TRIBUNAL
SANCIONADOR DE LA DEFENSORÍA DEL CONSUMIDOR
VULNERACIÓN AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD,
PRESUNCIÓN DE INOCENCIA Y DEBIDO PROCESO AL APLICAR ERRÓNEAMENTE PROCEDIMIENTOS
REGULADOS EN LA LEY DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR DEROGADA
“La
Sociedad demandante impugna la resolución emitida por el Tribunal Sancionador
de la Defensoría del Consumidor de fecha veintiocho de mayo de dos mil ocho, en
la que resuelve: a) Amonéstase a la sociedad Munguía Industrial S.A. de C.V.,
por infracción al art. 22 de la Ley de Protección al Consumidor derogada; y, b)
Ordenase a la referida proveedora, hacer efectivas las opciones del referido
art. 22 de la Ley de Protección al Consumidor derogada, conforme lo expuesto en
la presente resolución.
Hace
recaer su pretensión, en el sentido de que con la anterior resolución se han
incumplido los siguientes derechos y principios: Violación del Principio de
Legalidad consagrado en el artículo 86 de la Constitución de la República, en
relación a los artículos 22 y 32 de la Ley de Protección al Consumidor
derogada; Violación al Principio de Presunción de Inocencia, referido en el
artículo 12 de la Constitución, en relación con el artículo 237 del Código de
Procedimientos Civiles (derogado pero vigente al momento de dictarse el acto);
y, Vulneración a los derechos de Presunción de Inocencia, al derecho a la
seguridad jurídica, y al principio de taxatividad.
ANÁLISIS
JURIDICO
i)
Normativa Aplicable.
Mediante Decreto Legislativo No. 1017 del
treinta de marzo de dos mil seis, se emitió una interpretación auténtica de la
Ley de Protección al Consumidor que fué emitida mediante Decreto Legislativo
Numero 776 de fecha dieciocho de agosto de dos mil cinco, publicada en el
Diario Oficial No. 166 Tomo No. 368 del ocho de septiembre de ese mismo año,
estableciéndose según el artículo 168, que "corresponde al Tribunal
Sancionador de la Defensoría del Consumidor conocer y finalizar los hechos
sucedidos y que pudieran dar lugar a la imposición de sanciones con
anterioridad a la vigencia de la nueva Ley de Protección al Consumidor".
En vista de ello, el diligenciamiento final del proceso administrativo
sancionador llevado en el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor,
fue aplicando la Ley de Protección al Consumidor derogada, es por ello que ésta
Sala realiza el análisis de dicho procedimiento, en base a la misma.
La Ley
de Protección al Consumidor (ahora derogada), surgió a la vida jurídica con el
fin, entre otros, de cumplir con la obligación de propiciar el desarrollo económico
y social, motivación que guarda coherencia propia con el artículo 101 de la
Constitución de la República. Por tal razón se deben crear condiciones óptimas
tanto para el incremento de la producción de bienes como para la defensa de los
intereses de los consumidores. Debe el Estado, en este contexto, además de
fomentar la libre competencia, conferir a los consumidores derechos necesarios
para su legítima defensa.
Como
otras potestades de autoridad, ésta se ejerce dentro de un determinado marco
normativo que deviene primeramente de la Constitución de la República. En tal
sentido, los artículos 7, 22 y 32 de la Ley de Protección al Consumidor, y 40
del Reglamento de la Ley de Protección al Consumidor derogados, sujetaban
inicialmente la potestad sancionadora administrativa al cumplimiento del debido
proceso: "...la autoridad administrativa podrá sancionar, mediante
resolución o sentencia y previo el debido proceso, las contravenciones a las
leyes, reglamentos u ordenanzas...". Pero sobre todo, en congruencia con
la Constitución de la República y los fundamentos del Estado Constitucional de
Derecho, la potestad sancionadora encuentra su límite máximo en el mandato de
legalidad que recoge el inciso primero del artículo 86 de la Constitución de la
República. Así, en virtud de la sujeción a la Ley, la Administración sólo podrá
funcionar cuando aquella la faculte, ya que las actuaciones administrativas
aparecen antes como un poder atribuido por la Ley, y por ella delimitado y
construido. Esta premisa de habilitación indudablemente extensible a la materia
sancionatoria, deviene en la exigencia de un mandato normativo que brinde
cobertura a todo ejercicio de la potestad.
Consecuencia
de la identidad de la potestad penal de la judicatura y la sancionadora de la
Administración, es la observancia de principios consonantes que inspiran y
rigen las actuaciones de ambos. Si bien dichos principios tienen también origen
común en la identidad ontológica de ambas potestades, los mismos han sido
tradicionalmente configurados y aplicados antes en el ámbito penal y de ahí
trasladados gradualmente al ámbito administrativo a fuerza de construcciones
doctrinarias y jurisprudenciales. Por esa razón, tradicionalmente se habla de
la aplicación de los principios del Derecho Penal al ámbito administrativo
sancionador, obviándose referencia a su identidad matriz.
La
potestad sancionadora de la Administración se enmarca en principios
correspondientes a los que rigen en materia penal, pero con las
particularidades o matices propios de la actividad realizada por la
Administración. Sabido es que existen distinciones importantes entre la
actividad penal y la actividad administrativa, en razón de las distintas
funciones que cumplen en un Estado de Derecho, aunque ello no debe inhibir a la
Administración de la aplicación de los principios rectores del ius puniendi al
ámbito administrativo sancionador, pues estos tienen origen primordialmente en
la norma fundamental. Puede de esta manera afirmarse sin equívocos, que en el
ordenamiento administrativo sancionador salvadoreño resultan aplicables los
principios que rigen en materia penal encauzando la actuación sancionadora en
beneficio del cumplimiento de los fines del Estado y en garantía de los
derechos de los administrados.
Los
artículos relacionados establecían lo siguiente:
Art. 7.”El
consumidor dispondrá especialmente de los siguientes derechos:
A ser protegido frente a los riesgos contra
la vida y la salud;
A ser debidamente informado de las
condiciones de los productos o servicios que adquiera o reciba;
Presentar ante las autoridades competentes
las denuncias de violaciones a la presente Ley;
Exigir que se respeten los derechos plasmados
en la presente Ley;
Elegir las opciones a que se refiere el Art
22 de esta Ley; y,
Reclamar por la vía judicial, el
resarcimiento de daños y perjuicios";
Art.
22. "Si los productos o
servicios se entregan al consumidor en calidad, cantidad, o en una forma
diferente a la ofrecida, este tendrá las siguientes opciones:
Exigir
el cumplimiento de la oferta;
La reducción del precio;
Aceptar a cambio un producto o servicio
diferente al ofrecido; y,
La devolución de lo que hubiere pagado.
Las opciones contenidas en las letras
anteriores, preferirán unas a otros según el orden de su numeración, de manera
que solo, si el oferente se ha negado a cumplir con la opción de la letra
anterior, tendrá aplicación la comprendida en la letra que le siga.
Lo anterior no libera de responsabilidad al
comerciante, por las infracciones que corneta a las disposiciones de esta
Ley".
Art.
29. "En materia de
normalización, metrología y certificación de la calidad, así como para los
efectos del establecimiento científico de la prueba en la sustanciación de los
procedimientos a que hubiere lugar en el cumplimiento de la presente Ley, se
aplicarán las normas establecidas en la Ley del Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnología".
Art.
31. "Las infracciones a
las disposiciones de esta Ley se sancionarán, según la gravedad de la
infracción, de la siguiente manera:
a)
Cuando la infracción sea cometida por primera vez, se amonestará por escrito al
infractor;
b) Cuando la infracción sea cometida por
segunda vez, se impondrá al infractor una multa cuyo monto será de ¢1,000.00
hasta ¢100,000.00;
c) Cuando la infracción se cometa por tercera
vez, la multa se duplicará sobre el monto establecido en el literal anterior.
Dependiendo de la naturaleza y gravedad del
daño ocasionado por el infractor, el Ministerio deberá publicar en cualquier
medio de comunicación social, el nombre de la empresa sancionada y los motivos
por los cuales se sancionó a la misma".
Art.
32. "Las sanciones serán
impuestas por el Ministerio a través de la Dirección, mediante la comprobación
del hecho denunciado, previa audiencia del interesado dentro del tercer día
hábil siguiente al de la notificación respectiva.
El
interesado podrá dentro del término, señalado para la audiencia, solicitar la
apertura a pruebas por ocho días hábiles, fatales e improrrogables, dentro de
los cuales deberán vertirse las pertinentes al caso.
Vencido el término probatorio, la Dirección
dentro de los tres días subsiguientes, pronunciará la sentencia
respectiva".
ii)
De lo acontecido en sede administrativa.
Se ha
tenido a la vista el Expediente Administrativo llevado en un primer momento en
la Dirección de Protección al Consumidor del Ministerio de Economía, y luego,
por su remisión, en el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor,
del que se relaciona a continuación el siguiente procedimiento:
Consta
formulario de denuncia contra la sociedad demandante dirigido al Director
General de Protección al Consumidor de folios […], de fecha veinticuatro de
enero de dos mil cinco, por incumplimiento de garantía que suscribe el señor
Ricardo Salvador Grande Palacios, a la que adjunta fotocopia de Factura de
compra, Garantía y demás documentos.
Se
agrega Acta a folios […] en la que se registra Gestión Telefónica con un
representante del proveedor denunciado para resolver el caso, y no teniendo
éxito la gestión telefónica se ordena pasar las diligencias para el siguiente
trámite.
El día
once de febrero de dos mil cinco, se entrega Esquela para Audiencia de
Conciliación, a la señora Mónica de Rolin programada para las ocho horas y
treinta minutos del dieciocho de febrero de dos mil cinco, folios […]
A
folios […] consta escrito del representante de la sociedad demandante en el que
solicita apertura a pruebas por ocho días y ofrece el informe de los técnicos
de la División de Servicios de la Compañía de Alumbrado Eléctrico de San
Salvador CAESS agregado de folios […].
A
folios […]se agrega el Acta de Primera Audiencia Conciliatoria, ambas partes
acuerdan solicitar a CAESS una ampliación del informe técnico presentado a
presencia de ambas partes, quedando pendiente la resolución del caso para una
segunda audiencia.
El
quince de marzo de dos mil cinco se realiza acta de inspección de folios [...],
entregándose el cinco de octubre del mismo año, informe a folios [...] en el
que se determina por parte de los Técnicos de CAESS que no pudieron determinar
si las causas que originaron la falla en el transformador fueron por mal uso
del transformador o por defectos de fábrica.
Mediante
memorándum de fecha siete de octubre de dos mil cinco a folios […], se remite
el expediente por parte de los resolutores de la Dirección, al Jefe del Centro
de Soluciones de Controversias en el que manifiestan que existen diligencias
pendientes de realizar como es el peritaje solicitado por el consumidor, el que
no se había podido realizar por no haberse encontrado un perito que reuniera
las cualidades necesarias para llevar a cabo tal diligencia.
El seis
de septiembre de dos mil seis, se remite el expediente por parte de la
Directora del Centro de Solución de Controversias de la Defensoría del
Consumidor al Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor, folios […].
El
Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor mediante resolución del
siete de mayo de dos mil siete, emite auto dando por recibido el expediente,
ordenando instruir el procedimiento conforme a la Ley de Protección al
Consumidor derogada, y ordena citar a la sociedad demandada para que ejerza su
derecho de defensa dentro de tres días, lo cual ejerce mediante escrito del
veintiocho de junio de dos mil siete a folios […].
El
veintidós de noviembre de dos mil siete emite resolución a folios […], en el
que se abre a pruebas por ocho días a las partes, y solicita a la sociedad
demandante el Comprobante del Crédito Fiscal en original que adjuntó a su
denuncia.
A
folios […] constan actas de declaraciones de los testigos.
El
veintiocho de mayo de dos mil ocho, se emite la resolución objeto del presente
proceso, agregada a folios […].
iii)
Análisis del caso en concreto
Manifiesta
el representante legal de la sociedad demandante que el Tribunal Sancionador de
la Defensoría del Consumidor no siguió el procedimiento previsto en el acuerdo
alcanzado por las partes y la ley derogada, como era la continuación y
resolución del caso, sino que se inició el procedimiento sancionador, contrario
a lo mandado en la interpretación auténtica del art. 168 de la nueva Ley
Protección al Consumidor, omitiendo dicho Tribunal poner en práctica lo
prescrito en el art. 29 de la Ley derogada, ya que por ser un caso
eminentemente técnico y fuera del ámbito de conocimiento de la especialidad de
los miembros del Tribunal, para la debida valoración de la prueba, y para la
aplicación justa y razonada de la sana critica.
a)
Del procedimiento
Como se
ha sostenido por esta Sala en diferentes decisiones, el procedimiento es una
garantía formal de la situación jurídica de los particulares, al cual deben
aplicarse los principios tendientes a garantizar la defensa del administrado y
la transparencia de las actuaciones de la Administración. En nuestro sistema
legal, las diferentes leyes establecen los procedimientos a seguir para cada
caso concreto, los cuales son creados en función de las necesidades materiales
existentes en un cierto ámbito de actividad de la Administración Pública, no
obstante, lo esencial es en todo caso que, cada uno de los diversos
procedimientos sectoriales o cada una de las concretas actuaciones seguidas por
la Administración Pública, deben asumir y respetar los Principios
procedimentales básicos de audiencia, contradicción, defensa, igualdad,
oficialidad, derecho a subsanar deficiencias formales, derecho a la práctica de
los medios legítimos de prueba que tengan relación con el objeto discutido,
entre otros, logrando que el contenido de los actos que decidan la situación
planteada, se ajuste a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico.
En
atención a lo anterior, se ha sostenido además que, el debido proceso en
específico no puede verse de manera aislada, pues éste, como el derecho a ser
oído y el derecho a hacer uso de los medios impugnativos que las leyes
secundarias establecen, son categorías que necesariamente integran el contenido
de todo proceso acorde a la Constitución. En tal sentido, el proceso es el
único instrumento de que se debe valer el Estado —cuando se realice adecuado a
la norma primaria—, para privar a una persona de algún o algunos de los
derechos consagrados a su favor.
En
consecuencia, la idea de un debido proceso consiste en la existencia de un
proceso sustanciado conforme a la Carta Magna, que se traduce en el respeto
íntegro del derecho de audiencia contemplado en el artículo 11 de la misma. En
dicho sentido la inexistencia del procedimiento previo, constituye una
violación a la categoría relacionada.
Dada la
sujeción de la Administración Pública al principio de legalidad, esta debe
desarrollar los procedimientos que las leyes especiales establezcan y solamente
ante la ausencia absoluta del mismo o cuando el procedimiento establecido en la
Ley Especial no sea el idóneo para obtener la finalidad que se persigue, podrá
hacerse uso de un procedimiento diferente pero con las herramientas necesarias
para hacer su investigación y tomar la correspondiente decisión, con todas las
garantías a los agentes intervinientes a quienes se les atribuya el
cometimiento de alguna infracción, estableciendo los parámetros a tomarse en
cuenta para imponer las correspondientes sanciones.
b)
Del Principio de Presunción de Inocencia:
El Art.
12 de la Constitución de la República, expresa que toda persona a la que se
impute un delito, se presumirá inocente en tanto no se pruebe su culpabilidad,
de conformidad a la ley en un juicio en el que se aseguren las garantías
necesarias para su defensa.
La
presunción de inocencia es un principio plenamente aplicable en el campo de las
infracciones y sanciones administrativas; se constituye como una presunción
iuris tantum, que exige que toda acusación sea acreditada con la prueba de los
hechos en que se fundamenta. Tal garantía constitucional en materia
administrativa, acompaña a quien se le imputa la comisión de una falta o
infracción, en tanto no exista una sentencia condenatoria firme que establezca
su culpabilidad. La simple instrucción de una causa no constituye una
infracción a dicha garantía, pues en la misma se dota al individuo de todas las
herramientas para ejercitar su defensa y probar su estado de inocencia.
Una de
las consecuencias de este principio es que, basándose en las pruebas aportadas
por la parte acusadora, la autoridad que conoce de los hechos pronunciará el
fallo y no es la persona implicada la obligada a probar su inocencia.
En ese
sentido la doctrina ha manifestado que la presunción constitucional de
inocencia, con rango de derecho fundamental, supone que sólo sobre la base de
pruebas cumplidas, cuya aportación es carga de quien acusa (aquí, la propia
Administración, en su fase instructora), podrá alguien ser sancionado."
(García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón. Curso de Derecho
Administrativo. Tomo II. Editorial Civitas. Madrid.1993, Pág. 180).
Por su
parte el autor Luciano Parejo Alfonso y otros, en su Manual de Derecho
Administrativo, manifiesta que: "... el principio de presunción de
inocencia no puede ser destruido mediante sospechas, y aún más, excluye la
presunción inversa de culpabilidad atribuyendo la carga plena de la prueba a
quien acusa y puede sancionar, cubriendo los hechos y la culpabilidad; la
Administración, titular de la potestad sancionadora, tiene el deber legal de
probar y demostrar rigurosamente la culpabilidad, la insuficiencia, a efectos
del levantamiento de la carga de la prueba, de los actos de inspección, por
carecer por sí solos de las características de veracidad y convicción o también
por carecer de certeza y tener efecto puramente indiciario; en tanto que la
carga de la prueba incumbe a la Administración, al imputado en modo alguno le
corresponde prueba alguna de la no comisión de la infracción..."
"...a la Administración le compete la aportación de una prueba razonable
tanto del hecho como de que este es atribuible al imputado a título de dolo o
culpa..." Así que, "...los procedimientos sancionadores respetarán la
presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se
demuestre lo contrario..."; la cual incumbe directamente a la
Administración Pública, en cuanto a la prueba de los hechos como único
mecanismo para la destrucción de la presunción de inocencia.
Añade
el citado autor como reglas para la demostración de la presunción de inocencia:
"-La
práctica de oficio o a instancia del presunto responsable de cuantas pruebas
sean adecuadas para la determinación de los hechos y de las responsabilidades
(culpabilidad), pudiéndose declarar improcedente únicamente la práctica de aquellas
que, por su relación con los hechos, no puedan alterar la resolución final a
favor de dicho presunto responsable.
Antes
al contrario, la propia regla legal precisa que dicho valor se entiende sin
perjuicio de la posibilidad de su destrucción por las pruebas que en defensa de
los respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los
administrados." (Parejo Alfonso, Luciano y otros, Op. Cit. Pág. 326).
En el
caso en estudio resulta necesario analizar la alegada vulneración al debido
proceso y del principio de presunción de inocencia, según el actor, por
aplicarse un procedimiento que no era el legalmente configurado.
De la
revisión del expediente administrativo, se observa que en el memorándum de
fecha siete de octubre de dos mil cinco agregado a folios […], se remite el
expediente por parte de los Resolutores de la Dirección, Arturo Rico Francia y
Carlos Alberto Panameño, al Jefe del Centro de Soluciones de Controversias en
el que manifiestan que existen diligencias pendientes de realizar como es el
peritaje solicitado por ambas partes, el que no se había podido realizar por no
haberse encontrado un perito que reuniera las cualidades necesarias para llevar
a cabo tal diligencia, sin embargo, el seis de septiembre de dos mil seis, se
remite el expediente por parte de la Directora del Centro de Solución de
Controversias de la Defensoría del Consumidor al Tribunal Sancionador de la
Defensoría del Consumidor, folios […], quien recibe las diligencias y ordena la
apertura a pruebas, periodo repetitivo en el que tampoco se logra determinar
los motivos de fallas del producto, emitiéndose la sentencia correspondiente.
Esta
Sala observa que la autoridad demandada omite dar cumplimiento a lo establecido
en el art. 29 de la Ley de Protección al Consumidor derogada, ya que debió
dirimir la controversia conforme al mismo, y remitirse a La Ley del Consejo
Nacional de Ciencia y Tecnología, contenida en el Decreto Legislativo número
doscientos ochenta y siete, del quince de julio de mil novecientos noventa y
dos, publicado en el Diario Oficial número ciento cuarenta y cuatro, tomo
trescientos dieciséis, del diez de agosto del mismo año, la que surgió a la
vida jurídica con el fin, entre otros, de crear la política de normalización,
metrología, certificación y verificación de la calidad de bienes y servicios,
para contribuir a la elevación de los niveles de competitividad y productividad
de las empresas y que se garantice la calidad y cantidad a los usuarios y
consumidores; por lo que la omisión de dicho procedimiento generó a la sociedad
demandante violación al principio de legalidad, seguridad jurídica y presunción
de inocencia, al atribuírsele una conducta que no se logró individualizar, ya
que al aplicársele el artículo 22 de la Ley de Protección al Consumidor derogada,
sin que se hubiere comprobado la infracción, constituye clara violación de sus
derechos, asimismo a lo largo del procedimiento tampoco se comprobó dolo o
culpa para cometer dicha infracción .
3.
CONCLUSIÓN
Este
Tribunal observa que al haber emitido el Tribunal Sancionador de la Defensoría
del Consumidor la sentencia de fecha veintiocho de mayo de dos mil ocho, en la
que atribuye a la sociedad Munguía Industrial S.A. de C.V., infracción al art.
22 de la Ley de Protección al Consumidor derogada y ordenarle hacer efectivas
las opciones del referido artículo con las arbitrariedades apuntadas, se
concluye que la actuación de la Administración es ilegal y así será declarada.
Por lo
que al establecerse en el presente juicio, que la actuación del Tribunal Sancionador
de la Defensoría del Consumidor es ilegal, cualquier otra argumentación vertida
por las partes y la representación fiscal, en nada modificaría la consideración
realizada respecto a la adecuación de los actos administrativos al marco legal.
4.
MEDIDA PARA REESTABLECER EL DERECHO VIOLADO.
Determinada
la ilegalidad del acto administrativo impugnado, corresponde efectuar un
pronunciamiento sobre la medida [en caso de proceder] para el restablecimiento
del daño causado.
El
artículo 32 inciso final de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa establece: "Cuando
en la sentencia se declare la ilegalidad total o parcial del acto impugnado, se
dictarán, en su caso, las providencias pertinentes para el pleno
restablecimiento del derecho violado."
Es procedente
entonces, que la autoridad demandada restaure a partir del folio [...] del
Expediente Administrativo donde recibe las diligencias y ordena la apertura a
pruebas, para darle cumplimiento a lo establecido en el art. 29 de la Ley de
Protección al Consumidor derogada, debiendo dirimir la controversia conforme al
mismo, remitirse a La Ley del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, para
que realice el peritaje que permita ilustrar a dicha autoridad, respetando los
parámetros establecidos en esta sentencia”.