[SOBRESEIMIENTO EN EL PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD]
[POR CARENCIA DEL FUNDAMENTO MATERIAL]
“a. El demandante afirma que: (i) no hay una correcta citación al contribuyente; (ii) ni una razonable oportunidad para que éste sea escuchado, antes de que el juez dicte la sentencia correspondiente.
(i) El art. 257 inc. 4° CT dispone —en lo pertinente— que "[e]l juez dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la recepción de la certificación de los antecedentes, las pruebas que sustenten la reincidencia y la solicitud de cierre, fijará audiencia para escuchar a las partes y recibir las pruebas pertinentes, al finalizar la audiencia el juez dictará de manera inmediata la resolución respectiva".
En cuanto a una "citación", lo único que dice la disposición impugnada es que el juez "fijará audiencia", pero no explicita cómo, concretamente, se hará la misma del conocimiento del contribuyente, y no lo hace porque en el art. 169 del Código Procesal Civil y Mercantil (C.Pr.C.M.) et seq.ya se establecen las reglas generales para hacer las notificaciones en los procesos jurisdiccionales y a falta de reglas especiales, habrá que atenerse a ellas para la comunicación de la audiencia aludida.
Ahora bien, el demandante se limita a aseverar que la disposición impugnada no prevé una "correcta citación", pero no explica en qué sentido dicha "citación" —entiéndase notificación— no le parece "correcta". Ante esa falta de argumentación del actor, habría que concluir que aquella es una apreciación carente de todo sustento racional. En consecuencia, debe sobreseerse este punto de la pretensión, por carecer totalmente de fundamento material.
[POR LA ATRIBUCIÓN DE UN CONTENIDO INADECUADO A LA DISPOSICIÓN OBJETO DE CONTROL]
(ii) La segunda parte del señalamiento del actor, en cuanto a que la disposición sometida a control no establece una razonable oportunidad para que el contribuyente sea escuchado, antes de que el juez dicte la sentencia correspondiente, sí será analizada en el fondo, en el sentido de determinar si la fijación de una sola audiencia, sin otro trámite, es suficiente para que el contribuyente se defienda de la infracción que se le imputa.
b. El ciudadano […] también sostiene que para que el juez proceda a la imposición de la sanción, consistente en el cierre temporal del establecimiento comercial, únicamente se requiere que la administración tributaria certifique los antecedentes y las pruebas que demuestran la infracción, es decir que se sanciona con la sola vista de la prueba presentada por una de las partes.
No obstante, el art. 257 inc. 4° CT establece claramente que, luego de recibir la certificación de los antecedentes y las pruebas que sustentan la reincidencia, el juez "fijará audiencia para escuchar a las partes y recibir las pruebas pertinentes", por lo que no es cierto —y no cabe la menor duda al respecto, por desprenderse lo contrario en términos precisos y unívocos— que la infracción es castigada con exclusiva consideración de la prueba presentada por la administración tributaria.
En consecuencia, el significado atribuido por el pretensor a la disposición impugnada es totalmente inaceptable, pues, al ignorar parte de lo formulado en el propio artículo, arriba a una interpretación que transgrede los márgenes de interpretación del mismo. Por consiguiente, debe sobreseerse este punto de la pretensión, por la atribución de un contenido manifiestamente inadecuado a la disposición objeto de control.
c. Asimismo, el demandante arguye que la disposición impugnada no prevé una resolución final que sancione la nueva infracción, por lo que se priva al contribuyente de su derecho a recurrir.
(i) Aquí sucede lo mismo que en el punto anterior. El art. 257 inc. 4° CT dispone de modo inequívoco que "al finalizar la audiencia el juez dictará de manera inmediata la resolución respectiva". No es cierto, por tanto, que no exista una resolución que sancione la reincidencia, y ello se deduce con facilidad del sentido natural de los términos empleados en el precepto controvertido, sin necesidad de mayor estudio. En ese sentido, la interpretación del actor es inadmisible, pues lisa y llanamente se sale del campo de interpretaciones que la misma disposición traza. Por lo tanto, debe sobreseerse este punto de la pretensión, por la atribución de un contenido manifiestamente inadecuado a la disposición objeto de control.
(ii) El señalamiento del actor mediante el cual impugna la disposición comentada en tanto que no contempla —al menos, desde su exclusiva consideración gramatical— recurso alguno en contra de la resolución que sanciona la reincidencia, resulta adecuadamente configurado y a ello se circunscribirá el examen de constitucionalidad en este punto de la pretensión.
d. Por último, el actor cuestiona que la reincidencia es "juzgada" por el fedatario, y aduce que la misma, en cambio, debería determinarla un funcionario idóneo hasta la resolución final, luego de haberse seguido el debido proceso.
Ahora bien, de la simple lectura del artículo controvertido se desprende que quien "juzga" no es el fedatario de la administración tributaria —éste se limita a certificar los antecedentes y pruebas que sustentan la probable infracción a la Fiscalía General de la República—, sino el juez, quien, en su sentencia —luego de celebrada una audiencia en la que valora todos los elementos de convicción ofrecidos por las partes— establece de modo definitivo —juzga— la responsabilidad y determina la consecuente sanción. Por consiguiente, debe sobreseerse este punto de la pretensión, por la atribución de un contenido manifiestamente inadecuado a la disposición objeto de control.
[SANCIONES TRIBUTARIAS]
[DERECHO DE AUDIENCIA DEBE GARANTIZARSE A TRAVÉS DE UN MÍNIMO DE ACTIVIDAD PROCESAL ADECUADA]
[…] B. Se explicó que el proceso jurisdiccional es una manifestación del derecho a la protección en la defensa de los derechos. Como instrumento vinculado con la seguridad jurídica, su configuración esencial está reservada al legislador formal. Por ello, el proceso para la imposición de la sanción de cierre temporal del establecimiento, por el incumplimiento de la obligación de emitir y entregar documentos, se encuentra regulado en un cuerpo normativo emanado del órgano legislativo: el Código Tributario. Justificación adicional para que este proceso se reserve al producto del legislador es que, en caso de que la sentencia sea estimatoria, conlleva una limitación al ejercicio de un derecho fundamental —la libertad económica (art. 102 inc. 1° Cn.)—.
Ahora bien, la Asamblea Legislativa goza de libertad para configurar los procesos jurisdiccionales, en el sentido de que la Constitución no constriñe a dicho órgano a articular los procesos, para cada materia regulada, bajo un trámite determinado, una forma específica (escrito u oral) o con la observancia de ciertas etapas (conciliación, prueba, alegatos finales, etc.), sino que, precisamente, dependiendo de la materia regulada, el legislador, con base en sus valoraciones técnicas, puede diseñar los procesos como mejor considere que cumplen la finalidad de satisfacer las pretensiones correspondientes.
Sin perjuicio de lo anterior, el órgano legisferante encuentra un límite a esa libertad en la propia Constitución, pues tales procesos deben, en todo caso, respetar las garantías del proceso constitucionalmente configurado.
En especial, se explicó anteriormente que la libertad de conformación no habilita al legislador a instituir procesos arbitrarios, sino que, por el contrario, está supeditada a que el derecho de audiencia no se torne ilusorio, sea por el establecimiento de aspectos gravosos a los gobernados, o sea por la reducción de los medios y posibilidades de defensa. El trámite que la ley diseñe a efecto de garantizar el derecho de audiencia debe cumplir con un mínimo de actividad procesal adecuada.
[IMPOSICIÓN DE CIERRE DE ESTABLECIMIENTO EN UNA SOLA AUDIENCIA GARANTIZA LOS DERECHOS DE AUDIENCIA Y DEFENSA DEL CONTRIBUYENTE]
C. En el caso sub examine, el Órgano Legislativo decidió, con base en sus propias consideraciones, que la imposición de la sanción de clausura del establecimiento debía ventilarse en un proceso que podría catalogarse de "sumarísimo", consistente en una sola audiencia —fijada dentro de las 48 horas posteriores al recibo de la solicitud fiscal—, en la cual el juez escucha la posición de cada parte, valora las pruebas pertinentes y pronuncia la sentencia correspondiente.
A criterio de esta Sala, el proceso referido garantiza suficientemente los derechos de audiencia y de defensa del contribuyente, pues si bien no hay —por ejemplo— una contestación a la demanda diferenciada de la etapa de prueba, un plazo de varios días para incorporar elementos de prueba o una fase de alegatos finales, el proceso descrito, por muy concentrado y abreviado que sea, presenta una audiencia —previamente notificada a las partes, como se infiere de la frase "el juez fijará..."—, en la cual se posibilita a cada parte exponer su punto de vista y ofrecer todas las pruebas que lo sustentan.
Este Tribunal ya había sostenido este criterio en la sentencia de 28-V-2001, Inc. 499, Considerando V 2 C, en la cual se explicó que dentro de cada proceso o procedimiento se crea una etapa, plazo u oportunidad para producir prueba que mueva la certeza neutra del juez, la cual es distinta de acuerdo con cada tipo de proceso y la finalidad que persigue el legislador, siendo parte de su libertad de configuración el establecer la duración del plazo, el momento procedimental, la forma de proposición y la existencia de medios probatorios.
En conclusión, si bien el proceso regulado en el art. 257 incs. 4° y 7° CT se reduce básicamente a una audiencia, desde el momento en que ésta confiere al contribuyente la posibilidad real de desvirtuar los fundamentos fácticos o jurídicos de la pretensión fiscal, mediante la exposición de sus propios argumentos, así como el ofrecimiento de la prueba de descargo que estime conveniente, no puede compartirse la apreciación del demandante, en cuanto a que el contribuyente no tiene una oportunidad razonable de ser escuchado previo a la sentencia.
Por las razones anteriores, ha quedado establecido que el art. 257 CT, en sus incs. 4° y 7°, no vulnera los derechos de audiencia y de defensa —art. 11 inc. 1° Cn.—; consecuentemente, debe desestimarse este punto de la pretensión.
[RESTRICCIÓN O FLEXIBILIZACIÓN DE GARANTÍA DEBE SER OBJETIVAMENTE JUSTIFICADA]
2. Se pasará ahora a determinar si el art. 257 incs. 4° y 7° CT vulnera los derechos de audiencia y de defensa —art. 11 inc. 1° Cn.—, siendo que —desde el punto de vista de su consideración gramatical— no establece ningún medio de impugnación en contra de la sentencia que impone al contribuyente la sanción de cierre de su establecimiento.
En este punto, es preciso aclarar que —en principio— el motivo de impugnación aludido no se refiere al típico contraste de normas, por lo que podría pensarse que estamos en presencia de una inconstitucionalidad por omisión. Sin embargo, la inconstitucionalidad se ha planteado sobre una interpretación aislada del art. 257 CT, precisamente por el cuerpo normativo especial al que pertenece en su contexto. Pues si bien no contempla recurso alguno, y esto es el objeto de control en la violación al derecho a recurrir, debe tenerse en cuenta que el legislador pudo haber contemplado la posibilidad de ejercicio de dicho derecho en otro estatuto procesal.
A. Como se apuntó previamente, el derecho a recurrir es aquel que tiene toda persona a hacer uso de los recursos que el ordenamiento jurídico expresamente consagra dentro del derecho al proceso constitucionalmente configurado que se conjuga con el derecho de audiencia y defensa.
Por consiguiente, el referido derecho es de aquellos respecto de los cuales el legislativo dispone de un cierto margen de conformación, en virtud de su libertad de modular las posibilidades de impugnación en cada materia sometida a regulación: ampliarlas en unas y reducirlas en otras. Por ejemplo, en algunos casos podrá sólo establecer el recurso de revocatoria; en otros contemplar, además, el recurso de apelación;pero en otros negar toda posibilidad de un segundo examen de la cuestión, atendiendo a criterios razonables y proporcionados.
Ahora bien, el margen de configuración referido no es, en modo alguno, ilimitado, porque el legislador no recibe de la Constitución un cheque en blanco para convertir cualquier trámite en "debido proceso", sino quedebe respetar las garantías esenciales del mismo, tales como el derecho de audiencia, defensa y el principio de igualdad de armas.
En ese sentido, cualquier restricción o flexibilización de dichas garantías, debe estar objetivamente justificada, proporcional y razonablemente según corresponda al caso particular, la urgencia del objeto del proceso, las posibilidades de dispendio jurisdiccional y la menor complejidad del asunto.
[POSIBLE VULNERACIÓN AL DERECHO DE LIBERTAD ECONÓMICA AL NO EXISTIR FORMA DE IMPUGNAR LAS SANCIONES]
B. Para lo que al presente caso interesa, debe ponerse de relieve que la sentencia a la que hace referencia el art. 257 C. T., tendría como efecto la restricción —significativa, por cierto— del ejercicio de un derecho fundamental: la libertad económica —art. 102 inc. 1° Cn.—. Y decimos que es significativa porque la clausura podría ser hasta de treinta días continuos, período en el cual el contribuyente se vería imposibilitado de explotar su negocio, y cabe, teóricamente, la hipótesis de que la sanción no haya sido impuesta conforme a Derecho.
Asimismo, se tiene que la Asamblea Legislativa en su informe no ha dado razón alguna del porqué decidió regular el proceso jurisdiccional estudiado como un proceso de instancia única; pero no por ello debe asumirse que no exista recurso alguno.
Y es que, llama la atención que en un proceso que tiene como consecuencia —si se estimara la solicitud fiscal— la obstaculización al ejercicio de un derecho fundamental se haya vedado la posibilidad de recurrir, por muy sencillo que pueda considerarse el asunto. No se niega que el órgano legisferante tenga un amplio margen de conformación cuando de crear procesos se trata, pero mal haría este Tribunal en admitir que se limite la libertad de los ciudadanos sin que se expliciten las razones que lo avalan.
C. En ese sentido, para resolver el asunto planteado se debe partir de la situación sui géneris en la que el legislador no ha expresado nada sobre el ejercicio del derecho a recurrir y, por tanto —en lugar de declarar la inconstitucional sujeta planteada—, la solución más adecuada es "reconstruir" o encontrar la regulación pertinente según el contexto del estatuto procesal que rige a los jueces de lo civil.
a. Interpretando el art. 257 CT en el contexto del cuerpo normativo del que forma parte —el Código Tributario—, no es posible entender que pueda recurrirse de alguna forma de la sentencia referida. Si bien es cierto que el art. 4 letra b) número 6 CT reconoce a los administrados el derecho "[a] interponer los recursoscorrespondientes" (resaltado nuestro), ello debe entenderse en el sentido de que únicamente puede recurrirse en los casos que el Código Tributario establece expresamente para la sede administrativa, es decir, no se puede afirmar que el Código Tributario puede llenar el vacío, mediante la admisión de un recurso en sede administrativa contra una decisión jurisdiccional; ello atentaría contra el principio de exclusividad de la jurisdicción, el cual reafirma el carácter irrevocable e irrevisable de las decisiones jurisdiccionales por parte de otros órganos del Estado.
Asimismo, y a pesar que el art. 188 CT, en su inc. 2°, dispone que “[e]n materia de recursos en lo pertinente se estará a lo dispuesto en la Ley de Organización y Funcionamiento del Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos"; el Tribunal de Apelaciones no podría conocer en segundo grado de la sentencia pronunciada por el juez en el supuesto del art. 257 CT, por la separación e independencia entre la administración y la jurisdicción —art. 86 incs. 1° y 2° Cn.— y el principio de exclusividad de esta última —art. 172 inc. 1° Cn.—, tal como ha quedado apuntado.
[RECURSO DE APELACIÓN COMO MEDIO DE IMPUGNAR LA SANCIÓN DE CIERRE DE ESTABLECIMIENTO]
b. Expuesto lo anterior, resulta pertinente acudir al estatuto jurídico-procesal del órgano jurisdiccional con competencia en materia civil y al que, además, se le ha dado la atribución para conocer de este tipo de infracciones y sanciones tributarias, y buscar dentro del contexto de sus respectivas competencias el medio de impugnación más adecuado a la misma.
El estatuto jurídico procesal que constituye el margen de actuación para la jurisdicción civil y que, a su vez, sirve de instrumento auxiliar supletorio a otras materias de conocimiento judicial es el Código Procesal Civil y Mercantil (C.Pr.C.M.), dada la amplitud con que desarrolla los diversos trámites y procedimientos pertinentes a este campo de conocimiento (art. 19 y 20 C.Pr.C.M.).
Es en dicho contexto —entonces— donde debe buscarse la regulación pertinente del recurso adecuado a los fines de la norma objeto de control en este proceso. Pues como ya se ha sostenido por esta Sala, la norma debe ser estudiada en su racionalidad y en sus relaciones con las demás disposiciones, conjuntamente con las cuales configuran un sistema orgánico, asimismo, que la interpretación de las leyes debe practicarse teniendo en cuenta el contexto general y los fines que la informan, pues la inconsecuencia o la falta de previsión jamás debe suponerse en el legislador -sentencia de 13-XI-2001, pronunciada la Inc. 41-2000-.
Se advierte entonces que la normativa procesal civil (v.gr. en los arts. 501 y 508 C.Pr.C.M.) prevé que tendrán derecho a recurrir las partes afectadas por la resolución que se impugna. Asimismo, que serán recurribles en apelación las sentencias y los autos que en primera instancia pongan fin al proceso. Dicho medio impugnativo será de conocimiento del tribunal de la jurisdicción a la que pertenezca el juzgado en el que se hubiera dictado la resolución de la que se recurre.
En ese sentido, resulta pertinente integrar la normativa procesal y habilitar el recurso de apelación para la sentencia emitida con ocasión de este tipo de reclamos, con el objeto de que el tribunal superior correspondiente la reforme, revoque o anule, previo estudio de la cuestión decidida por la resolución recurrida.
El recurso de apelación se plantea ante un tribunal jerárquicamente superior (ad quem) respecto del que pronunció la resolución impugnada (a quo), lo que a la luz de la organización judicial vigente, determina que la competencia en segunda instancia de las resoluciones dictadas por los Jueces de lo Civil o Jueces de Primera Instancia con competencia en materia civil serán de conocimiento de las Cámaras de Segunda Instanciacorrespondiente al territorio en que aquél tenga su sede (arts. 29 ord. 1° C.Pr.C.M. y 6 a 10 LOJ).”