[NULIDAD DE PLENO DERECHO]

[APLICABILIDAD EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO]

“la demandante manifiesta ilegalidad en las resoluciones siguientes: i) Acuerdo emitido por el Consejo Directivo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social número 2009-0637 MAY, tomada en sesión ordinaria celebrada el dieciocho de mayo de dos mil nueve, contenido en Acta 3286 que Acuerda: 1°) Dar por recibida la opinión jurídica, referida anteriormente y que aparece como Anexo Número Veintiuno de la presente acta, la cual concluye que la resolución de la Dirección General emitida a las trece horas del día veinte de marzo de dos mil nueve, que impone el pago de cotizaciones, multas y recargos, al patrono El Granjero S.A., de C.V., fue dictada en legal forma, con base en lo dispuesto en resolución de las nueve horas con quince minutos del día veinte de junio de dos mil siete, artículos 2 y 49 del Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social, 1 del Convenio Número 129 de la Organización Internacional del Trabajo, 100 del Código de Trabajo y 1028 del Código de Procedimientos Civiles, 2°) Declárese no ha lugar el Recurso de Hecho presentado por el apoderado de la Sociedad El Granjero S.A., de C.V., en contra de la resolución de la Dirección General, emitida a las trece horas del día veinte de marzo de dos mil nueve, por haber sido dictada en legal forma ya que la avicultura es considerada una labor pecuaria, por lo tanto la avicultura está sujeta al régimen del seguro social; 3°) Encomendar a la Dirección General que la Unidad Jurídica del ISSS, emita respuesta a la sociedad El Granjero S.A. de C.V., según la opinión jurídica; y 4°) Ratificar este Acuerdo en la presente sesión; e, ii) Acuerdo Número 2009-0730. JUN, del Consejo Directivo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, tomado en sesión ordinaria del quince de junio de dos mil nueve, contenido en Acta 3290, en vista de la solicitud de la Unidad Jurídica del ISSS en el que solicita se rectifique el Acuerdo de Consejo Directivo Número 2009-0637 MAY, por omisiones en su contenido y Acuerda: 1°) Dar por recibido el informe presentado por la Unidad Jurídica que aparece como anexo Número Dieciséis del original de la presente acta, 2°) Rectificar el Acuerdo de Consejo Directivo Número 2009-0637-MAY., por omisiones en su contenido, 3°) Declárese no ha lugar el Recurso de Hecho presentado por la sociedad El Granjero S.A., de C.V., en contra de la resolución de Dirección General, emitida a las trece horas del día veinte de marzo del corriente año, por ser improcedente, ya que la Ley del Seguro Social no contempla dicho recurso, 4°) Encomendar a la Dirección General, que la División de Prestaciones Económicas y Servicios, notifique este Acuerdo al peticionario; y 5°) Ratificar este acuerdo en la presente sesión; en virtud de que las mismas fueron dictadas sin tomar en cuenta lo establecido en el artículo 2 literal e) del Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social que establece: “El régimen del seguro social no será todavía aplicable: c) a los trabajadores agrícolas”.

Afirma la parte actora que dichas resoluciones son Nulas de pleno derecho pues violentan el principio de legalidad y congruencia, y que hay falta de motivación.

2. NORMATIVA LEGAL APLICABLE

Los hechos sometidos a examen están supeditados a lo regulado por la siguiente normativa: a)Convenio 129 de la Organización Internacional del Trabajo, relativo a la Inspección del Trabajo en la Agricultura, ratificado el catorce de julio de mil novecientos noventa y cuatro, publicado en el Diario Oficial el veintinueve de agosto de mil novecientos noventa y cuatro; b) Constitución de la República; c) Código de Trabajo; d) Ley de Organización y Funciones del Sector Trabajo y Previsión Social; e) Ley del Seguro Social; f) Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social; y g) Reglamento de Afiliación, Inspección y Estadística del Instituto Salvadoreño del Seguro Social.

3. ANÁLISIS DEL CASO

Atendiendo a las causas de ilegalidad vertidas en la demanda, esta Sala centrará su análisis en relación a la aplicación del art. 2 literal e) del Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social que establece: “El régimen del seguro social no será todavía aplicable: c) a los trabajadores agrícolas”.

El conflicto en la aplicación de ésta norma se suscita cuando el Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social emite diferentes resoluciones [de las once horas del uno de junio de dos mil siete; de las nueve horas del once de julio de dos mil siete, de las trece horas del dieciséis de septiembre de dos mil ocho; de las trece horas del veinte de marzo de dos mil nueve], las que fueron ratificadas por el Consejo Directivo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, siendo las resoluciones que se impugnan, donde determina que la avicultura no es una labor agrícola, y por lo tanto los empleados que realizan dicha labor deben ser incorporados al Régimen del Seguro Social, no obstante existir un Convenio relativo a la Inspección del Trabajo en la Agricultura, que determina que la calificación de las actividades agrícolas deberán ser emitidas por la Dirección General de Inspección de Trabajo, supeditado al Código de Trabajo, y no por el Inspector de Trabajo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, estando vigente la resolución de las nueve horas quince minutos del veinte de julio de dos mil siete, emitida por la Dirección General de Inspección de Trabajo, siendo aún más grave, que el Director del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, decretó mora a la demandante desde el año de mil novecientos sesenta y siete, aduciendo además que los empleados que realizan las actividades de avicultura se encuentran incluidas en las actividades calificadas como de industria.

Delimitado lo anterior, ésta Sala realizará un análisis a efecto de determinar el procedimiento llevado en sede administrativa y la competencia de acuerdo a las leyes pertinentes, del Director y Consejo Directivo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, para incorporar a los empleados al Régimen del Seguro Social.

3.1 SOBRE LAS NULIDADES DE PLENO DERECHO.

En vista de los argumentos del apoderado de la sociedad demandante de que los actos impugnados son nulos de pleno derecho, se hace necesario referirnos a tal figura, bajo el contexto administrativo salvadoreño.

3.1.1LA NULIDAD "DE PLENO DERECHO". APLICABILIDAD EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

La cualidad jurídica de actos nulos de pleno derecho, aparece en el ordenamiento jurídico Salvadoreño, en la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por lo que ésta Sala como encargada de aplicar dicha ley, está facultada y obligada a pronunciarse.

No obstante, en la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa se recoge expresamente el término nulidad de pleno derecho, no se especifica qué tipo de actos encajan en esta categoría, es decir, no se hace referencia a los supuestos en que se concretiza dicho vicio.

En el Derecho comparado, los supuestos que dan lugar a la nulidad de pleno derecho suelen recogerse en una norma sustantiva de aplicación general, o ley marco de procedimientos administrativos. No obstante, para abordar el tema de las nulidades de pleno derecho en El Salvador, ha de partirse de un dato esencial: la ausencia de una ley que regule en términos generales qué supuestos dan lugar a las nulidades de los actos administrativos y, en especial, a las llamadas nulidades de pleno derecho, ya que en el resto del sistema jurídico salvadoreño escasamente se ha abordado este concepto.

Al revisar el Derecho comparado, resulta que algunos ordenamientos han trasladado los supuestos de nulidad del Derecho Civil al Derecho Administrativo. Sin embargo, para este Tribunal, el traslado de los supuestos de nulidad en materia civil a la materia administrativa no es una solución idónea atendiendo a la especial naturaleza del Derecho Administrativo. Para el caso, si bien en materia civil se regulan los supuestos de la llamada "nulidad absoluta", ésta se refiere a actos cuya esencia radica en la voluntad de los particulares, mientras que en los actos administrativos, lo esencial y relevante es lo expuesto por la norma jurídica que los respalda o, en la cual debieron fundamentarse.

Se ha establecido que la nulidad de pleno derecho es una categoría contemplada en la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por lo que es ésta Sala la llamada a aplicarla, y si bien el ordenamiento jurídico administrativo no proporciona elementos suficientes que permitan establecer de manera general los casos que se tipifican como nulidad de pleno derecho, esto no puede eximir a esta Sala de la obligación de operativizar el concepto.

En otros términos, si la ley concede a la Sala la facultad y el deber de admitir la impugnación y pronunciarse sobre actos viciados de nulidad de pleno derecho, la falta de un ordenamiento que regule de forma expresa tal categoría, no la exime de analizarla y calificarla. Naturalmente dicha calificación ha de realizarse de forma rigurosa, con razonamientos objetivos y congruentes propios de la institución de la nulidad, y sustenta da en el ordenamiento jurídico interno.

Este Tribunal, encargado del control de legalidad de las actuaciones de la Administración Pública, está obligado -ante la eventual impugnación de actos amparada en una nulidad de pleno derecho- a determinar si el vicio alegado encaja o no en dicha categoría.

En este sentido se ha pronunciado ya la Sala de lo Constitucional de esta Corte en el amparo número 384-97, de fecha nueve de febrero de mil novecientos noventa y nueve, en el cual sostuvo que "La Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa faculta a la respectiva Sala, para revisar la legalidad de los actos de la Administración Pública, con el objeto de garantizar la imparcialidad del órgano que ha de dilucidar la posible ilegalidad de los mismos. En ese sentido, pese a que la referida ley no establece las causas por las cuales un acto administrativo se reputará nulo de pleno derecho, la Sala de lo Contencioso Administrativo no puede inhibirse de conocer y pronunciarse sobre la supuesta nulidad de un acto administrativo que se impugne por tal motivo (...)".

En dicha resolución se concluyó que esta Sala debía llenar de contenido el referido artículo 7, para lo cual se debían "atender criterios objetivos congruentes con su enunciado genérico, asistiéndose del ordenamiento jurídico interno y de la doctrina". Por tanto, esta Sala debe establecer los parámetros esenciales para determinar si una actuación de la Administración Pública encaja en la categoría de nulidades de pleno derecho.

3.1.2 LA NULIDAD DE PLENO DERECHO COMO UNA CATEGORÍAESPECIAL DE INVALIDEZ.

a) La invalidez de los actos administrativos y la competencia de esta Sala.

La invalidez del acto administrativo, es definida por algunos autores como una "situación patológica" del acto administrativo, originada por vicios en sus elementos o porque éste incumple las reglas normativas, formales y materiales que condicionan el ejercicio de la potestad de que se trata. En otros términos se apunta que la validez depende, además de la existencia de los requisitos constitutivos del acto, de su adecuación a la norma.

Para Roberto Dromi la invalidez es la "consecuencia jurídica del acto viciado, en razón de los principios de legalidad, justicia, y eficacia administrativa", y la nulidad "es la consecuencia jurídica que se impone ante la transgresión al orden jurídico" (Roberto Dromi: Derecho Administrativo, séptima edición actualizada, ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1998).

Conforme al artículo 2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, corresponde a esta Sala: "El conocimiento de las controversias que se susciten en relación con la legalidad de los actos de la Administración Pública".

Las pretensiones objeto de esta jurisdicción se encaminan a propiciar el examen de legalidad de actuaciones administrativas -requisito básico de procesabilidad de la acción contenciosa administrativa- bajo el fundamento que se han dictado en transgresión a la normativa secundaria de carácter administrativo.

En este orden de ideas, la competencia de este Tribunal es realizar un examen de legalidad de la actuación que se impugne, a fin de determinar si éste fue emitido conforme a Derecho o por el contrario, se encuentra afectado por un vicio que determina su invalidez.

[HABILITA DE FORMA EXTRAORDINARIA EL CONOCIMIENTO DE ACTOS ADMINISTRATIVOS NO SUSCEPTIBLES DE IMPUGNACIÓN]

b) El conocimiento extraordinario de la nulidad de pleno derecho.

Debe partirse del hecho que la nulidad de pleno derecho es una categoría de invalidez del acto, pero caracterizada por una especialidad que la distingue del resto de ilegalidades o vicios que invalidan el acto administrativo.

Es generalmente aceptada la cualificación de los vicios o deficiencias que afectan la validez del acto en tres grandes categorías: irregularidades no invalidantes, nulidad relativa o anulabilidad y nulidad absoluta.

Además se distingue la "inexistencia", patología que se predica respecto de aquellos actos que carecen de los elementos esenciales que los doten siquiera de la apariencia de validez.

En algunas legislaciones se introduce el término nulidad de pleno derecho como el grado máximo de invalidez, ocasionado por vicios de tal magnitud, que desnaturalizan al acto como tal.

Según la determinación del legislador o la jurisprudencia, algunos de estos vicios coinciden con los de la llamada "nulidad absoluta" y otros con la inexistencia.

La doctrina no es uniforme al abordar el tema de la nulidad de pleno derecho, pero coincide en reconocerle un alto rango y una naturaleza especial que la distinguen de los otros supuestos de invalidez. Se establece precisamente que ésta constituye el "grado máximo de invalidez", que acarrea por tanto consecuencias como la imposibilidad de subsanación, imprescriptibilidad e ineficacia ab initio. En este orden de ideas, se identifica este grado de nulidad por la especial gravedad del vicio. Roberto Dromi sostiene que la gravedad del acto nulo no debe medirse por la conducta del agente creador del vicio, sino por la lesión que produzca en los intereses de los afectados, en el orden público y jurídico estatal.

Tomás Ramón Fernández considera que esta nulidad alcanza sólo a los supuestos más graves de infracciones del ordenamiento, los cuales pueden determinarse tras una valoración que exige "una consideración de la intensidad del conflicto, del vicio respecto del sistema mismo y del orden general que dicho sistema crea".

Javier García Luengo retoma el "evidente" grado de ilegalidad del vicio que afecta al acto nulo de pleno derecho, en ese sentido sostiene que "la especial gravedad de la infracción que afecta el acto administrativo, en ausencia de un expreso pronunciamiento del legislador, deberá entenderse producida cuando el acto contraviene los principios y valores básicos del Estado de Derecho y que constituyen el pilar material de las constituciones modernas" (Javier García Luengo: La nulidad de pleno derecho de los actos administrativos. Editorial Civitas, Madrid,2002).

Este último tratadista cita como base de esta concepción los orígenes de la jurisprudencia administrativa, la cual: "(...) no ha vacilado en sentar que cuando las Leyes y los Reglamentos administrativos no declaran expresamente nulos los actos contrarios a sus preceptos, la apreciación de si el cometido entraña nulidad depende de la importancia que revista, del derecho que le afecte, de las derivaciones que motive, de la situación o posición de los interesados en el expediente y, en fin, de cuantas circunstancias concurran, que deberán apreciarse en su verdadero significado y alcance para invalidar las consecuencias de los actos o para mantenerlas".

Tales posturas doctrinarias ilustran respecto al carácter excepcional de las nulidades de pleno derecho.

Como se ha expuesto, nuestra Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa no califica ni define la categoría nulidad de pleno derecho, pero la instituye claramente — en concordancia con la doctrina- como una invalidez especial, al habilitar en forma extraordinaria el conocimiento de actos administrativos afectados por dicho vicio, aún cuando no cumplan con los presupuestos procesales que normalmente se exigen para acceder a esta sede.

Con todos estos antecedentes, es preciso realizar la búsqueda de estos supuestos especiales de invalidez con una visión integrada de nuestro ordenamiento jurídico.

[REQUIERE LA INTEGRACIÓN DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO PARA SU CONOCIMIENTO]

3.1.3LA INTEGRACIÓN DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO

Se ha establecido que el ordenamiento jurídico-administrativo no contiene elementos suficientes para la construcción de la categoría jurídica en estudio. Tampoco esta Sala encuentra justificaciones para el traslado de las categorías civiles de las nulidades al Derecho Administrativo, en particular a la materia contencioso- administrativa. Por tal razón debe buscarse en el resto del ordenamiento para completar esta categoría, que como se ha expuesto, se convierte en un imperativo para el juzgador.

En ejercicio de dicha labor de integración, el juzgador debe recurrir a las normas de rango jerárquico superior: la Constitución, primera y máxima de las normas del ordenamiento y la que inspira y en la que debe enmarcarse todo el resto del ordenamiento jurídico.

En este sentido, el artículo 235 de la Constitución establece que "todo funcionario civil o militar, antes de tomar posesión de su cargo, protestará bajo su palabra de honor ser fiel a la República, cumplir y hacer cumplir la Constitución, atendiéndose a su texto cualesquiera que fueren las leyes, decretos, órdenes o resoluciones que la contraríen (...)". Por su parte el artículo 246 de la Constitución, señala claramente que la Constitución prevalecerá sobre todas las leyes y reglamentos.

En el examen del ordenamiento constitucional hay una disposición que resulta inevitable valorar debido a su referencia a la categoría de la nulidad: el artículo 164, éste literalmente reza: "Todos los decretos, acuerdos, órdenes y resoluciones que los funcionarios del Órgano Ejecutivo emitan, excediendo las facultades que esta Constitución establece, serán nulos y no deberán ser obedecidos, aunque se den a reserva de someterlos a la aprobación de la Asamblea Legislativa".

A la letra de esta disposición constitucional se regula la nulidad de ciertas actuación es de uno de los Órganos fundamentales del gobierno, por lo que constituye una obligada referencia en la interpretación de la categoría contenida en el artículo 7 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Por otra parte, la Sala de lo Constitucional, en la sentencia ya citada en el apartado2.1 b) supra, hizo alusión a este artículo de la Constitución. Si bien no definió el alcance de dicha disposición, su inclusión en la decisión del Tribunal constitucional parece sugerir a esta Sala un parámetro que deberá considerar para la concreción jurisprudencial de la categoría de las nulidades de pleno derecho.

Es preciso entonces analizar los alcances de la referida norma.

3.1.4 ANÁLISIS DEL ARTÍCULO 164 DE LA CONSTITUCIÓN.

a) Destinatario de la disposición.

El primer aspecto a dilucidar sobre los alcances de dicha norma, es establecer qué sujetos resultan vinculados con su regulación. La premisa es que la referida norma alude a la nulidad de las actuaciones de los funcionarios del Órgano Ejecutivo.

Tal alusión expresa al Órgano Ejecutivo - y su consecuente inclusión dentro del capítulo relativo al Órgano Ejecutivo - encuentra su razón de ser en la raíz histórica de la disposición constitucional en estudio, la cual ha estado en nuestro ordenamiento —en términos muy parecidos- desde la Constitución de mil ochocientos ochenta y seis, y con la misma redacción desde la Constitución de mil novecientos cincuenta. En este contexto, la Administración Pública era esencialmente equiparable al Órgano Ejecutivo.

Una interpretación sistemática de la Constitución exige revisar la finalidad que sustenta esta disposición y la posible extensión a otros entes del poder público. El constituyente ha establecido en ella un mecanismo de defensa de los ciudadanos frente a actos con un vicio excepcional, definiendo a priori la consecuencia aplicable. Este resulta ser un importante instrumento en la defensa de los ciudadanos frente a actos del Órgano Ejecutivo que vulneren el ordenamiento jurídico.

A efecto de esta sentencia, interesa determinar si estas mismas consecuencias pueden ser trasladadas al resto de la Administración Pública, de la cual, tal como ha establecido esta Sala y la Sala de lo Constitucional en reiteradas sentencias, el Órgano Ejecutivo es sólo una parte.

Debe considerarse que la estructura normativa de la Constitución exige que la concreción de los enunciados genéricos se realice de tal manera que ninguna de sus disposiciones pueda considerarse de forma aislada, es decir, que toda prescripción constitucional debe evaluarse en forma coordinada con el resto del texto.

En este sentido no deben hacerse interpretaciones cerradas, basadas en la estructura formal de la Constitución, en cuanto a que una disposición por estar situada bajo el acápite de un órgano determinado, no podría aplicarse a otro.

Bajo esta perspectiva, la ubicación del artículo 164 de la Constitución en el capítulo relativo al Órgano Ejecutivo, no es impedimento para extender su aplicación hacia actuaciones de otros entes del poder público. Esta interpretación es acorde a la teleología de la norma, cual es, como se ha indicado, erigir un mecanismo de defensa de los ciudadanos frente a actuaciones del poder público afectadas con un vicio excepcional y un consecuente control del ejercicio del poder en el Estado constitucional de Derecho.

Resulta especialmente ilustrativo referirse al artículo 86 de la Constitución, norma que contiene la más genérica expresión del Principio de Legalidad en el ordenamiento salvadoreño, la cual identifica en su inciso primero a "los órganos fundamentales del Gobierno" señalando al Legislativo, al Judicial y al Ejecutivo, como expresión de la clásica división de poderes.

En su inciso final - concreción expresa del principio de legalidad - señala que "los funcionarios del gobierno son delegados del pueblo, y no tienen más facultades que las que expresamente les da la ley". Así, en principio, dicha norma parecería referirse exclusivamente a los "funcionarios del gobierno".

Sin embargo, tanto la Sala de lo Constitucional como la Sala de lo Contencioso Administrativo han reconocido que justamente en esta disposición se encuentra el Principio de Legalidad de la Administración Pública, y no únicamente del Órgano Ejecutivo.

En esta misma interpretación integradora de la Constitución, y por las razones arriba señaladas se concluye que la regulación sobre la nulidad contenida en el artículo 164 de la Constitución, para los actos de los funcionarios del Órgano Ejecutivo, puede aplicarse de forma extensiva a los actos del resto de la Administración Pública que adolezcan de dicho vicio.

b) Actuaciones comprendidas.

Por otra parte, el artículo 164 se refiere a "decretos, acuerdos, órdenes y resoluciones". En dicha enunciación el constituyente pretende ilustrar respecto al tipo de actuaciones que provienen de dicho sujeto y que podrían resultar nulas, y no agotarlas. Puesto que la aplicación de dicha disposición no está limitada al Órgano Ejecutivo, sino a toda la Administración Pública, debe interpretarse que dicha fórmula enunciativa no es restrictiva, sino por el contrario, se refiere, a todas las posibles actuaciones administrativas que excedan las facultades que la Constitución establece, cualquiera sea la forma que adopten.

c) Facultades constitucionales de la Administración Pública.

Hace falta delimitar a cuáles facultades establecidas por la Constitución es aplicable el artículo en examen.

Las facultades para la Administración Pública se conocen como potestades, entendidas como sinónimo de habilitación o títulos de acción administrativa.

En los términos del autor Luciano Parejo "las potestades son, en último término y dicho muy simplificadamente, títulos de acción administrativa..." (Luciano Parejo Alfonso y otros: Manual de Derecho Administrativo. Editorial Ariel, Barcelona, 1994. Página 398).

Esta Sala, en sentencia de las nueve horas del día veinte de marzo de mil novecientos noventa y siete, en el juicio referencia 17-T-96, sostuvo que "la conexión entre el Derecho y el despliegue de las actuaciones de la Administración, se materializa en la atribución de potestades, cuyo otorgamiento habilita a la Administración a realizar sus actos...", de tal manera que "sin una atribución legal previa de potestades la Administración no puede actuar, simplemente (...)".

Las facultades de los funcionarios de la Administración Pública encuentran su fundamento último en la propia Constitución, pues de conformidad al artículo 86 – que recoge el Principio de Legalidad abordado en párrafos anteriores -, no puede haber actuación lícita de ningún funcionario que no esté amparada en el ordenamiento jurídico.

En tal sentido, el artículo 164 de la Constitución puede extenderse a todas las facultades que el ordenamiento jurídico otorga a la Administración Pública; es decir, a la suma de las atribuciones y competencias en el desarrollo de la función administrativa.

Interesa ahora determinar qué debe entenderse por exceso de facultades que la Constitución establece.

d) El exceso de las facultades de la Administración Pública.

En primer lugar, el exceso a que se refiere el citado artículo es a todo lo que esté fuera del ámbito de facultades o potestades, por estar más allá de éstas o por desviarse de las mismas, lo cual incluye la posibilidad de que —estando obligada- la Administración Pública simplemente no las ejerza. En tal sentido, el exceso debe ser entendido inicialmente en su acepción más amplia, es decir, como cualquier desviación por parte de la Administración Pública del mandato contenido en el ordenamiento jurídico.

El artículo 164 de la Constitución pretende proteger el ordenamiento en su expresión normativa superior: es un mecanismo de defensa de la Constitución ante actos nulos de la Administración. En este orden de ideas, los excesos de las facultades que la Constitución establece, relevantes para la categoría de nulidad del artículo 164 de la Constitución, son aquellos que vulneren disposiciones de la misma Administración. En este orden de ideas, los excesos de las facultades que la Constitución establece, relevantes para la categoría de nulidad del artículo 164 de la Constitución, son aquellos que vulneren disposiciones de la misma.

En consecuencia, será nulo el acto dictado por la Administración Pública en ejercicio de una facultad administrativa, cuando dicha transgresión trascienda en una vulneración a la Constitución.

e) Diferencia entre actos nulos y nulos de pleno derecho.

Como se expuso en párrafos anteriores, la nulidad de pleno derecho, a la luz de la doctrina, constituye el "grado máximo de invalidez", que acarrea por tanto consecuencias como la imposibilidad de subsanación, imprescriptibilidad e ineficacia ab initio.

Como también se ha establecido, el artículo 7 de nuestra Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa recoge esta categoría precisamente como un grado de invalidez especial, en tanto la constituye como un presupuesto al conocimiento extraordinario de supuestos que de otra manera serían inadmisibles.

El artículo 164 de la Constitución señala que los actos nulos "no deberán ser obedecidos", reconociendo con ello que estos actos adolecen de un vicio de tal magnitud, que los invalida totalmente y los dota de ineficacia ab initio. En otras palabras, el que no deban ser obedecidos indica que para nuestra Constitución estos actos adolecen de un vicio tal, que no producen ningún efecto, es decir, son radicalmente inválidos para el Derecho. La especialidad en este caso, vendría asociada al rango de la norma vulnerada.

En conclusión, las nulidades de pleno derecho de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa pertenecen a la categoría de actos nulos contenidos en la disposición constitucional. Ello no excluye la posibilidad que existan otros tipos de actos nulos, pero ciertamente a la luz del artículo 164 de la Constitución, los actos nulos de pleno derecho del artículo 7 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa encajan en esta categoría.

Por supuesto, para determinar si en efecto estos actos adolecen de este vicio de nulidad de pleno derecho, hará falta que un juez así los declare, tanto por ejercicio de sus propias atribuciones constitucionales - artículo 172 de la Constitución- en función de la seguridad jurídica, la igualdad y la propia estabilidad y supervivencia del Estado de Derecho. Sostener que no debe mediar un juez que declare la nulidad y, en consecuencia, el acto no debe ser obedecido, implicaría una amenaza imponderable para el Estado, en la medida en que cada ciudadano podría entender dicho concepto a su conveniencia y simplemente desobedecer aquello que no le agrade o favorezca porque a su juicio es nulo. De ahí que sea necesario que el juez declare que determinado acto administrativo es nulo por ser contrario al ordenamiento constitucional. Competencia establecida en el artículo 2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, -es decir, "el conocimiento de las controversias que se susciten en relación con la legalidad de los actos de la Administración Pública"- y la inclusión de la categoría de actos nulos de pleno derecho en el artículo 7 de la misma Ley, justifican el conocimiento de dichos actos en la jurisdicción contencioso administrativa.

[SUPUESTOS QUE DEBEN CONCURRIR PARA SU CONFIGURACIÓN]

3.1.5 LA CONSTITUCIÓN Y LA COMPETENCIA DE LA SALA. SUPUESTOS QUE DAN LUGAR A LA NULIDAD DE PLENO DERECHO.

Tal como se ha establecido, los actos nulos de pleno derecho regulados en el artículo7 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa son una expresión de los actos nulos a que se refiere el artículo 164 de la Constitución. Sin embargo, esta determinación genérica debe ser valorada frente al ámbito de competencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo.

Los actos regulados en este artículo son actos de naturaleza administrativa, los cuales se desvían del ejercicio de una potestad administrativa y, consecuentemente, vulneran la Constitución.

Por otra parte, el artículo 2 de la Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, establece que la competencia de esta Sala se refiere al conocimiento de las controversias que se susciten en relación con la legalidad de los actos de la Administración Pública, es decir la competencia de este Tribunal se refiere al control de legalidad de los actos de la Administración Pública.

Dicha competencia no se modifica por la vía de conocimiento excepcional regulada en el artículo 7 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, pues tal como se ha establecido, la comprobación de una nulidad de pleno derecho únicamente permite obviar ciertos requisitos de admisibilidad. De ahí que será bajo los presupuestos de esa misma competencia, que esta Sala conocerá de las alegaciones de actos nulos de pleno derecho.

Por tanto, puede afirmarse que para que un acto nulo de pleno derecho pueda ser conocido por la Sala, se requiere que dicho acto vulnere el ordenamiento jurídico-administrativo, es decir, una norma contenida en el bloque de legalidad secundario - el cual constituye el parámetro de control de este Tribunal - y que ello trascienda en una vulneración a la Constitución. Es necesario advertir que no toda ilegalidad o violación conlleva una nulidad de pleno derecho, es decir, la mera violación al principio de legalidad no conlleva nulidad de pleno derecho, lo cual rompería "el principio de mera anulabilidad"; el carácter excepcional con el que rige la nulidad de pleno derecho se convertiría en regla general.

Con tales antecedentes, se concluye que, para efectos de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la nulidad de pleno derecho en el ordenamiento jurídico-administrativo salvadoreño es una categoría especial de invalidez del acto administrativo, que se configura cuando concurren los siguientes supuestos:

1) Que el acto administrativo transgreda la normativa secundaria -de carácter administrativo- , por haberse emitido en exceso, o fuera de las potestades normativas;

2) Que esta vulneración trascienda a la violación del ordenamiento constitucional;

3) Que esta transgresión se concrete en la esfera jurídica del sujeto que alega la nulidad.

En este orden de ideas, será en cada caso en que este Tribunal determine si se configura o no tal categoría de nulidad.

Lo anterior implica que no ha de realizarse un catálogo cerrado de los supuestos que configuran la nulidad de pleno derecho, sino, compete a esta Sala, a partir de los parámetros enunciados, determinar (cuando se alegue) si el vicio que se le presenta encaja en esta categoría.

Esta Sala procederá al análisis correspondiente de los argumentos expuestos para determinar si los actos impugnados adolecen de los vicios de nulidad invocados.

Sobre la Atribución de Competencias.

La doctrina administrativista coincide en señalar que la competencia es un elemento intrínseco a la naturaleza de los órganos, entes, e instituciones del Poder Público. El tratadista Ramón Parada (Derecho Administrativo, Tomo II, Decimocuarta Edición, Marcial Pons, Madrid, 2000) señala al respecto: "En términos muy elementales, la competencia puede definirse como la medida de la capacidad de cada órgano y también como el conjunto de funciones y potestades que el ordenamiento jurídico atribuye a cada órgano y que unos y otros están autorizados y obligados a ejercitar". Por su parte, Roberto Dromi (Derecho Administrativo, séptima edición actualizada, Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1998) en similares términos explica que la competencia "es la esfera de atribuciones de los entes y órganos, determinada por el derecho objetivo o el ordenamiento jurídico positivo. Es decir, el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe ejercer legítimamente".

Esta Sala ha indicado en reiteradas sentencias que la competencia constituye un elemento esencial de todo acto administrativo y debe ser entendida como la medida de la potestad que corresponde a cada órgano. Como elemento esencial del acto administrativo, la competencia condiciona necesariamente su validez.

Así mismo, se ha establecido que la competencia es en todo caso una determinación del ordenamiento jurídico el que sustenta las actuaciones de la Administración mediante la atribución de potestades, habilitándola a desplegar sus actos. "En síntesis, el acto administrativo requiere una cobertura legal, es decir, la existencia de una potestad habilitante que otorgue competencia al órgano o funcionario emisor" (Sentencia Definitiva dictada en el proceso contencioso administrativo referencia 69-S-96, de las nueve horas y cuarenta y siete minutos del día quince de diciembre de mil novecientos noventa y siete).

En el ordenamiento jurídico salvadoreño, las competencias sólo pueden ser atribuidas a los diversos órganos y funcionarios mediante normas constitucionales, reglamentos autónomos y leyes en sentido formal, es decir, normas provenientes de la Asamblea Legislativa. Esto último se desprende del inciso primero del artículo 86 de la Constitución, que reza en lo pertinente: "El Poder Público emana del pueblo. Los órganos del Gobierno lo ejercerán independientemente dentro de las respectivas atribuciones y competencias que establecen esta Constitución y las leyes". Ello se complementa con el ya referido inciso tercero del mismo artículo: "Los funcionarios del Gobierno son delegados del pueblo y no tienen más facultades que las que expresamente les da la ley". Finalmente, el artículo 131, número 21 establece que: "Corresponde a la Asamblea Legislativa: 21° Determinar las atribuciones y competencias de los diferentes funcionarios cuando por esta Constitución no se hubiese hecho".

Lo anterior permite aseverar que en el ordenamiento jurídico salvadoreño, la atribución de competencias, cuando no estuviera reglada en la Constitución o en los reglamentos autónomos derivados del mismo texto constitucional, será una materia reservada a Ley formal. Como es sabido, la reserva de Ley impide que otros órganos regulen una determinada materia o que el mismo Órgano Legislativo se desvincule de dicha potestad normativa vía la deslegalización de la materia. Como la Sala de lo Constitucional ha afirmado: "la reserva de Ley es la garantía de que un determinado ámbito vital de la realidad, dependa exclusivamente de la voluntad de los representantes de aquellos involucrados necesariamente en dicho ámbito: los ciudadanos"

Esta decisión del constituyente de apartar para el legislador ordinario la materia particular de la atribución de competencias, contribuye indudablemente al control del poder público concretado en la Administración, que de lo contrario podría autoatribuirse competencias, alejándose del mandato de su soberano: los administrados. Así ha afirmado la Sala de lo Constitucional: "la preferencia hacia la Ley en sentido formal para ser el instrumento normativo de ciertas materias, proviene del plus de legitimación que posee la Asamblea Legislativa por sobre el resto de órganos estatales y entes públicos con potestad normativa, por recoger y representar la voluntad general" (Sentencia de inconstitucionalidad referencia 27-1999 de las nueve horas del día seis de septiembre de dos mil uno).

Es por lo anterior que la competencia es un elemento esencial del acto administrativo, que como tal condiciona su validez. En vocablos sencillos, ésta se define como la medida de la potestad que pertenece a cada órgano.

[INSTITUTO SALVADOREÑO DEL SEGURO SOCIAL]

[VULNERACIÓN AL PROCESO DE CALIFICACIÓN DE LAS ACTIVIDADES LABORALES DE EMPLEADOS QUE PRESTAN SUS SERVICIOS EN EL SECTOR AGRÍCOLA PARA EL PAGO DE COTIZACIONES]

3.2 APLICACIÓN AL CASO EN CONCRETO

3.2.1DE LO OCURRIDO EN SEDE ADMINISTRATIVA.

Analizado el Expediente Administrativo remitido por la autoridad demandada se observa a folios […] de la segunda pieza del expediente referencia 102730027, denuncia dirigida al Jefe del Departamento de Afiliación e Inspecciones de ISSS, del Movimiento de Mujeres Mélida Anaya Montes de fecha doce de diciembre de dos mil siete, en el que manifiestan que en diferentes granjas de la sociedad demandante se encuentran empleados que no se encuentran afiliados al ISSS, a raíz de ello se ordena inspección a folios […] en fecha catorce de diciembre de dos mil siete, en los lugares donde se encuentran ubicadas las granjas propiedad de la demandante.

Consta de folios […] el Informe de Inspección de fecha catorce de agosto de dos mil ocho, suscrita por el Inspector José Mario Orellana, y por la Jefa 2da. Sección Control Patronal, Sandra Maribel Pérez Arguello en el que se concluye: a) que la sociedad demandante no está cumpliendo con los requisitos establecidos por ley en el artículo 3 de la Ley del Seguro Social y 1 del Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social, al no incorporar a los trabajadores desde su fecha de ingreso a las granjas, las que según entrevista es desde el año de mil novecientos sesenta y siete, y no del año mil novecientos setenta y tres; y b) que las actividades avícolas están afectas al régimen del seguro social. Anexa a dicho informe listado de personal entrevistado, y planillas de pagos de salario entre otros.

A folios […], el día trece de agosto de dos mil ocho, el inspector José Mario Orellana y la Jefe Sección Control Patronal Sandra Maribel Pérez Arguello previo a rendir el informe relacionado en el párrafo supra, realizan dos notificaciones de mora a la sociedad demandante, en la primera se establece mora obrero patronal por Cincuenta y Seis Mil Trescientos Cuatro con 70/100 dólares, por no enterar cotizaciones al Seguro Social de Mayo a Diciembre de mil novecientos sesenta y siete, y de Enero de mil novecientos sesenta y ocho, hasta abril de mil novecientos noventa y ocho de planillas tradicionales; y en la segunda se señala mora obrero patronal en planillas de facturación directa por Ciento Quince Mil Quinientos Treinta y Nueve con 44/100 dólares, sin incluir multas y recargos, correspondientes a los periodos de Mayo a Diciembre de mil novecientos noventa y ocho, y de Enero de mil novecientos noventa y nueve hasta Junio de dos mil ocho. En dichas notas se manifiesta que al patrono se le conceden tres días de derecho de audiencia para pronunciarse al respecto.

El apoderado de la sociedad demandante en sede administrativa, presenta diferentes escritos a los que anexa el informe notificado por la Dirección General de Inspección de Trabajo mediante el cual determina para esa instancia el siguiente dictamen: “Que en la Granja El Bebedero propiedad de la Sociedad El Granjero, S.A., las actividades realizadas por los trabajadores…[señala los nombres], se califican como labores pecuarias y otras íntimamente relacionadas con estas. Ha sido criterio de ésta Dirección en relación a las actividades que realizan los trabajadores del sector avícola…. Que se consideran actividades de carácter pecuarias la incubación, la crianza, el engorde de pollos y gallinas, así como la recolección de huevos. Dicho en una forma más clara las actividades pecuarias en la avicultura terminan con la recolección de huevos y la introducción de los animales al matadero”. Con éste escrito pretende el apoderado de la sociedad demandante que sean excluidas de la notificación de cobro las personas mencionadas en este informe, y que se tome en cuenta tal criterio para las demás granjas.

La Dirección General del ISSS emite diferentes resoluciones mediante las cuales responde a la sociedad demandante de que el proceso de notificación de cobranza no admite recurso alguno, declarando sin lugar sus solicitudes (resolución del diecinueve de febrero de dos mil ocho folios […] Expediente Administrativo). Sin embargo, ante la insistencia del apoderado de la demandante, a folio […], el Director General del ISSS, mediante resolución de las trece horas del dieciséis de septiembre de dos mil ocho Resuelve: “A) Declarar como firme el informe inspectivo de agosto de dos mil ocho mediante el cual se le determinó responsabilidades obrero patronales al patrono El Granjero, S.A., de C.V., por mora parcial desde mayo de mil novecientos sesenta y siete hasta abril de mil novecientos noventa y ocho con planillas tradicionales ascendiendo la suma de éstas a la cantidad de cincuenta y seis mil trescientos cuatro dólares con setenta centavos de dólar de los Estados Unidos de Norteamérica; y de mayo de mil novecientos noventa y ocho, hasta Junio de dos mil ocho en planillas de facturación Directa por la suma de ciento quince mil quinientos treinta y nueve dólares con cuarenta y cuatro centavos de dólar de los Estados Unidos de Norteamérica, siendo el monto total de la mora notificada de CIENTO SETENTA Y UN MIL OCHOCIENTOS CUARENTA Y CUATRO DOLARES CON CATORCE CENTAVOS DE DOLARES AMERICANOS ( $171.844.14), asimismo se hace del conocimiento que al patrono El Granjero S.A., de C.V., se le otorgó el derecho de audiencia, presentando a la Dirección General escrito, no así pruebas que desvirtúen el acto inspectivo. B) Confírmese el informe inspectivo realizado al patrono en mención. En consecuencia impónese las multas y recargos de conformidad al artículo cuarenta y nueve del Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social, en el periodo mencionado, cuyo monto deberá establecer la Unidad Financiera Institucional al momento de su cobro, y C) Imponer al patrono el pago de veintidós dólares con ochenta y seis centavos de dólar ($22.86) en concepto de multa por infracción al artículo siete y en cumplimiento a lo regulado en el artículo trece del Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social, sin perjuicio de la mora establecida. Notifíquese”.

El veinte de marzo de dos mil nueve, folios […] se rectifica la anterior resolución, agregando los artículos en que se fundamenta la misma, y se notifica el veinticuatro de ese mismo mes y año folio […].

De la resolución notificada, el apoderado de la sociedad demandante interpone recurso de apelación el veintiséis de marzo de dos mil nueve, folios […], resolviendo el Director General del ISSS, el día veintiuno de abril de dos mil nueve folios […], sin lugar el recurso de apelación.

El seis de mayo de dos mil nueve, el apoderado de la sociedad demandante interpone Recurso de Hecho, ante el Consejo Directivo del ISSS, quien acuerda trasladar a la Unidad Jurídica del ISSS, el recurso de hecho presentado, para que realice un análisis sobre el mismo, juntamente con la División de Prestaciones Económicas y Servicios de la Subdirección Administrativa y de Desarrollo Institucional, y a la vez que presente informe a la Comisión de Recursos Humanos y Jurídica del Consejo Directivo, Folios […].

El Jefe de la Unidad Jurídica del ISSS presenta el informe solicitado a folios […] el doce de mayo de dos mil nueve, y ante la petición contenida en dicho informe, el Concejo Directivo toma el Acuerdo #2009-0637-MAY (Primer Acto Impugnado); de fecha dieciocho de mayo de dos mil nueve, contenido en Acta 3286 en el que Acuerda: 1°) Dar por recibida la opinión jurídica, referida anteriormente y que aparece como Anexo Número Veintiuno de la presente acta, la cual concluye que la resolución de Dirección General emitida a las trece horas del día veinte de marzo de dos mil nueve, que impone el pago de cotizaciones, multas y recargos, al patrono El Granjero S.A., de C.V., fue dictada en legal forma, con base en lo dispuesto en resolución de las nueve horas con quince minutos del día veinte de junio de dos mil siete, artículos 2 y 49 del Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social, 1 del convenio Número 129 de la Organización Internacional del Trabajo, 100 del Código de Trabajo y 1028 del Código de Procedimientos Civiles, 2°) Declárese no ha lugar el Recurso de Hecho presentado por el apoderado de la Sociedad El Granjero S.A., de C.V., en contra de la resolución de la Dirección General, emitida a las trece horas del día veinte de marzo de dos mil nueve, por haber sido dictada en legal forma ya que la avicultura es considerada una labor pecuaria, por lo tanto la avicultura está sujeta al régimen del seguro social; 3°) Encomendar a la Dirección General que la Unidad Jurídica del ISSS, emita respuesta a la sociedad El Granjero S.A. de C.V., según la opinión jurídica; y 4°) Ratificar este Acuerdo en la presente sesión.

Ante escrito del ocho de junio de dos mil nueve del Jefe de la Unidad Jurídica (folios […]), en el que solicita se rectifique el Acuerdo de Consejo Directivo Número 2009-0637 MAY, por omisiones en su contenido se emite el Acuerdo Número 2009-0730. JUN, (segundo acto impugnado), del Consejo Directivo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, tomado en sesión ordinaria del quince de junio de dos mil nueve, contenido en Acta 3290 y Acuerda: 1°) Dar por recibido el informe presentado por la Unidad Jurídica que aparece como anexo Número Dieciséis del original de la presente acta, 2°) Rectificar el Acuerdo de Consejo Directivo Número 2009-0637-MAY., por omisiones en su contenido, 3°) Declárese no ha lugar el Recurso de Hecho presentado por la sociedad El Granjero S.A., de C.V., en contra de la resolución de Dirección General, emitida a las trece horas del día veinte de marzo del corriente año, por ser improcedente, ya que la ley del seguro social no contempla dicho recurso, 4°) Encomendar a la Dirección General, que la División de Prestaciones Económicas y Servicios, Notifíque este Acuerdo al peticionario; y 5°) Ratificar este acuerdo en la presente sesión”, notificada el veinticinco de junio de dos mil nueve.

La parte demandante alega que los actos impugnados son nulos de pleno derecho, por violación a los derechos constitucionales del debido proceso, principios de legalidad, de audiencia y principalmente de falta de motivación en las resoluciones objeto de impugnación.

3.2.2 SOBRE LOS DERECHOS DE AUDIENCIA, DEFENSA Y DEBIDO PROCESO.

El artículo 11 de la Constitución establece en su inciso primero que "Ninguna persona puede ser privada del derecho a la vida, a la libertad, a la propiedad y posesión, ni de cualquier otro de sus derechos sin ser previamente oída y vencida en juicio con arreglo a las leyes;...". Esta disposición constitucional consagra lo que se conoce como derecho de audiencia, el cual es un concepto abstracto en virtud del cual se exige que, antes de procederse a limitar la esfera jurídica de una persona o a privársele por completo de un derecho, debe ser oída y vencida en juicio con arreglo a las leyes.

El mencionado derecho se caracteriza por ser un derecho de contenido procesal, que se encuentra indiscutiblemente relacionado con las restantes categorías jurídicas protegibles constitucionalmente en el sentido que, para que una privación de derechos tenga validez jurídica necesariamente debe ser precedida de un proceso seguido conforme a la ley, en el cual se posibilite la intervención efectiva del afectado a fin de que conozca los hechos que lo motivaron y tenga la posibilidad de desvirtuarlos.

3.2.3 APLICACIÓN AL CASO EN DEBATE.

Como primer punto es importante dilucidar que del análisis del procedimiento llevado en sede administrativa, se establece que al administrado se le notifican dos órdenes de cobranza suscritas por el inspector José Mario Orellana y la Jefe Sección Control Patronal Sandra Maribel Pérez Arguello(folios […] del expediente administrativo), en las que además de la mora notificada, le brindan de conformidad al artículo 11 de la Constitución de la República, el derecho de audiencia que a éste le asiste, por lo que, el apoderado de la sociedad demandante Carlos Alfredo Pineda Navas presenta escrito en el que manifiesta a la autoridad demandada que las labores asignadas al personal que aparecen en dichas planillas, realizan labores similares a la agricultura, por lo que de acuerdo al art. 2 del Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social se encuentran excluidas, anexando resolución de la Dirección General de Inspección de Trabajo, no obstante ello, el Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, mediante resolución de las nueve horas del once de julio de dos mil siete, declara sin lugar lo solicitado, manifestando que la resolución de la que se está recurriendo es una resolución que le establece mora de cotizaciones de la cual no hay recurso contemplado, y sólo podrá revocarse cuando el patrono compruebe que su retardo en el pago se debió a fuerza mayor o caso fortuito.

a) SOBRE LA VIOLACION AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y DE VERDAD MATERIAL (artículos 14, 86 inciso final, 131 ordinal 6°, 204 ordinal 1°, 231 inciso 1° todos de la Constitución de la República).

Estas notificaciones de cobro tienen una naturaleza sancionadora, por lo que se considera oportuno señalar que según importantes corrientes doctrinarias, el iuspuniendi del Estado, concebido como la capacidad de ejercer un control social coercitivo ante lo constituido como ilícito, se manifiesta en la aplicación de las leyes penales por los tribunales que desarrollan dicha jurisdicción, y en la actuación de la Administración Pública al imponer sanciones a las conductas calificadas como infracciones por el ordenamiento. Dicha función administrativa desarrollada en aplicación del iuspuniendi, se conoce técnicamente como potestad sancionadora de la Administración.

Como otras potestades de autoridad, ésta se ejerce dentro de un determinado marco normativo que deviene primeramente de la Constitución. En tal sentido, el artículo 14 de la Constitución de la República sujeta inicialmente la potestad sancionadora administrativa al cumplimiento del debido proceso, cuando en su parte pertinente establece que "...la autoridad administrativa podrá sancionar, mediante resolución o sentencia y previo el debido proceso, las contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas..." pero sobre todo, en congruencia con la Constitución y los fundamentos del Estado Constitucional de Derecho, la potestad sancionadora encuentra su límite máximo en el mandato de legalidad que recoge el inciso primero del artículo 86 de la Constitución. Así pues, en virtud de la sujeción a la Ley, la Administración sólo podrá funcionar cuando aquella la faculte, ya que las actuaciones administrativas aparecen antes como un poder atribuido por la Ley, y por ella delimitado y construido. Esta premisa de habilitación indudablemente extensible a la materia sancionatoria, deviene en la exigencia de un mandato normativo que brinde cobertura a todo ejercicio de la potestad.

El Salvador como miembro suscriptor del Convenio de la Organización Internacional del Trabajo Número 129, relativo a la Inspección del Trabajo en la Agricultura, lo ratificó por medio de la Asamblea Legislativa el catorce de julio de mil novecientos noventa y cuatro, y lo publicó en el Diario Oficial el veintinueve de agosto de mil novecientos noventa y cuatro. Interesa para el presente caso los siguientes artículos en los que se establece lo siguiente:

Artículo 3. “Todo Miembro de la Organización Internacional del Trabajo para el que esté en vigor el presente Convenio deberá mantener un sistema de inspección del trabajo en la agricultura”.

Artículo 6.1. “El Sistema de inspección del trabajo en la agricultura estará encargado de: a)velar por el cumplimiento de las disposiciones legales relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión, tales como las disposiciones sobre horas de trabajo, salarios, descanso semanal y vacaciones; seguridad, higiene y bienestar, empleo de mujeres y menores, y demás disposiciones afines, en la medida en que los inspectores de trabajo estén encargados de velar por cumplimiento de dichas disposiciones”,

Artículo 7.1. “En la medida en que sea compatible con la práctica administrativa del Miembro, la inspección del Trabajo en la agricultura deberá estar bajo la vigilancia y control de un organismo central”.

El Código de Trabajo, fundamenta su relación al caso en estudio bajo los siguientes artículos:

Art. 1. “El presente Código tiene por objeto principal armonizar las relaciones entre patronos y trabajadores, estableciendo sus derechos, obligaciones y se funda en principios que tiendan al mejoramiento de las condiciones de vida de los trabajadores, especialmente en los establecidos en la Sección Segunda Capítulo II del Título II de la Constitución”.

Art. 84.- “El presente Capítulo regula las relaciones de trabajo que tienen lugar en el campo, en labores propias de la agricultura, la ganadería y demás íntimamente relacionadas con éstas”.

Art. 103.“Para efectos judiciales y administrativos, en caso de duda sobre si un trabajador realiza labores propias de la agricultura, la ganadería u otras íntimamente relacionadas con éstas, se estará a la calificación que de dichas actividades haga la Dirección General de Inspección de Trabajo”.

La LEY DE ORGANIZACION Y FUNCIONES DEL SECTOR TRABAJO Y PREVISION SOCIAL creado mediante Decreto Legislativo N° 682 de fecha once de abril de mil novecientos noventa y seis, publicado en el Diario Oficial N° 81, Tomo 331 de fecha tres de mayo de mil novecientos noventa y seis, establece en sus artículos lo siguiente:

Art. 9.-“La estructura orgánica del Ministerio de Trabajo y Previsión Social, es la siguiente:

e) Órganos de Línea o Ejecución:

Centrales:

Dirección General de Inspección de Trabajo”;

DE LA DIRECCION GENERAL DE INSPECCION DE TRABAJO Y OFICINAS REGIONALES DE TRABAJO

Art. 33.-“Para la vigilancia del cumplimiento de las normas laborales, la Dirección General de Inspección de Trabajo, contará con los Departamentos de Inspección de Industria y Comercio; del Departamento de la Inspección Agropecuaria y con las Oficinas Regionales de Trabajo y dispondrá de un cuerpo de supervisores, inspectores y de los empleados que exijan las necesidades del servicio.

- Las Oficinas Regionales de Trabajo tendrán, en su respectiva jurisdicción, todas las facultades que competen a los citados Departamentos de Inspección, excepto cuando la ley le dé a éstos exclusivamente determinadas facultades”.

DE LA FUNCION DE INSPECCION DE TRABAJO

Art. 34.- “La función de inspección tiene por objeto velar por el cumplimiento de las disposiciones legales de trabajo y las normas básicas de higiene y seguridad ocupacionales, como medio de prevenir los conflictos laborales y velar por la seguridad en el centro de trabajo”.

Art. 36.- “La función de inspección se cumple en el ámbito nacional, por las dependencias correspondientes de la Dirección General de Inspección de Trabajo y por las Oficinas Regionales de Trabajo”.

Art. 37.- “Las visitas de inspección se realizan por el personal respectivo del Ministerio de Trabajo y Previsión Social.

Los inspectores de trabajo deberán contar con estudios profesionales y tener conocimientos sobre la función de inspección y demás materias de competencia de dicho Ministerio.

Los inspectores deberán cumplir sus funciones con eficiencia, probidad e imparcialidad.

El Ministerio de Trabajo y Previsión Social capacitará permanentemente a los inspectores”.

Art. 38.-“Son facultades de los inspectores de trabajo:

Ingresar libremente sin previa notificación, en horas de labor, en todo centro de trabajo sujeto a inspección;

Interrogar solo o ante testigos, al empleador y a trabajadores de la empresa y a directivos sindicales en su caso, sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales;

Exigir la presentación de planillas, recibos y otros documentos vinculados con la relación laboral, así como obtener copia o extractos de los mismos”;

Art. 44.- “La solicitud para la realización de la inspección no programada deberá formularse por escrito o verbalmente y al menos ha de contener:

a)Nombre o razón social, documento de identificación y domicilio del solicitante;

b)Determinación clara y concisa de los hechos que requieran de una urgente comprobación, así como la ubicación del centro de trabajo; y,

c)Firma del solicitante, si supiere o pudiere.

Art. 50.- “Al término de la visita, el inspector redactará el acta respectiva, en el lugar de trabajo donde aquella se llevó a cabo, haciendo constar los hechos verificados y las alegaciones de las partes y él o los plazos dentro del cual o los cuales, deban subsanarse las infracciones constatadas, debiendo consignar, en su caso, las objeciones que se hubieren formulado.

El inspector está facultado para fijar plazos diferenciados, de acuerdo a la naturaleza de las infracciones. Estos plazos y él o los referidos en el inciso anterior, no deberán exceder de quince días hábiles. Con el consentimiento expreso de la parte que deba cumplir, dicho período podrá ser menor.

El acta será suscrita por las partes que hubieren intervenido en la diligencia. La negativa de cualquiera de ellas a firmar el acta, no la invalida, debiendo en este caso el inspector dejar constancia del hecho.

Tratándose de la inspección a que se refiere el Art. 46, el inspector consignará las recomendaciones que correspondan”.

Art. 51.- “Las actas de inspección que levanten los supervisores e inspectores y los informes que rindan en el ejercicio de sus funciones, se tendrán como relaciones exactas y verdaderas de los hechos en ellos contenidos, en tanto no se demuestre su inexactitud, falsedad o parcialidad.

Para facilitar el desempeño de sus labores, los funcionarios de la Dirección General de Inspección de Trabajo, podrán autorizar el empleo de formularios de actas e informes, para el uso exclusivo de los superiores e inspectores de trabajo. Tales formularios debidamente usados, tendrán el valor probatorio que establece el inciso anterior.

Si se comprobare que en las actas e informes hubo inexactitud, falsedad o parcialidad, se sancionará administrativamente a los responsables, sin perjuicio de la responsabilidad penal a que hubiere lugar”.

Art. 52.- “A más tardar el día siguiente de la visita de inspección, el inspector elevará lo actuado a la autoridad correspondiente”.

La LEY DEL SEGURO SOCIAL creado mediante Decreto Número 1263, en fecha tres de diciembre de mil novecientos cincuenta y tres publicado en el Diario Oficial N° 226 Tomo N° 161 de fecha once de diciembre de mil novecientos cincuenta y tres, establece en su artículo 3 lo siguiente:

“El régimen del Seguro Social obligatorio se aplicará originalmente a todos los trabajadores que dependan de un patrono, sea cual fuere el tipo de relación laboral que los vincule y la forma en que se haya establecido la remuneración. Podrá ampliarse oportunamente a favor de las clases de trabajadores que no dependen de un patrono.

Podrá exceptuarse únicamente la aplicación obligatoria del régimen del Seguro, a los trabajadores que obtengan un ingreso superior a una suma que determinará los reglamentos respectivos.

Sin embargo, será por medio de los reglamentos a que se refiere esta ley, que se determinará, en cada oportunidad, la época en que las diferentes clases de trabajadores se irán incorporando al régimen del Seguro.

El artículo 2 del Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social, creado mediante Decreto Ejecutivo N° 37 de fecha diez de mayo de mil novecientos cincuenta y cuatro, publicado en el Diario Oficial N° 88, Tomo N° 163 publicado en el doce de mayo de mil novecientos cincuenta y cuatro, establece:

“El régimen del seguro social no será todavía aplicable: c) a los trabajadores agrícolas”.

Analizada que ha sido lo establecido en la legislación relacionada supra, y de lo acontecido en sede administrativa, en ningún momento se observa haberle dado cumplimiento a la norma relacionada, ya que tal como lo señaló la autoridad demandada en las notificaciones hechas, a la sociedad demandante le brinda tres días conforme al art. 11 de la Constitución para que se presente a ejercer su derecho de audiencia, presentando ésta escrito en el que pide se considere la normativa que debe aplicársele respecto de los trabajadores a los que le está ordenando inscribir, al mismo que anexa la resolución de la Dirección General de Inspección de Trabajo de fecha veinte de julio de dos mil siete, no obstante ello, la autoridad demandada no toma en cuenta los argumentos planteados para dar cumplimiento a lo señalado en la norma relacionada supra.

Este Tribunal ha reiterado en diversas resoluciones que en sede administrativa, el derecho de defensa se concentra en el derecho a ser oído en el procedimiento administrativo; se concretiza en que los interesados planteen sus alegaciones, puedan probarlas y que éstas sean tomadas en cuenta por la Administración a la hora de resolver, esto es, que sean valoradas y aceptadas o rechazadas en función de razones y argumentos que convenzan o no, permitan conocer el sentido de la voluntad administrativa y el juicio que la fundamenta.

Cuando la sociedad demandante ejerce su derecho de defensa y le plantea a la autoridad demandada el error en que se ha incurrido al incluir a los empleados al pago de cotizaciones, la Dirección General de ISSS, omite darle cumplimiento a lo establecido específicamente, en el artículo 103 del Código de Trabajo que señala:“Para efectos judiciales y administrativos, en caso de duda sobre si un trabajador realiza labores propias de la agricultura, la ganadería u otras íntimamente relacionadas con éstas, se estará a la calificación que de dichas actividades haga la Dirección General de Inspección de Trabajo”, pues no requirió a la Dirección General de Inspección del Trabajo, para que realizara el proceso de calificación de las actividades laborales de los empleados que prestan sus servicios a la sociedad demandante, siendo éste el medio establecido legalmente por medio del Convenio de la Organización Internacional del Trabajo N° 129 del Convenio relativo a la Inspección del Trabajo en la Agricultura, del cual nuestro país ha sido suscriptor, sino que delegan a un Inspector de la propia Institución, quien presenta un informe que sirve de base para realizar las planillas y establecer la mora obrero patronal, no obstante que el apoderado de la sociedad demandante al presentar escrito señala que el proceso de notificación de cobro no se fundamenta en el procedimiento legal establecido; la autoridad demandada hace caso omiso violentando así los derechos fundamentales de audiencia y defensa de la sociedad demandante.

4. CONCLUSIÓN.

Habiéndose determinado la aplicación errónea por parte de la autoridad demandada del procedimiento establecido en la Ley del Seguro Social, Reglamento Interno del Seguro Social, Reglamento de Afiliación, Inspección y Estadística del Seguro Social, y determinándose que el procedimiento para establecer falta de cotizaciones y mora obrero patronal a la sociedad demandante, no fue de acuerdo a lo establecido conforme al Convenio para la Organización Internacional del Trabajo, Constitución de la República, Código Laboral, la Ley De Organización y Funciones del Sector Trabajo y Previsión social, en relación con las Leyes del Seguro Social relacionadas,esta Sala concluye que la autoridad demandada violó los derechos de audiencia, defensa, y principios de legalidad, debido proceso, y falta de fundamentación a la sociedad demandante con los actos administrativos impugnados los que devienen en ilegales, por lo que cualquier otra argumentación emitida por las partes, en nada cambiaría la decisión de este Tribunal, y se vuelve inoficioso pronunciarse al respecto.

5. CONSIDERACIONES SOBRE LA MEDIDA PARA EL RESTABLECIMIENTODE LOS DERECHOS VIOLADOS.

En vista que este Tribunal decretó oportunamente la medida cautelar de suspensión de los efectos de los actos administrativos impugnados, la sociedad demandante no vio modificada perjudicialmente su esfera jurídica patrimonial, ya que la autoridad demandada no pudo hacer efectivos los cobros en base al erróneo procedimiento llevado a cabo, lo que ya no podrá hacerse firme.”