, prevé entre las obligaciones del Alcalde: "Cumplir y hacer cumplir las ordenanzas, reglamentos y acuerdos emitidos por el Concejo".
Como se observa, ninguna de estas disposiciones establece concretamente el supuesto considerado por la Administración Municipal como causa de la orden de cierre del establecimiento de GRUPO CAM, S.A. DE C.V. Únicamente aluden a facultades del Alcalde y del Concejo Municipal. De ahí que, en este punto, no se conoce con certeza el régimen legal acogido por la Administración Tributaria para sancionar a la sociedad actora.
Sobre el particular, la sociedad actora señala que, en todo caso, el Código Municipal, en el artículo 131, dispone un procedimiento general para aplicar una sanción ante cualquier infracción a las ordenanzas municipales. En dicho trámite se prevé una audiencia al infractor para que manifieste su defensa frente a la denuncia o informe y las pruebas recabadas por la Administración Municipal; asimismo, un término probatorio de ocho días hábiles para producir las pruebas ofrecidas y confirmar las mencionadas en el informe o denuncia. Una vez concluidas estas etapas, la autoridad resuelve en forma razonada dentro de los tres días siguientes.
Tal como se ha señalado, aún cuando la ley no previese expresamente un procedimiento para la aplicación de un gravamen al administrado, tipificado como tal en la norma, por aplicación directa de la Constitución es menester que la autoridad competente asegure una oportunidad durante la formación de su voluntad, para que aquél ejerza su defensa y controvierta los hechos que se le imputan. No existe, pues, justificación para emitir un acto restrictivo de los derechos de un particular sin que haya precedido un procedimiento que garantice la participación de éste en cumplimiento, principalmente, de su derecho a ser previamente oído y vencido en juicio con arreglo a las leyes.
b. Sobre lo ocurrido en sede administrativa.
La Administración Pública —entiéndase incluida la Municipal— está obligada a documentar todo el procedimiento mediante el cual forma y emite su declaración de voluntad en un determinado asunto. Esta obligación significa que debe quedar constancia de los actos desplegados a raíz de una concreta actividad administrativa, así como también de todos los documentos relativos al asunto sobre el cual recae dicha actividad.
Tales actos se exteriorizan a través de la formación del expediente administrativo, el cual constituye un legajo documental que reúne, en forma ordenada —cronológicamente—, todas las actuaciones producidas por la Administración y los destinatarios de tal actividad.
En el presente caso, las autoridades demandadas remitieron el expediente administrativo contentivo de la documentación y las actuaciones relacionadas con GRUPO CAM, S.A. DE C.V.
En él se advierte que antes de la fecha de emisión del acto originario (folio […]), obran dos documentos denominados "correograma de citación" (folios […]); el primero de fecha veintinueve de abril de dos mil ocho, sellado por el departamento de Catastro de la Alcaldía Municipal de Antiguo Cuscatlán, en cuyo contenido se lee: "Por este medio se informa que deberá presentarse a esta Oficina. El día martes 29-Abril/08. Hora: 1:00 p.m. Asunto: Presentarse al Dpto. de Catastro con (sic) Asunto Relacionado a su Negocio. Ya que no cuenta con los permisos respectivos"; y, el segundo de fecha nueve de mayo de dos mil ocho, sellado por el Departamento Jurídico de la Alcaldía Municipal de Antiguo Cuscatlán, en cuyo contenido se lee: "Por este medio se informa que deberá presentarse a esta Oficina. El día Lunes 12–Mayo-08. Hora: 10:00 a.m. Asunto: As (sic) para tratar asunto sobre su negocio. No tiene permiso del rótulo" (el subrayado es propio).
La anterior documentación, preliminarmente, podría considerarse como indicativa del inicio de un procedimiento para la emisión del acto originario impugnado; sin embargo, ésta carece de los elementos que permitan relacionarla indubitablemente con los hechos y los extremos que se le imputan a la actora en la orden de cierre y que sirven de sustento a dicha decisión; además, el resto de los documentos que constan en el expediente, posteriores a las citaciones transcritas y antes de la orden de cierre, se refieren únicamente a información contable- financiera de GRUPO CAM, S.A DE C.V. y a trámites ajenos a la sanción impuesta mediante la resolución de las nueve horas diez minutos del veintinueve de marzo de dos mil ocho.
En otras palabras, no consta evidencia sobre la materialización de las etapas de los procedimientos previstos en la Ley General Tributaria Municipal y el Código Municipal descritos en párrafos anteriores; ni, tampoco, elementos o actuaciones que denoten el otorgamiento de las herramientas y/o oportunidades procesales a la actora para que ejerciera su derecho de defensa en relación con los hechos que motivaron el cierre de su establecimiento. Y es que, salvo prueba en contrario que pudo ser ofrecida en este proceso, no es dable sostener la existencia de actuaciones que no constan en el expediente administrativo, cuya formación constituye una carga de la autoridad instructora remitente.
Además, llama particularmente la atención que a folio […] del expediente administrativo, obra un escrito presentado a las quince horas seis minutos del dos de junio de dos mil ocho, cuatro minutos antes de notificarse la orden de cierre a GRUPO CAM, S.A. DE C.V. (a las quince horas diez minutos del dos de junio de dos mil ocho), suscrito por el apoderado de la sociedad actora y dirigido al Concejo Municipal de Antiguo Cuscatlán.
En dicho escrito se aduce haber tenido conocimiento por terceros de la existencia de denuncias y de la posible orden de cierre de su establecimiento, razón por la que se solicita al Concejo demandado que revoque cualquier acto administrativo emitido en perjuicio de GRUPO CAM, S.A. DE C.V., especialmente cualquiera pronunciado con el objeto de cerrar o clausurar el establecimiento mercantil de su propiedad, ya que cualquiera que exista, asegura, ha sido dado sin audiencia de la parte actora, en violación expresa a la Ley (el subrayado es propio).
El Concejo Municipal de Antiguo Cuscatlán (folio […] del expediente administrativo) dio respuesta al anterior escrito, señalando que la supuesta revocatoria de la orden de cierre solicitada es improcedente, sin refutar la ausencia de un procedimiento previo, lo que habría sido coherente con el alegato central de la actora; únicamente, se limita a realizar consideraciones sobre la naturaleza del escrito presentado y a enumerar las obligaciones y prerrogativas de las autoridades municipales.
Importa destacar, además, que la fundamentación fáctica y jurídica de la orden de cierre del establecimiento es sumamente escueta. En ella no se hace relación alguna de las pruebas, alegatos del administrado, descripción de los hechos imputados y de los ocurridos en sede administrativa, etc. Tampoco existe un esfuerzo intelectivo de adecuación de los respectivos supuestos fijados en las normas con los hechos atribuidos a la actora. Todas estas omisiones coadyuvan a sostener que la emisión del acto no fue precedida de un procedimiento.
Por su parte, las autoridades demandadas, en sus informes (folios […]) no arguyen argumento alguno para refutar la ausencia de un procedimiento para la emisión de la orden de cierre. Únicamente sostienen la legalidad de la decisión en razón de las infracciones que se imputan a GRUPO CAM, S.A. DE C.V.
Ahora bien, durante el término de prueba, la Alcaldesa y el Concejo demandados presentaron un escrito (folios […]) en el que afirman haber concedido el derecho de audiencia y defensa a la sociedad actora, situación que manifiestan probar por medio de: (1) una declaración jurada del veintitrés de junio de dos mil ocho, en la que el señor José Ernesto Gómez Romero, director secretario y representante legal de la sociedad GRUPO CAM, S.A. DE C.V., se compromete a ejecutar el traslado del negocio en referencia en el plazo de noventa días; (2) la solicitud de cierre de la cuenta corriente de GRUPO CAM, S.A. DE C.V., del treinta y uno de octubre de dos mil ocho; y, (3) el informe del jefe de contabilidad.
No obstante la inicial afirmación de las demandadas, los documentos antes enumerados no comprueban que se haya tramitado un procedimiento previo a la orden de cierre del negocio de la actora. Más bien, de su contenido y de las restantes aseveraciones de las demandadas en el escrito de folios […], se advierte que con dichas pruebas se pretende comprobar la supuesta aceptación del acto impugnado por la demandante, como una causal de terminación anormal del proceso contencioso administrativo.
Al respecto, el artículo 40 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en la letra e), dispone que el juicio terminará por resolución de la Sala, por expresa conformidad del demandante con el acto administrativo impugnado. La adhesión a la declaratoria de voluntad de la Administración debe ser indubitable o plasmada en términos inequívocos.
En el presente caso, en la declaración jurada presentada por las autoridades demandadas (folio […]), el señor José Ernesto Gómez Romero, representante legal de CAM MOTORS, S.A. DE C.V., manifiesta que dado a que los actos dictados (orden de cierre de establecimiento y denegatoria de la alzada) se encuentran produciendo efectos y que se ha conminado al cierre del negocio, se compromete a ejecutar el traslado del negocio en referencia en un plazo de noventa días contados a partir de la fecha de obtención de los permisos de construcción del otro plantel del Taller.
Sin embargo, inmediatamente después, el representante de la actora expresa en forma clara que aún considera que los actos impugnados adolecen de irregularidades, y que no acepta su sentido y contenido, pero que se somete a lo consignado en los mismos, sólo para efectos de su ejecución. En consecuencia, tal declaración jurada no puede ser considerada como una expresa e indubitable aceptación de los actos impugnados, de conformidad con el artículo 40 letra c) de la LJCA.
Lo anterior permite concluir que la ejecución de la orden de cierre del establecimiento y, con ello, las declaraciones de la actora sobre las acciones encaminadas a la ejecución, el traslado físico y el cierre de la cuenta de impuestos con la municipalidad y cancelación de las demás condiciones derivadas de la relación con el municipio de Antiguo Cuscatlán, únicamente es consecuencia de la ejecutividad y ejecutoriedad del acto de la Administración.
La actuación de la Administración Pública cuenta con el privilegio de la auto-tutela, tanto en su vertiente declarativa (presunción de validez de los actos administrativos) como ejecutiva (privilegio de decisión ejecutoria sin necesidad de resolución judicial).
En particular, la ejecutividad del acto administrativo supone que éste tiene aptitud para provocar efectos desde el momento en que se dicta. Además, la Administración puede exigir su cumplimiento y, en caso necesario (al existir cobertura legal que la ampare), proceder por sí misma a ejecutarlo cuando el administrado se niegue a hacerlo (principio de ejecutoriedad).
Según ha dicho esta Sala en reiterada jurisprudencia, la ejecución de los actos administrativos es consecuencia de la presunción de validez que los reviste, por lo que la Administración no sólo está en la capacidad, sino en la obligación de ejecutarlos mientras no exista una razón eminentemente jurídica para lo contrario, tal como la medida cautelar ordenada por este Tribunal.
En el presente caso, la suspensión de los actos impugnados fue notificada a las autoridades demandadas cuando la sociedad actora ya había realizado el traslado de su establecimiento, situación que fue informada por ella misma en el escrito de folios […], sin que en dicha oportunidad haya expresado su conformidad con la legalidad de los actos en cuestión. Al contrario, la actora en dicho escrito solicitó la realización de prueba para comprobar ciertos extremos sobre una posible indemnización por daños y perjuicios, derivada de la declaratoria de ilegalidad de los actos que, a falta de una orden de suspensión oportuna, tuvieron que ser ejecutados.
En consecuencia, la ejecución del cierre del establecimiento, en este caso, no opera como una causal de terminación anormal del proceso.
Con tales antecedentes, se puede concluir que en el presente caso operó un vicio formal, al no constar en el proceso ni en el expediente administrativo la tramitación de un procedimiento para la emisión de la orden de cierre del establecimiento de GRUPO CAM, S.A. DE C.V., ni que a esta sociedad se le hayan otorgado las herramientas u oportunidades para participar en la formación de la voluntad de la Administración.
Sólo esta causal es suficiente para generar un vicio en la orden de cierre del establecimiento y en la inadmisibilidad de la alzada contra la anterior decisión. Por esta razón, resulta inoficioso pronunciarse sobre los restantes motivos alegados por la sociedad demandante.”
INDEMNIZACIÓN POR DAÑOS Y PERJUCIOS
MEDIDA ALTERNA UTILIZADA ANTE LA IMPOSIBILIDAD MATERIAL O LEGAL DE EJECUCIÓN DE LASENTENCIA
“3. SOBRE LA MEDIDA PARA EL RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO VIOLADO
Una vez que se ha concluido en los acápites anteriores que la orden de cierre del establecimiento de GRUPO CAM, S.A. DE C.V. es ilegal, al igual que el acto que declara inadmisible la alzada contra dicha decisión, corresponde ahora determinar, de acuerdo con las particulares circunstancias que acompañan el presente caso, la medida para restablecer el derecho violado según lo ordena el inciso 2° del artículo 32 de la LJCA.
De acuerdo con esta disposición, cuando en la sentencia se declare la ilegalidad total o parcial del acto impugnado, se dictarán, en su caso, las providencias pertinentes para el pleno restablecimiento del derecho violado. Se instituye de esta manera en el contencioso administrativo un mecanismo para que la Sala pueda restablecer plenamente los derechos del demandante que hubieran sido violados por el acto impugnado.
Las medidas que se adopten, cuando así sea procedente, han de perseguir que el restablecimiento de todas las condiciones que en la esfera jurídica del demandante hubieran sido alteradas por el acto impugnado, sea in natura; es decir, devolviendo las cosas al exacto estado en el que originalmente se encontraban.
Sin embargo, en determinados casos y por diversas circunstancias, el restablecimiento de la situación jurídica del demandante no podrá ser in natura, de modo que no siempre será posible que su situación jurídica vuelva al exacto estado en que se encontraba antes del acto controvertido. En esos supuestos, si bien no podrá alcanzarse la reparación natural de las cosas, corresponderá a esta Sala pronunciarse sobre los daños y perjuicios, de acuerdo a los límites de la pretensión ventilada, con lo cual ha de procurarse que, desde el punto de vista de la equidad y de la justicia, la sentencia estimatoria cumpla su efecto resarcitorio por la vulneración de los derechos del demandante.
En suma, con las anteriores consideraciones se quiere dejar sentado el criterio de que en los casos que el acto impugnado resulte ser ilegal habrá lugar para decretar medidas para restablecer el derecho violado, cuando así proceda, pero en los que no procedan las medidas porque el restablecimiento no puede ser in natura, la Sala puede pronunciarse sobre la condena en daños y perjuicios, conforme al derecho común.
Como ha quedado establecido en el presente proceso, GRUPO CAM, S.A. DE C.V. trasladó el establecimiento de su propiedad sobre el cual la Administración Municipal ordenó el cierre, por ende, la medida para restablecer el derecho violado no puede ordenarse en su sentido natural.
El artículo 34 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa establece: "Si la sentencia no pudiere cumplirse por haberse ejecutado de modo irremediable, en todo o en parte el acto impugnado, habrá lugar a la acción civil de indemnización por daños y perjuicios contra el personalmente responsable, y en forma subsidiaria contra la Administración".
En reiteradas decisiones, este Tribunal ha sostenido que la indemnización por daños y perjuicios constituye una medida secundaria y supletoria ante la imposibilidad material o legal de lograr una restauración normal de la situación vulnerada. Se instituye con ella una modalidad distinta de restablecimiento del derecho, para no dejar al administrado en indefensión ante los daños ocasionados por el accionar ilegal de la Administración.
En el presente caso, ante la imposibilidad fáctica del resarcimiento in natura del daño causado, debido a que el acto administrativo se ha ejecutado de modo irreparable por el cierre del establecimiento de GRUPO CAM, S.A. DE C.V. ubicado, en su momento, en Residencial La Sultana I, calle Los Lirios, número cinco, en el municipio de Antiguo Cuscatlán, el fallo de este Tribunal ha de encaminarse a declarar la procedencia de la acción civil de indemnización por daños y perjuicios, a fin que éstos se cuantifiquen por la vía ordinaria correspondiente. En tal sentido, queda a salvo a la sociedad demandante el ejercicio de las acciones pertinentes.”