[FISCAL GENERAL
DE LA REPÚBLICA]
[DECRETOS QUE NO
REÚNEN CARACTERÍSTICAS DE GENERALIDAD Y ABSTRACCIÓN PUEDEN SER OBJETO DE
CONTROL CONSTITUCIONAL]
“1.
Dadas las peculiaridades del objeto de control, merece la pena reseñar algunas
consideraciones sobre las razones jurídico-normativas que habilitan el
conocimiento de su control de constitucionalidad.
En
efecto, no hay que perder de vista que –como se afirmó en las Sentencias de
5-VI-2012, Incs. 19-2012 y 23-2012– se trata del control de constitucionalidad
de un Decreto Legislativo que no reúne los caracteres de generalidad y
abstracción propios de las leyes materiales. Sin embargo, también debe
reafirmarse que dicha característica no excluye a este tipo de decretos del
análisis del cumplimiento de las exigencias constitucionalmente previstas para
su adecuada emisión.
La
Sala de lo Constitucional debe interpretar y aplicar los mecanismos procesales
de los que dispone para evitar que la Constitución sea vulnerada por el
comportamiento de los Órganos y entes públicos, ya que como tales están
subordinados a la fuerza normativa de la Constitución –Resolución de
24-IX-2003, Inc. 15-2003–.
Aunque
no contengan pautas de conducta generalizables mediante normas jurídicas
impersonales y abstractas, los actos de aplicación directa de la Constitución
sí constituyen normas individuales, cuya regularidad jurídica está claramente
determinada en el art. 77-A inc. 2º L.Pr.Cn.; tal es el caso de los actos
concretos de elección de segundo grado, que por tener trascendencia constitucional
están sujetos al control de esta Sala.
Si
bien el acto que se impugna en el presente proceso no goza de las
características de generalidad y abstracción, lo cierto es que no puede
excluirse del concepto de objeto
de control constitucional, ya que lo contrario implicaría admitir la
existencia de actuaciones de los funcionarios públicos que devendrían en zonas
exentas de control, con el consecuente desconocimiento de la Constitución.
Precisamente,
porque no se pueden dejar zonas exentas de control constitucional, este
Tribunal ha afirmado su competencia y ha fallado en casos como los Acuerdos de
creación de Comisiones Especiales de Investigación invalidados en las
Sentencias de 1-XII-1998, 11-XI-2003 y 10-VI-2005, Incs. 16-98, 17-2001 y
60-2003, respectivamente; y las elecciones relativas al Procurador para la
Defensa de los Derechos Humanos y a un Magistrado del Tribunal Supremo
Electoral, que fueron juzgadas en los procesos de Incs. 2-99 y 7-2011, en ese
orden. También se declaró la inconstitucionalidad del Decreto por el que se
nombró a Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, por medio de las
Sentencias de 5-VI-2012, Incs. 19-2012 y 23-2012.
[ATRIBUCIONES Y
FUNCIONES PÚBLICAS DELIMITADAS POR LA LEGALIDAD Y RACIONALIDAD IMPUESTA POR EL
INTERÉS GENERAL]
[…] III. 1. Si una institución engloba un conjunto de atribuciones y
competencias, mediante una esquema de disposiciones y principios que dotan a un
ente de cierta personalidad jurídica –la del Estado o propia– y capacidad
financiera –patrimonio funcional– para la consecución de un interés público, la efectividad y racionalidad de
las instituciones no puede quedar librada a la falibilidad del funcionario
titular.
El
ordenamiento jurídico y los fines de las instituciones son el primer
condicionamiento en el ejercicio de sus cargos públicos de dirección. Con esta
noción adquiere un sentido más preciso la prescripción constitucional contenida
en el art. 86 inc. 3° Cn., según la cual “[l]os funcionarios del Gobierno son
delegados del pueblo y no tienen más facultades que las que expresamente les da
la ley”.
2.
A. Ahora bien, las disposiciones que atribuyen competencias operan como prescripciones habilitantes
condicionadas por la verificación de los elementos materiales precisos que la
misma Constitución requiere para activar la competencia.
En
ese contexto condicionado, las atribuciones y competencias no constituyen
“derechos” o “privilegios” de los funcionarios que desempeñan cargos públicos
de dirección, ni implican permisos ilimitados que les concedan dominio absoluto
de la institución a la que representan.
B.
Así, debe resaltarse que los funcionarios públicos están llamados a cumplir una
función propia, institucional, de servicio a los intereses generales con
objetividad. Buena muestra de ello es el caso del Fiscal General de la
República, ya que, según el art. 193 ord. 1° Cn., a él le corresponde defender
los intereses de la sociedad.
La
designación de funcionarios debe hacerse con la finalidad de garantizar que las
personas electas sean idóneas, tanto en su competencia como en su moralidad,
para cumplir con las atribuciones u obligaciones asignadas –según un
determinado cargo público–, para realizar el interés general y efectivizar los
derechos fundamentales.
Asimismo,
debe tenerse en cuenta que la garantía de una mayor calidad de los servicios
públicos prestados a los ciudadanos reside en la profesionalidad y ejercicio
ético de los funcionarios públicos y de los recursos humanos al servicio de la
Administración pública. En razón de ello, para el adecuado cumplimiento de las
funciones asignadas, es necesaria la exigencia de una cualificación profesional
precisa para el desempeño de los cargos correspondientes, lo que implica que
los requisitos de acceso al cargo garantizan la profesionalidad mediante la utilización
de criterios de moralidad y competencia, situación que a su vez hace posible el
nivel de confianza requerido en cada caso por la naturaleza de la función.
C.
En consecuencia, el funcionario público profesional delineado por la
Constitución postula las garantías del ejercicio independiente de las funciones
de cada institución, pero delimitadas por la legalidad
y racionalidad que impone el
interés general que subyace en la competencia que se atribuye. Ciertamente, el
pueblo, mediante la Constitución, concede cada competencia a sus delegados o
representantes para la consecución material de un bien constitucionalmente
prescrito como relevante –v. gr., administrar justicia, crear políticas
públicas, satisfacer necesidades básicas, fiscalizar el gasto público,
ejercitar la acción penal, desarrollar procesos electorales, etc.–
Esa
racionalidad se persigue y garantiza a través del carácter personalista del
Estado –art. 1 Cn.–, el principio de legalidad y constitucionalidad –arts. 86
inc. 1º y 235 Cn.–, la primacía del interés general sobre el particular –art.
246 inc. 2º Cn.–, el ejercicio de la soberanía por parte del pueblo –art. 83
Cn.– y el carácter pluralista del sistema político –art. 85 inc. 2º Cn.–. Con
esta interacción de principios se pueden lograr los equilibrios institucionales
necesarios para que el desempeño de la función pública sea coherente con el
Estado Constitucional y Democrático de Derecho.
Justamente,
uno de los funcionarios públicos al que la Constitución le concede competencia
para la consecución material de un bien es el Fiscal General de la República,
funcionario que forma parte del Ministerio Público –art. 191 Cn.–
[AUTONOMÍA
ORGÁNICA Y FUNCIONAL CON VINCULACIÓN DIRECTA A LA LEGALIDAD]
[…]
3. La FGR es una institución encargada de cooperar en la “administración de
justicia”, velando por el interés del Estado, de la sociedad y los particulares
mediante el ejercicio de la “acción de la justicia en defensa de la legalidad”.
De ahí que nuestra Constitución la erija como una institución constitucional
con autonomíaorgánica y funcional.
En
consecuencia, de acuerdo con el art. 193 Cn., las funciones constitucionales de
la FGR son: (i) la representación jurídica del Estado y sus intereses en los
ámbitos públicos y privados; (ii) la defensa de los intereses de la sociedad;
(iii) la defensa de la justicia y legalidad de oficio o a petición de parte;
(iv) en materia criminal, la investigación de los hechos punibles –con la
colaboración de la Policía Nacional Civil– y la promoción de la acción penal de
oficio o a petición de parte; en este ámbito se agrega, además, la persecución
y enjuiciamiento de los responsables de atentados contra las autoridades y
desacato; (v) el nombramiento de comisiones especiales para el cumplimiento de
sus funciones; y (vi) desarrollar su propia organización administrativa
interna.
En
ese orden de ideas, el Fiscal está vinculado a la legalidad en una doble
dimensión: (i) el deber actuar de
conformidad con la legalidad; y (ii) el deber de actuar en defensa de la
legalidad.
La
defensa pública de la legalidad, que ejerce la FGR, debe entenderse como
instrumento para la consecución de la justicia, de la seguridad jurídica y del
bien común –art. 1 inc. 1° Cn.– Justamente, la
defensa de la legalidad desde estos fines de la actividad del Estado, es la que
explica y justifica todas las intervenciones procesales del funcionario en
cuestión ante los distintos tribunales, con respecto a los cuales se detalla
dónde debe actuar y los intereses fundamentales que debe defender en el país.
Como
se observa, la FGR es una institución constitucional con autonomía relevante
para el Estado de Derecho, razón por la cual es necesario aludir a las
garantías constitucionales que buscan preservar ese equilibrio institucional en
la distribución de atribuciones y competencias, entre las cuales se encuentra
laindependencia o autonomía orgánica externa del Fiscal General de la
República. Para lo que al presente caso interesa, debe resaltarse solamente
algunas de sus manifestaciones.
4.
La autonomía orgánica del Fiscal General de la República tiene por finalidad
asegurar la pureza de los criterios técnicos –especialmente el sometimiento a
la legalidad– que van a incidir en la ejecución de las funciones que prescribe
el art. 193 Cn.
Justamente,
dentro de ese esquema, la manera de designar a la persona que fungirá como
Fiscal General de la República también incide en la autonomía funcional de este.
A pesar de que la demostración empírica resulte inadecuada en la línea
argumental que se desarrolla, no se puede obviar que la vocación de dicha
afirmación es establecer la conexión entre el sistema de elección del Fiscal
General con el máximo grado de capacidad y profesionalismo de la persona
electa, ya que se trata del abogado del Estado y de la sociedad.
Por
tanto, la titularidad de la institución en cuestión entraña la existencia de procedimientos adecuados que
transparenten los criterios de selección y objetiven el cumplimiento de los
requisitos relativos a la capacidad, moralidad y competencia notorias, con el fin de asegurar el ejercicio
imparcial e independiente de la función fiscal. La verificación y comprobación
documentada de los anteriores requisitos constitucionales, le compete
exclusivamente al Órgano elector –Asamblea Legislativa–, y no a este Tribunal.
5.
Aunado a lo anterior, es preciso retomar dos elementos esenciales, dinámicos y
sucesivos que robustecen la autonomía orgánica externa de la FGR: (i) la
legitimidad derivada en el nombramiento del Fiscal General; y (ii) la
obligación legislativa de documentar la objetiva idoneidad del candidato a la
titularidad de una de las instituciones del Ministerio Público que resulta
electo; aspectos relacionados con los motivos de inconstitucionalidad
mencionados por el actor de este proceso.
[ELECCIONES
INDIRECTAS LEGITIMADAS POR LOS POSTULADOS DE LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA]
V.
1. A. La legitimación de los
funcionarios públicos que resultan de elección popular, se origina en el
sufragio que emiten los ciudadanos.
En
El Salvador, las elecciones de los gobernantes se realizan por dos vías: (i) elección directa o de primer grado,
en la que se elige a los representantes por medio de una votación directa
–Presidente y Vicepresidente de la República, Diputados de la Asamblea
Legislativa y del PARLACEN y Concejos Municipales–; es decir, casos en que los electores participan de manera
inmediata en la designación de los funcionarios del Gobierno; y (ii) elección
indirecta o de segundo grado, que implica que los ciudadanos designan a sus
representantes, quienes a su vez eligen a otros funcionarios para el ejercicio
de determinados cargos.
La
elección de segundo grado es antecedida por otra, en este caso de un cuerpo de
elección popular, el cual cuenta con atribuciones para designar a otros
representantes, siendo esta clase de elección la relevante para el tema que
ahora nos ocupa. La designación indirecta de funcionarios –por tanto– puede
realizarse: (i) por medio de nombramiento efectuado por el Presidente de la
República; y (ii) mediante elección realizada por la Asamblea Legislativa. En
la presente decisión solamente interesa abordar el segundo modo de designación
de funcionarios.
Además
de reducir el número de electores mediante votaciones escalonadas en estratos o
grupos cada vez más pequeños, este tipo de elecciones indirectas exige del
Legislativo mejores criterios
de selección y un mayor grado de reflexión y verificación del cumplimiento de
los requisitos constitucionales, en la designación de los funcionarios.
B.
De ahí que la legitimidad de
los funcionarios de elección indirecta deriva de los postulados de la
democracia representativa, en el sentido que en la Asamblea Legislativa
existe una pluralidad democrática en la que se encuentran representados los
diversos sectores de la sociedad.
Sobre
las elecciones indirectas, este Tribunal ha expresado que los funcionarios que
desempeñan estos cargos –a los que se accede en virtud de haber sido electos
por la Asamblea Legislativa– están investidos de poder de mando y de decisión,
y les corresponde cumplir con las funciones públicas específicas para las que
han sido elegidos dentro de las atribuciones y competencias que les confieren
la Constitución y las leyes, con prevalencia del interés público o general
sobre el interés particular, art. 246 Cn.
El
deber de obediencia para este tipo de funcionarios responde únicamente al
principio de legalidad acorde con el de constitucionalidad, independientemente
de los partidos políticos que hayan alcanzado el consenso para designarlos
–Sentencia de 26-VI-2000, Inc. 16-99–.
Como
se observa, los funcionarios
de elección indirecta son también delegados del pueblo, por lo que no es
posible entender que cambia la naturaleza de la elección cuando el pueblo se
expresa por medio de sus representantes.
La
elección de estos funcionarios se refiere al ejercicio de una función de la
Asamblea Legislativa que le confiere legitimidad a la misma por su carácter
plural y representativo. La legitimidad democrática no se pierde por la
distinta forma de elección en que el electorado se manifiesta –ya sea directa o
indirectamente–. Tampoco la relevancia de las atribuciones y competencias que a
cada Órgano se atribuye, se deslegitima en virtud del carácter derivado del
nombramiento del titular que dirigirá la institución de que se trate. Esto es
así, porque el poder es uno solo y se ejerce por medio de Órganos que se
controlan recíprocamente. Interpretar lo contrario significaría que la Asamblea
es un supra poder, al cual el resto debe dejar de controlar simplemente por el
modo de designación que prescribe el art. 131 ord. 19° Cn.
Por
tanto, es incoherente considerar que exista un primer Órgano del Gobierno al
cual estén subordinados los demás, pues ello desnaturalizaría el Estado
Constitucional de Derecho, el principio fundamental de la división de poderes y
el carácter republicano consagrado en la Constitución, art. 85 inc. 1º Cn.
[FUNCIÓN
PRINCIPAL DE LOS PROCESOS ELECTORALES ES GENERAR PARTICIPACIÓN
POLÍTICA A TRAVÉS DEL SUFRAGIO]
2.
De igual manera, conviene recordar que en el inicio de todo proceso electoral
está el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos mediante
funcionarios electos libremente en los procesos electorales, lo cual evidencia
que los representantes dan efectividad al derecho de los electores, mediante la
actualización del consenso y el dinamismo de la representatividad que los
resultados electorales generan en las instituciones –Sentencia de 13-V-2011,
Inc. 7-2011–.
En
relación con este aspecto, este Tribunal ha sostenido que por medio de los
derechos políticos, estrictamente el sufragio, se asegura al ciudadano la
posibilidad directa de influir y acceder a la organización del Estado, por
medio de la elección y nombramiento de funcionarios, y ser determinante en la
adopción de las políticas de Estado –Sentencia de 25-IV-2006, Inc. 11-2004–.
Así,
una de las funciones principales de los procesos electorales es la generación
de participación política, pues posibilita, por un lado, que el electorado exprese sus
preferencias políticas; y, por el otro, que la representación lograda
refleje el pluralismo de la comunidad en el seno de las instituciones públicas
–Sentencia de 24-IV-2011, Inc. 11-2005–.
En
la última sentencia relacionada, también se afirmó que el sufragio –expresión
del poder electoral de la ciudadanía– asume la función principal de determinar la elección y
nombramiento de las personas que han de ejercer el poder del Estado en
representación del pueblo, del cual deviene el carácter legítimamente
representativo de las autoridades.
De
igual forma, el sufragio
permite reflejar el rechazo tácito de otras ofertas electorales que no
satisfacen sus expectativas, idea central de toda democracia que garantiza
la última palabra al electorado en el traslado de la responsabilidad política
hacia los funcionarios electos por voto popular, así como a los funcionarios de
elección de segundo grado electos por aquellos.
[ELECCIONES
INDIRECTAS DEBEN HACERSE EN SINCRONÍA TEMPORAL CON EL RESULTADO DE LAS
ELECCIONES PARLAMENTARIAS]
En
consecuencia, las elecciones de segundo grado deben hacerse en concordancia con
el sistema democrático representativo y
con respeto a la voluntad del
electorado expresada en las
urnas de la elección parlamentaria más reciente. Esto debe llevarse a cabo
hasta que los Diputados electos ostenten la capacidad para trasladar su
legitimidad democrática a los funcionarios que les corresponde elegir, pues de
lo contrario se tergiversaría
la voluntad del electorado consolidada con el resultado de las elecciones, al
permitir que la legislatura saliente altere la sincronía del sistema de frenos
y contrapesos mediante la elección secundaria de un órgano con el que no
coincidirá temporalmente.
En
resumen, el ejercicio
constante del sufragio debe interpretarse sistemáticamente con los períodos de
ejercicio de las atribuciones de los funcionarios de elección de segundo grado,
que la Constitución también articula cronológicamente con los periodos
legislativos. De lo
contrario, el elector no tendrá esa capacidad de decisión e incidencia que el
derecho fundamental al sufragio le concede para otorgar legitimidad democrática
mediante la representación política de los funcionarios de elecciones
indirectas –art. 86 inc. 3° Cn.–
[DOBLE FINALIDAD DE ELECCIÓN DEL FISCAL GENERAL DE LA REPÚBLICA POR UN PERÍODO DE TRES AÑOS]
[…] b. Es preciso señalar que el art. 192 incs. 1° y 2° Cn. es una disposición relativa al Fiscal General de la República que prescribe su elección y el período en que el elegido dura en el cargo, en relación con el cual el criterio gramatical y el teleológico son insuficientes para identificar, desde un punto de vista objetivo, su finalidad, por lo que debe acudirse al criterio sistemático.
Así, la disposición precitada debe interpretarse sistemáticamente, por una parte, con el principio de independencia o autonomía fiscal –una de cuyas garantías es la estabilidad en el cargo por el período para el que el Fiscal General es electo–; y, por otra, con el carácter de funcionario de elección indirecta, en conexión con el principio de soberanía popular.
Tal consideración sistemática permite concluir que la finalidad de la elección por el lapso de tres años es doble: por un lado, la de fortalecer la independencia del Fiscal General; y, por el otro, la de asegurar la incidencia del Soberano en cada elección de tal funcionario.
B.
Esta doble finalidad de la elección del Fiscal prevista en el art. 192 incs. 1°
y 2° Cn. también se encuentra concatenada coherentemente con el límite temporal
que la Constitución ha establecido para que el Legislativo lo elija –3 años–.
Para
identificar ese límite cronológico es preciso relacionar los arts. 124 y 131
ord. 19° Cn. con el art. 192 inc. 1° y 2° Cn.
Como
punto de partida, es necesario tener presente que en materia constitucional la
interpretación literal y aislada no resulta ser la más apropiada, atendiendo a
la característica unitaria de la Constitución. A causa de lo apuntado, se debe
reconocer la existencia de algunas otras pautas específicas para interpretar el
texto constitucional –Sentencia de 7-X-2011, Inc. 20-2006–, de entre las cuales
interesa destacar el principio
de unidad de la Constitución.
De
acuerdo con lo establecido en el art. 124 Cn., los miembros de la Asamblea
Legislativa se renuevan cada tres años, pueden ser reelegidos y, además, el
período de sus funciones comienza el 1 de mayo del año de su elección. Por su
parte, el art. 131 ord. 19° Cn. le atribuye a estos funcionarios de elección
directa o de primer grado la competencia para elegir por votación nominal y
pública, entre otros funcionarios, al Fiscal General de la República, el cual
es elegido por los Diputados
electos para el lapso de tres años, según lo prescribe
el art. 192 incs. 1° y 2° Cn.
[CADA CONFORMACIÓN
DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA TIENE COMO ATRIBUCIÓN ELEGIR FISCAL GENERAL DE LA
REPÚBLICA POR UNA SOLA OCASIÓN]
C.
Si se toma en consideración lo apuntado en el párrafo anterior, puede
concluirse que existe una sincronía temporal entre la elección de los Diputados de
la Asamblea Legislativa y el nombramiento del funcionario en referencia, sobre
todo porque, después de que los miembros del Legislativo toman posesión de sus
cargos el 1 de mayo, compete a la Asamblea comenzar la etapa de discusión en el
proceso de elección del Fiscal General de la República, para que este tome
posesión de su cargo en el mes de septiembre del año en que los Diputados son
electos, de acuerdo con la elección que de tal funcionario hizo el Legislativo
en 2009. Dicho en otros términos, dado
que dura tres años en el ejercicio de su cargo, el Fiscal General de la
República debe ser elegido por los Diputados recién electos.
Y es
que, si una misma composición de la Asamblea Legislativa designa al Fiscal
General al inicio y al final del período legislativo de 3 años que le
corresponde, puede razonablemente colegirse que se desvirtúa la actualidad de
los frenos y contrapesos entre los sujetos con capacidad de control
interorgánico, pues la atribución de competencias exige que los contendientes
estén legitimados entre sí para el ejercicio del poder público sincrónicamente.
Admitir
lo contrario implicaría que una legislatura se vea impedida de realizar sus
competencias relacionadas con las elecciones de segundo grado –entre ellas la
del Fiscal General de la República–, por cuanto la anterior anticipó
indebidamente la referida elección, la cual debía responder al mandato ciudadano
renovado cada tres años en las elecciones legislativas.
De
esta manera, se puede concluir que, siendo el Fiscal General un funcionario que
se legitima indirectamente por medio del Parlamento, y que éste, a su vez,
recibe su legitimidad del cuerpo electoral, en cada cambio de la composición
del Órgano Legislativo debe realizarse una elección de dicho funcionario.
Visto
de otra manera, si el período del Fiscal General es de tres años, la
interpretación que mejor optimiza la legitimidad democrática indirecta del
mencionado servidor público, es la que entiende que a cada legislatura solo le
corresponde elegir una vez, garantizándose de esta forma una distribución
equitativa del poder parlamentario –entre dos legislaturas consecutivas-, que
se configura cada tres años por el Soberano.
[…]
Del recuento cronológico aludido puede inferirse que, aunque de manera
irregular, en los años 1993, 1996, 1999, 2002, 2006 y 2009 el Fiscal General de
la República ha sido elegido por una misma legislatura, salvo el caso del
nombramiento de 2012, cuya elección se hizo, por segunda ocasión, por la
legislatura 2009-2012.
Como
puede notarse, a partir del nombramiento del Fiscal General en septiembre de
2009, existe una sincronía temporal, en un mismo año, de la toma de posesión
que los Diputados de la Asamblea Legislativa hacen cada 1 de mayo del año de su
elección, con la fecha en que el citado funcionario debe ser elegido y, además,
tomar posesión del cargo.
De
esto se advierte que, a partir de lo prescrito por el art. 192 incs. 1° y 2°
Cn. y de la práctica legislativa, existe una concordancia cronológica en la
composición de la Asamblea Legislativa –como resultado del proceso electoral
más próximo– y la elección del Fiscal General de la República.
E. A
causa de lo apuntado, se concluye que
los Diputados que integran la Asamblea Legislativa que se elige cada tres años
y que toman posesión el 1 de mayo del año de su elección, son quienes deben
elegir al Fiscal General de la República, quien debe tomar posesión del cargo
en el mes de septiembre del año de su elección, fecha que fue determinada por
la Asamblea Legislativa. Por lo tanto, debe interpretarse que, según la
Constitución, una misma legislatura no está habilitada para elegir en más de
una ocasión al Fiscal General de la República –salvo eventualidades no
previsibles, como vacancias producidas por renuncia, destitución, enfermedad o
muerte del funcionario–.
[DEBER Y
OBLIGACIÓN DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE ACREDITAR CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS DE
LOS CANDIDATOS PREVIO A SU ELECCIÓN ]
VI.
Ahora bien, como garantía de la independencia o autonomía externa del Fiscal
General de la República, no basta con que democráticamente la Constitución se
interprete en el sentido señalado, a modo de exigir que la legislatura tenga
una legitimidad democrática actualizada por el juego de controles recíprocos
con el Fiscal General de la República. Es necesario, además, abordar en esta
sentencia el modo de proceder (participativo y deliberativo) en el tipo de
elección de que se trata.
1.
El art. 131 ord. 19° Cn. establece que le corresponde a la Asamblea Legislativa
elegir por votación nominal y pública al Fiscal General de la República –entre
otros funcionarios–. Dicha disposición constitucional contiene una prescripción
habilitante para el Legislativo, es decir, que cuenta con el margen estructural
que la Constitución le ha conferido para la concreción de sus preceptos
–Sentencia de 7-X-2011, Inc. 20-2006–.
2. A
pesar de que la Asamblea Legislativa cuenta con la posibilidad para realizar
elecciones de segundo grado, dicha atribución no es absoluta, ya que la propia
Constitución establece límites que deben ser respetados y requisitos que deben
ser cumplidos en el momento de designar a una persona en un cargo público.
En
ese sentido, la Constitución prescribe cuáles son los requisitos que deben
cumplir las personas que quieran ser electas como funcionarios públicos –ya sea
mediante elección de primer o segundo grado–; por ello, determina los
requisitos para optar a los cargos de: Diputados –art. 126 Cn.–; Presidente de
la República –art. 151 Cn.–; Magistrados de la CSJ –art. 176 Cn.–; Fiscal General
de la República –art. 192 inc. 3°, en relación con el art. 177 Cn.–; Presidente
y Magistrados de la Corte de Cuentas de la República –art. 198 Cn.–; entre
otros.
Es
obligación de la Asamblea Legislativa verificar objetivamente tales requisitos
de manera previa, pues sólo mediante su cumplimiento y debida acreditación
documentada, está habilitada para elegir a una determinada persona a fin de
que desempeñe un cargo público de elección de segundo grado. Lo anterior
implica que la discrecionalidad
para elegir funcionarios públicos en elecciones de segundo grado, está
circunscrita a personas que reúnen los requisitos establecidos previamente por
la Constitución, lo cual no
debe estar sujeto a repartos de cuotas partidarias o de otra índole, en que se
prescinda de tales exigencias constitucionales.
3.
Así, debe tenerse en cuenta que la exigencia de ciertas cualidades y
condiciones en los aspirantes a ejercer un cargo o función pública se efectúa
de acuerdo con los intereses que se pretenden alcanzar con ese desempeño. Ello
implica que, mediante tales exigencias, se pretende asegurar el cumplimiento
del interés general para el cual dicho cargo o función fueron establecidos, por
encima del interés particular que dicha persona pueda tener en ese ejercicio.
Si
bien el derecho a optar a cargos públicos –art. 72 ord. 3º Cn.– en principio
consiste en la posibilidad de que los ciudadanos aptos sean elegibles para un
cargo como funcionario público, debe entenderse que su ejercicio está sometido
a ciertos requisitos y condiciones contemplados en las disposiciones
constitucionales y en la ley secundaria. Esto significa que –al igual que el
resto de derechos fundamentales– el derecho en cuestión no es absoluto, sino
que puede ser objeto de limitaciones y regulaciones por parte del mismo
Constituyente o del legislador.
4.
En el contexto apuntado, se encuentran los requisitos exigidos de moralidad y competencia notorias.
Este tipo de exigencias constitucionales apuntan a asegurar en el candidato,
además de la cualificación técnica, profesional, empírica o académica
requeridas para el idóneo desempeño de las responsabilidades y funciones
inherentes al cargo o empleo, la probidad, honestidad y rectitud requeridas
para desempeñar con dignidad la investidura; y, en suma, para que el ejercicio
de la función pública conduzca a cumplir las exigencias del interés general y a
hacer efectivos los derechos protegidos constitucionalmente.
Consecuentemente,
es posible aseverar que aquellos candidatos en quienes no pueda comprobarse el
cumplimiento de los requisitos impuestos por la Constitución, no deben ser
designados como funcionarios públicos, ya que dejarían de ofrecer la garantía
necesaria del cumplimiento efectivo de las respectivas funciones asignadas en
la Constitución.
[OBLIGACIÓN DE
LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE MOTIVAR RAZONES POR LA CUAL LOS CANDIDATOS REÚNEN
LOS REQUISITOS DE ELEGIBILIDAD]
5.
A. Ahora bien, dado que la Constitución establece la competencia de la Asamblea
Legislativa para elegir al Fiscal General de la República –art. 131 ord. 19°
Cn.–, es a ella a quien le corresponde verificar el cumplimiento de tales
requisitos, que son los mismos que se exigen para ser Magistrados de Cámara de
Segunda Instancia –arts. 177 y 192 inc. 3° Cn.–.
Así,
la Asamblea Legislativa, previo a la designación de tal funcionario público,
debe acreditar que el candidato seleccionado cumple con los requisitos
previamente establecidos. Para ello, tiene la obligación
de documentarse.
B.
a. El deber u obligación de documentarse implica que, para el caso de elecciones
indirecta, el ente encargado de la designación debe contar con los elementos
documentales necesarios y suficientes que permitan acreditar que los candidatos
a determinado cargo son objetivamente idóneos para desempeñarse en el mismo,
por contar con la cualificación técnica, profesional y personal requeridas.
Ello implica que dicha obligación cobra especial importancia para el
establecimiento del requisito específico de moralidad y competencia notorias.
Así,
en virtud de tal deber de documentarse, el art. 99 del RIAL establece que a las
propuestas de los candidatos “… deberán agregarse los atestados en que se
comprueben los requisitos constitucionales o legales…”, ya que las mismas “…
pasarán a estudio de la Comisión Política, para que antes de la elección pueda
determinarse, por cualquier medio, si las personas propuestas para el cargo
reúnen los requisitos referidos…”. Asimismo, dicha disposición establece, como
parte de la obligación en cuestión, que la Comisión podrá solicitar un informe
de los antecedentes de los candidatos a los funcionarios que estime
conveniente.
Y es
que la única manera para poder acreditar que los candidatos a un cargo público
son idóneos es mediante la documentación o información que establece el
cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales; es por ello que la
disposición del RIAL antes aludida determina que la Comisión Política de la
Asamblea Legislativa “… analizará las hojas de vida y comprobará todos los atestados y,
si lo considera procedente, entrevistará a los candidatos que cumplen los
requisitos establecidos…”.
b.
Lo anterior implica que la Asamblea Legislativa, por medio de la Comisión
Política –o de la Subcomisión creada para tal efecto (art. 100 del RIAL)–,
forzosamente debe reunir y analizar la documentación pertinente que establezca
o demuestre que determinados candidatos cumplen con los requisitos
constitucionales –o legales– para optar a un cargo público, lo que, además,
posibilitará que la lista de postulantes sea depurada y que se pueda tomar la decisión
que corresponda, conforme con el dictamen presentado.
[EXIGENCIA DE
CUMPLIMIENTO DE PRINCIPIOS QUE ESTRUCTURAN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO]
c.
Además de la exigencia reglamentaria señalada, la Asamblea debe también dar
cumplimiento a los principios que estructuran el procedimiento legislativo –ya
sea para la producción de normas generales y abstractas o para la elección de
funcionarios–.
El
principio aludido opera en una doble dirección: desde la Asamblea Legislativa hacia
los ciudadanos–que se concreta, en un marco de libre información, en la
publicidad de agendas, debates, votaciones y decisiones legislativas–; y desde los ciudadanos hacia el
Órgano Legislativo –que se
concreta en la concurrencia ordenada de individuos o grupos de ciudadanos, por
medio de sus representantes y dejando a salvo el caso de asuntos excluidos de
la publicidad, a las Comisiones o al Pleno de la Asamblea, no sólo para exponer
puntos de vista o necesidades, sino, incluso, propuestas concretas que
requieran la actividad legislativa–.
Consecuentemente, la publicidad es el medio a través
del cual la discusión social adquiere una dimensión política y la discusión
parlamentaria toma una proyección social –Sentencia
de 21-VIII-2009, Inc. 24-2003–, lo cual es un elemento fundamental de la
democracia representativa.
C.
Por lo tanto, la Asamblea
Legislativa no está habilitada para elegir a funcionarios que no reúnan los
requisitos establecidos para optar a un determinado cargo público; las
prescripciones habilitantes, antes que atribuir potestades discrecionales
ilimitadas, le imponen el deber de exponer las razones por las que considera
que una persona concreta es la idónea para ser designada en un cargo público.
Toda
vez que sea posible estructurar un parámetro de control de constitucionalidad,
ya sea por prescripción clara o por integración de los principios que dotan de
unidad material a la Constitución, las actuaciones de los entes públicos son
susceptibles de enjuiciamiento constitucional en esta sede.
Dicha
obligación también se encuentra establecida en el RIAL, específicamente en el
art. 52, el cual prescribe que: “…[l]as comisiones emitirán dictámenes por
resolución de la mayoría de sus miembros,razonando sus acuerdos y propuestas”.
Tal afirmación tiene sustento en que, como se sostuvo anteriormente, la
Comisión Política es la encargada de analizar las propuestas de los candidatos
a funcionarios y, además, de emitir el dictamen correspondiente, con base en el
cual la Asamblea Legislativa podrá designar a la persona propuesta, en caso de
aprobarse el mismo.
En
ese sentido, tal como lo establece la disposición mencionada, y para el caso
del dictamen emitido por la Comisión Política con motivo de la elección de
funcionarios públicos, se debe cumplir, además de ciertos requisitos mínimos,
con la expresión de las “…razones por las que se dictamina”. Ello implica que es obligatorio que
en el correspondiente dictamen se fundamente y justifique por qué se estima que
una determinada persona reúne los requisitos esenciales para ejercer un cargo
público y qué sustenta tal conclusión, ya que el mismo es vital para la
elección definitiva del funcionario.
Así,
si bien respecto al requisito de moralidad y competencia notorias el legislador
posee discrecionalidad para elegir al funcionario que tenga la cualificación
técnica, profesional y personal necesaria para el ejercicio de un cargo
público, se deben dar las razones por las que, con base en la documentación
recabada y verificada, tal persona es idónea para desempeñar una función
pública.
En
consecuencia, la Asamblea Legislativa debe tener en cuenta, durante la
realización del procedimiento establecido en el RIAL para la elección de
funcionarios, toda la documentación presentada por los postulantes para un
cargo público y, con base en la misma, proponer y elegir a la persona que
cumpla con los requisitos técnicos, profesionales y personales para el
ejercicio de la función que le corresponda, explicitando la fundamentación
objetiva capaz de sostener tal decisión, la cual en definitiva implica una
concreta opción en favor de uno de los candidatos.
[VULNERACIÓN AL
PRINCIPIO DE LEGITIMIDAD DEMOCRÁTICA POR LA ELECCIÓN DEL FISCAL GENERAL DE LA REPÚBLICA EN DOS OCASIONES POR LA MISMA LEGISLATURA]
VII.
1. En el presente caso, según el ciudadano […], la legislatura 2009-2012 eligió
al Fiscal General de la República en dos ocasiones: una en el año 2009 y la
otra en el presente año –2012–.
En
relación con la primera, según quedó explicado, la legislatura 2009-2012 emitió
el D. L. n° 122, de 19-IX-2009, publicado en el D. O. n° 178, tomo 384, de
25-IX-2009, mediante el cual eligió al Fiscal General de la República para el
lapso de tres años, que
inició el 19-IX-2009 y terminará el 18-IX-2012.
Con
respecto a la emisión del D. L. n° 1075/2012, por el que la legislatura
2009-2012 eligió al abogado […] como Fiscal General de la República, si bien no
fue presentada en este proceso la documentación con la cual se acreditara la
existencia de ese acto público subjetivo, esta Sala –según quedó apuntado en el
Considerando I– lo tuvo por establecido.
En
efecto, a partir de una interpretación con arreglo al argumento sistemático,
relacionada con los arts. 131 ord. 19°, 135 y 139 Cn., y art. 6 ord. 2° L. Pr.
Cn., se entendió que, para efectos de impugnación, los actos por medio de los
cuales el Legislativo realiza elecciones indirectas se perfeccionan en el
momento en que los decretos correspondientes son aprobados, por lo que las dos
últimas disposiciones no se aplican plenamente a los supuestos previstos en el
art. 131 ord. 19° Cn. Para darlos a conocer –se aclaró–, esa clase especial de
decretos legislativos pueden publicarse por cualquier medio. Justamente, eso
sucedió en el caso del decreto cuestionado.
A
causa de lo expuesto, se concluye que la
legislatura 2009-2012 eligió en dos ocasiones al Fiscal General de la
República. Ello implica que
infringió el principio de legitimidad democrática derivada en la elección del
Fiscal General de la República, contenido en el art. 192 incs. 1° y 2° Cn. –en
relación con los arts. 80, 83, 85, 86, 124, 125 y 131 ord. 19° Cn.–, concretado
por medio de la regla constitucional de la que se interpreta que una misma
legislatura no puede elegir en más de una ocasión al Fiscal General; y
consecuentemente, impidió a la siguiente legislatura –2012-2015– realizar sus
competencias relacionadas con las elecciones de segundo grado –entre ellas la
elección del mencionado funcionario–, por cuanto la anterior anticipó la
referida elección, sin estar facultada expresamente para ello.
De
igual forma, la legislatura 2009-2012 no permitió que la legislatura 2012-2015,
recientemente renovada por el mandato popular, verificara que en el candidato
concurrieran los requisitos de moralidad y competencia notorias impuestos por
la Constitución para su nombramiento, lo cual no implica que el abogado […] no
cumplía con tales requisitos, sino que los mismos no fueron verificados por la
legislatura a quien constitucionalmente le corresponde elegir, es decir, la
2012-2015.
En
consecuencia, se deberá
declarar la inconstitucionalidad, de un modo general y obligatorio, del Decreto
Legislativo n° 1075/2012, por medio del cual la Asamblea Legislativa eligió al
abogado […] como Fiscal General de la República.
[EFECTOS: NUEVA
ELECCIÓN DE FISCAL GENERAL DE LA REPÚBLICA]
[…]
VIII. Corresponde ahora analizar los efectos que la presente sentencia debe
producir.
1.
La finalidad del proceso de inconstitucionalidad es la depuración del
ordenamiento jurídico, para lo cual expulsa de éste las disposiciones cuya
inconstitucionalidad constate. Por ello, con arreglo a lo que prescribe el art.
183 Cn., las sentencias que declaran la inconstitucionalidad de un precepto
legal tienen efectos generales y provocan la eliminación definitiva de la
disposición inconstitucional.
2.
En vista que del análisis realizado se ha concluido que el Decreto Legislativo
impugnado es inconstitucional, y que la Constitución atribuye al Legislativo la
competencia para nombrar al Fiscal General de la República –art 131 ord. 19°
Cn–, la actual legislatura 2012-2015, deberá proceder a elegir a dicho
funcionario, quien habrá de estar electo antes del vencimiento del período del
Fiscal que fue electo en 2009; ello a fin de garantizar el normal
funcionamiento de la Fiscalía General de la República.”