[DEPARTAMENTO E INSPECCIÓN DE INDUSTRIA Y COMERCIO DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE INSPECCIÓN DE TRABAJO]
[COMPETENCIA PARA REALIZAR INSPECCIONES CON EL FIN DE VERIFICAR EL CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA EN MATERIA LABORAL]
“el objeto del litigio es la pretensión de ilegalidad de la resolución pronunciada por el JEFE DEL DEPARTAMENTO DE INSPECCIÓN DE INDUSTRIA Y COMERCIO DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE INSPECCIÓN DE TRABAJO, el tres de julio de dos mil seis, en la que se le impone a la referida sociedad multas por supuestas infracciones cometidas; y, la emitida por el DIRECTOR GENERAL DE INSPECCIÓN DE TRABAJO, el once de diciembre de dos mil ocho, que confirma en todas sus partes la resolución antes relacionada.
Dentro de los argumentos planteados por la parte demandante y las argumentaciones por las autoridades demandadas, este Tribunal advierte, que la controversia del presente caso se circunscribe a determinar si los actos administrativos impugnados fueron dictados frente a una "manifiesta incompetencia" en razón del territorio y la materia, y, si existieron vicios en el procedimiento.
NORMATIVA LEGAL APLICABLE
Los hechos sometidos a examen en esta jurisdicción están supeditados a lo regulado por la Ley de Organización y Funciones del Sector Trabajo y Previsión Social (en adelante LOEST); el Código de Trabajo (CT); y, la Constitución de la República.
3. ANÁLISIS DEL CASO
3.1. Del acto administrativo. Elementos
Como primer punto, es preciso mencionar que esta Sala ha sostenido en reiteradas ocasiones, que el acto administrativo es considerado como la declaración unilateral de voluntad o de juicio dictada por una Administración Pública en ejercicio de potestades contenidas en la ley respecto a un caso concreto. De forma específica, constituye una declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administración en el ejercicio de una potestad administrativa distinta a la reglamentaria. En consecuencia, configura una declaración intelectual o una exteriorización de conducta.
El acto administrativo se encuentra conformado por una serie de elementos que deben de concurrir en forma para que éste se considere válido. Es decir, para que la manifestación de voluntad de la Administración sea legal, debe de estar formado por todos y cada uno de sus elementos, entre los cuales, para el caso de autos se destacan los siguientes: el elemento subjetivo que debe comenzar por el estudio de los requisitos y condiciones que deben concurrir en la autoridad que dictó el acto administrativo; y, el procedimiento legalmente configurado para expresar la voluntad de la Administración como un elemento formal del mismo. En el presente caso, dichos requisitos son de vital importancia de conformidad a los argumentos esgrimidos en el transcurso del proceso, y, con el análisis de los mismos, esta Sala podrá controlar la legalidad del acto administrativo controvertido.
a) Sobre el elemento subjetivo
a.1) Incompetencia manifiesta
La sociedad actora expresa que el acto administrativo dictado por el Jefe del Departamento de Inspección de Industria y Comercio de la Dirección General de Inspección de Trabajo, fue dictado en una manifiesta incompetencia, que se concretiza en dos aspectos: (i) violación a la competencia por razón del territorio, regulada en los artículos 9 letra f), 36, 43, 44, 53, 54, 58, 71 y 72 LOFST. Artículos que establecen que le corresponde a la Oficina Regional de Trabajo e Inspección de Occidente, ejecutar en forma desconcentrada las acciones pertinentes, en los departamentos de Santa Ana, Sonsonate y Ahuachapán; y, (ii) transgresión a la competencia funcional por razón de la materia, ya que las autoridades demandadas tienen por ley un amplio margen de competencia de conocimiento, pero están limitadas por lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley antes relacionada, ya que se excluye del ámbito de la función de inspección a los conflictos colectivos jurídicos.
Lo anterior vinculado con los artículos 468, 471 y 474 inciso 2° CT, en donde se definen los conflictos jurídicos y la competencia en razón de la materia está otorgada al Juez de lo Laboral, de forma especial, al caso de "incumplimiento" de algunos derechos laborales como los relativos al fuero sindical protegido por el art. 248 del mismo Código, cuya competencia está reservada exclusivamente al Juez relacionado.
Referente a la competencia —elemento subjetivo, la doctrina y la jurisprudencia han manifestado que se entiende como un complejo de funciones que son atribuidas por la Ley a un Órgano Administrativo o a un funcionario público y, además, constituye la medida de las facultades que le corresponden a cada entidad.
La competencia es una investidura legal, que se considera como una de las máximas expresiones del principio de legalidad. Este principio al ser aplicado a la actividad desarrollada por la Administración Pública se configura como una garantía para los particulares, en el sentido que los funcionarios públicos actuarán, solamente, de acuerdo a las facultades concedidas por la Ley y nunca fuera de dicho ámbito; lo que a la postre implica que los administrados no serán molestados en su esfera jurídica, salvo por actos dictados por la Administración facultada para ello y en estricto respeto a la Ley.
Conforme a la doctrina de la vinculación positiva (positive Bandung), la Ley es la única que habilita y otorga legitimidad a los actos de la Administración. En este sentido, las competencias de los funcionarios y entidades que integran el sector trabajo y previsión social, de forma específica, las del Jefe del Departamento de Inspección de Industria y Comercio de la Dirección General de Inspección de Trabajo y el Director General de Inspección de Trabajo, están desarrolladas, principalmente, en la Ley de Organización y Funciones del Sector Trabajo y Previsión Social y, en el Código de Trabajo.
a.1.1) Incompetencia en razón del territorio
La sociedad demandante sostiene que existe una incompetencia manifiesta en razón del territorio, ya que le corresponde a la Oficina Regional de Trabajo e Inspección de Occidente, ejecutar en forma desconcentrada las acciones pertinentes, en los departamentos de Santa Ana, Sonsonate y Ahuachapán, y quien ordenó la Inspección en contra de la sociedad Representaciones Marítimas, S.A. de C.V. fue la Supervisoría de la Unidad Especial de Género y Prevención de Actos Laborales Discriminatorios, por lo que, tales actos de Inspección fueron ordenados por una oficina manifiestamente incompetente, ya que dicha competencia está reservada por la Ley, a la Oficina Regional de Trabajo e Inspección de Occidente.
La LOFST, emitida por Decreto Legislativo Número seiscientos ochenta y dos, del once de abril de mil novecientos noventa y seis, en sus considerandos, establece que la legislación anterior relativa al Ministerio de Trabajo, ya no respondía a la realidad actual ni a las necesidades de esa Secretaría de Estado, y dado los cambios orgánicos, funcionales y legislativos que se han producido en el sector Trabajo y de la Previsión Social, era necesario actualizar y modernizar su estructura interna, a fin de hacer del referido Ministerio un ente protagónico en la búsqueda de la armonización de las relaciones empleado-empleador. Además, señala que la finalidad de dicha Ley es solucionar los problemas orgánicos y funcionales del sector. El artículo 6 de dicha normativa, señala que el Ministerio de Trabajo y Previsión Social establecerá las estructuras que sean necesarias para el cumplimiento de sus fines y para la organización y coordinación de las actividades internas y externas de sus órganos.
Por su parte, el artículo 7 de la LOFST, atribuye al Ministerio de Trabajo y Previsión Social la formulación, ejecución y supervisión de las políticas de relaciones laborales; inspección del trabajo; previsión y bienestar social; así como promover, coordinar y participar en el diseño de las políticas de empleo, entre otras.
El artículo 8 de la normativa bajo estudio, detalla funciones específicas del Ministerio de Trabajo y Previsión Social, entre las cuales se destacan (...) b) Facilitar la constitución de las organizaciones sindicales;(...) d) Aplicar los procedimientos administrativos de conciliación y promover la mediación y el arbitraje, en las reclamaciones individuales o colectivas de trabajo; e) Administrar los procedimientos de inspección del trabajo con el objeto de vigilar y controlar el cumplimiento de las normas legales que regulan las relaciones y condiciones de trabajo; (...) g) Promover la política nacional de empleo y de migraciones laborales; (...) y, o) Las demás que le sean asignadas por leyes y reglamentos.
La estructura orgánica del Ministerio en referencia, para el caso que nos ocupa, es la siguiente: a) Nivel Superior: -Ministro, -Viceministro; b) Órganos de Línea o Ejecución: Centrales: - Dirección General de Trabajo; - Dirección General de Inspección de Trabajo; c) Oficinas Regionales: - Oficinas Regionales de Trabajo e Inspección, y de Previsión Social y empleo.
De conformidad al artículo 33 de la LOFST, la Dirección General de Inspección de Trabajo, para la vigilancia del cumplimiento de las normas laborales, cuenta con los Departamentos de Inspección de Industria y Comercio; del Departamento de la Inspección Agropecuaria y con las Oficinas Regionales de Trabajo y dispondrá de un cuerpo de supervisores, inspectores y de los empleados que exijan las necesidades del servicio.
El inciso segundo del referido artículo, establece que las Oficinas Regionales de Trabajo tendrán, en su respectiva jurisdicción, todas las facultades que competen a los citados Departamentos de Inspección, excepto cuando la ley le dé a éstos exclusivamente determinadas facultades.
La función de inspección tiene por objeto velar por el cumplimiento de las disposiciones legales de trabajo y las normas básicas de higiene y seguridad ocupacionales, como medio de prevenir los conflictos laborales y velar por la seguridad en el centro de trabajo, de conformidad a lo estipulado en el artículo 34 LOFST.
El inciso segundo del artículo 52 de la LOFST señala que la autoridad superior en la Zona Central, será según la naturaleza del establecimiento inspeccionado, el Jefe del Departamento de Inspección de Industria y Comercio; y el Jefe del Departamento de Inspección Agropecuaria. En las otras zonas de la República, será el respectivo Jefe de la Oficina Regional de Trabajo.
Por su parte, el artículo 71 de dicha normativa establece que las Oficinas Regionales de Trabajo son órganos encargados de ejecutar en forma desconcentrada las acciones de las Direcciones Generales del Ministerio de Trabajo y Previsión Social, dependen jerárquicamente del Nivel Superior, pero serán supervisadas directamente por dichas Direcciones en el área que sea de su competencia. Además, de conformidad a lo estipulado en el artículo 72, habrán Oficinas Regionales de Trabajo en cada una de las zonas en que geográficamente se divide el país; sus funciones las ejercerán en la jurisdicción territorial que el Organo Ejecutivo asigne a cada Oficina; se exceptúan los Departamentos de la Zona Central en los cuales tales funciones serán ejercidas por los Directores Generales en su respectiva área de competencia.
En el ámbito nacional, las dependencias correspondientes de la Dirección General de Inspección de Trabajo y las Oficinas Regionales de Trabajo, son las encargadas de la función de inspección (art. 36 LOFST).
Finalmente, en cuanto a las sanciones, los artículos 57 y 58 de la LOFST, señalan que la Dirección General de Inspección de Trabajo procurará el sometimiento voluntario de los deberes legales en materia de trabajo, previsión y seguridad social. Para lo cual, en un primer momento utilizará la persuasión y las recomendaciones, sin perjuicio de la aplicación de las sanciones legales pertinentes. Y, de forma específica se establece que en las diligencias de imposición de multas conocerán en primera instancia los Jefes de los Departamentos de Inspección, Industria y Comercio y Agropecuaria, así como los Jefes de las Oficinas Regionales de Trabajo, aplicando en lo pertinente el procedimiento establecido en los Arts. 628 al 631 del Código de Trabajo. En segunda instancia conocerá el Director General de Inspección de Trabajo.
En el presente caso, la orden de inspección especial fue ordenada por la Supervisoría de la Unidad Especial de Género y Prevención de Actos Laborales Discriminatorios, como una unidad específica de la Dirección General de Inspección de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Previsión Social (Folios […] del Expediente administrativo).
Tal inspección, se llevó a cabo en el Centro de Trabajo denominado "Representaciones Marítimas, S.A. de C.V., ubicadas en las Oficinas Centrales en setenta y nueve Avenida Sur y Calle Cuscatlán, edificio Plaza Cristal, Local dos-once, colonia Escalón, San Salvador, a las diez horas con cuarenta minutos del día uno de diciembre de dos mil cinco (Folios […] del expediente administrativo).
De conformidad con los artículos anteriormente relacionados, corresponde al Ministerio de Trabajo y Previsión Social la ejecución y supervisión de todo lo relativo a la inspección del trabajo. Específicamente le corresponde administrar los procedimientos de inspección del trabajo con el objeto de vigilar y controlar el cumplimiento de las normas legales que regulan las relaciones y condiciones de trabajo.
La Dirección General de Inspección de Trabajo, se encuentra en un orden jerárquico superior a las oficinas regionales. Y, la Unidad que ordenó la inspección no programada, forma parte integral de la Dirección General antes detallada. Aunado a lo anterior, la inspección realizada fue en la ciudad de San Salvador, no en ninguna otra zona regional (occidente y oriente). Por lo que, no es posible atender el argumento planteado de la sociedad demandante respecto de la falta de competencia territorial.
a.1.2) Incompetencia en razón de la materia
La parte actora alega una incompetencia en razón de la materia, ya que se trata de un conflicto colectivo de trabajo, por lo que, la competencia es exclusiva del Juez de lo Laboral.
El artículo 35 de la LOFST —el cual ha sido invocado directamente por la sociedad demandante, señala expresamente que "no se encuentran comprendidos en el ámbito de la función de inspección, los conflictos colectivos jurídicos derivados de la aplicación o interpretación de normas legales, cuya solución corresponde a los Jueces con jurisdicción en materia de trabajo-.
El artículo 468 del CT, establece que se consideran Conflictos Colectivos Jurídicos o de Derecho, todos los que se originan como consecuencia del incumplimiento o interpretación de un contrato o convención colectivos de trabajo, y aquellos que persiguen el cumplimiento de la ley o de un reglamento interno de trabajo, siempre que en cualquiera de estos casos se encuentre afectada una colectividad de trabajadores.
El artículo 471 del mismo Código, regula lo relativo a los conflictos de carácter jurídico y señala que la parte interesada presentará al Juez su demanda con duplicado, en la que expondrá, además de los requisitos aplicables del artículo 379, todas las razones que tuviere para demostrar que se está incumpliendo o interpretando erróneamente el contrato o la convención colectivos de trabajo, o que no se está cumpliendo la ley o el reglamento interno de trabajo.
Así las cosas, ya se ha determinado que la competencia es un conjunto de facultades que pueden ejercitarse dentro de una restringida materia, para el caso de autos, se traslada al ámbito del sector trabajo y previsión social, de conformidad a lo estipulado en la legislación antes detallada. Por lo que, de conformidad a los artículos relacionados, se puede concluir que la competencia dada al Juez de lo Laboral, radica en los conflictos colectivos de trabajo, los cuales nacen a raíz del incumplimiento o interpretación de un contrato o convención colectivos de trabajo.
En la denuncia interpuesta, la cual corre agregada a folios […] y siguientes del expediente administrativo, los trabajadores solicitaron al Director General de Inspección de Trabajo una "inspección especial", de conformidad a lo dispuesto en los artículos 44 inciso segundo de la Constitución, 33, 34 y 43 de la Ley de Organización y Funciones del Sector Trabajo y Previsión Social, a efecto de que se verificaran y se corrigieran las violaciones a los derechos laborales de los trabajadores fundadores del sindicato de trabajadores de la Industria Portuaria, por supuestas acciones discriminatorias de la parte patronal, como una represaría de las sociedades ahí detalladas por su condición de sindicalizados.
En el presente caso, no existe un contrato colectivo de trabajo entre la sociedad REMAR, S.A. de C.V. y los trabajadores denunciantes. En ningún supuesto se determinaron violaciones al contrato colectivo de trabajo, sino que, se inspeccionó el cumplimiento de normas en materia laboral. Los trabajadores no denunciaron el incumplimiento o la interpretación errónea del contrato o convención colectivos de trabajo, ni que la sociedad demandante no estaba cumpliendo la ley o el reglamento interno de trabajo.
De lo anterior se coligen dos puntos: (i) que la competencia dada a los Jueces de lo Laboral se deriva de los conflictos colectivos de trabajo, y éstos se consideran los derivados de un contrato o convención colectiva de trabajo; (ii) que los trabajadores denunciantes no se encontraban vinculados al empleador mediante un contrato colectivo de trabajo; y, (iii) que la denuncia interpuesta tenía como finalidad la inspección y verificación de prácticas relacionadas con la discriminación laboral debido a la inclusión del sindicato de la industria portuaria.
Por consiguiente, no existe incompetencia en razón de la materia, ya que el Jefe del Departamento e Inspección de Industria y Comercio de la Dirección General de Inspección de Trabajo, de conformidad a la normativa antes detallada, tiene la facultad de realizar las inspecciones necesarias con el fin de verificar el cumplimiento de la normativa en materia laboral. Consecuentemente, el acto administrativo dictado por dicha autoridad no adolece del acto y Previsión Social, a efecto de que se verificaran y se corrigieran las violaciones a vicio invocado por la sociedad demandante de "incompetencia manifiesta", por lo que no se configura una violación al derecho al trabajo ni un incumplimiento a las condiciones del mismo.
[VICIOS EN EL PROCEDIMIENTO DE INSPECCIÓN NO PROGRAMADA NO VULNERA DERECHOS DEL ADMINISTRADO CUANDO NO SE HA COLOCADO A ÉSTE en una situación de indefensión]
b) Vicios en el elemento formal
La sociedad REMAR S.A. DE C.V. expresa que existieron vicios en el procedimiento interno, ya que la inspección especial "no programada" fue efectuada contra "Representaciones Marítimas, S.A. de C.V.", y no contra la sociedad REMAR S.A. DE C.V.. Señala que los vicios del procedimiento se centran en dos aspectos: (i) que las diligencias de inspección no se practicaron en el Centro de Trabajo pertinente, ubicado en las instalaciones de CEPA, Puerto de Acajutla, departamento de Sonsonate; y, (ii) que se impuso multa a una persona jurídica distinta —que no fue mencionada en la denuncia principal como infractora de las disposiciones supuestamente vulneradas—.
Así las cosas, es importante destacar que el procedimiento —elemento formal del acto administrativo—, desempeña una función de plena garantía para el administrado, ya que le proporciona la oportunidad de intervenir en su emisión, y objetar si lo desea los puntos con que esté en desacuerdo, a través de las pruebas que considere pertinentes. Como regla general, la concurrencia de vicios en los elementos del acto administrativo conllevan su ilegalidad. Sin embargo, a tal aseveración es preciso indicar que el Derecho no ha de propugnar por la protección de las formas en tanto meras formas, sino atender a la finalidad que las sustenta.
El principio de instrumentalidad de las formas enuncia que éstas no constituyen un fin en sí mismas, sino que trascienden la pura forma y tienen por fin último garantizar la defensa en el juicio. No hay nulidad de forma, si la desviación no tiene trascendencia sobre las garantías esenciales de defensa.
En tal sentido, los defectos de forma o procedimentales, no condicionan indefectiblemente la ilegalidad del acto final. Un vicio de forma acarrea nulidad del acto cuando por dicho vicio éste carece de los requisitos indispensables para alcanzar su fin, o cuando da lugar a indefensión de los interesados en el procedimiento.
En otros términos, los vicios de forma o procedimentales sólo acarrean la ilegalidad del acto, cuando éste se haya dictado colocando al administrado en una situación de indefensión, es decir, con una disminución efectiva, real y trascendente de sus garantías.
Es así, que antes de verificar la procedencia o no de las irregularidades formales planteadas, es necesario aclarar que dichas ilegalidades al igual que las nulidades de ese tipo, se inspiran bajo el principio de relevancia o trascendencia de la misma, y, en su oportuno planteamiento en la vía procesal.
El proceso judicial al igual que el procedimiento administrativo, es una herramienta que tiende a la protección de derechos y satisfacción de pretensiones, procura mantener su existencia hasta lograr su finalidad. Lo expresado conlleva a la creación de medios de filtración legales que eviten u obstaculicen el cumplimiento de este propósito, y es aquí en donde las nulidades procesales cumplen esa función: las mismas aseguran al administrado una posibilidad de defensa ante los vicios que se puedan manifestar a lo largo del procedimiento administrativo, pero estos vicios deben ser analizados detenidamente bajo el municipio de relevancia o trascendencia de las nulidades.
Lo anterior implica que las nulidades de índole procesal, deben de alguna manera provocar un efecto tal que genere una desprotección ostensible en la esfera jurídica del administrado, desprotección entendida como una indefensión indiscutible que cause un daño irreparable al desarrollo de todo el procedimiento y genere una conculcación clara de los principios constitucionales que lo inspiran.
Además del principio de relevancia, las ilegalidades de índole procesal deben ser alegadas en su oportunidad, esto para evitar dilaciones innecesarias en el desarrollo del procedimiento administrativo. Lo antes señalado no implica una subsanación de la nulidad, pues la continuidad del procedimiento penderá única y exclusivamente de la incidencia o consecuencias que genere la ilegalidad no alegada oportunamente, pero puede suceder que la ilegalidad procesal no genere las consecuencias de indefensión señaladas y por el contrario la misma sea subsanada por alguna de las actuaciones de las partes, así por ejemplo aquella parte que no ha sido notificada legalmente de una demanda interpuesta en su contra pero que se presenta a contestarla en el tiempo.
Resulta entonces, que si el particular ha intervenido activamente y ha ejercido su derecho de defensa, no existe fundamento para declarar la nulidad de una actuación irregular. Ello se encuentra en concordancia con el principio de trascendencia, en virtud del cual el vicio del que adolece el acto debe provocar una lesión a la parte que lo alega, tal como se reconoce en el Código de Procedimientos Civiles —aplicable al caso de autos de conformidad al artículo 706 del Código Procesal Civil y Mercantil—, de aplicación supletoria a la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, al expresarse que "(...) no se declarará la nulidad si apareciere que la infracción de que trata no ha producido ni puede producir perjuicios al derecho o defensa de la parte que la alega o en cuyo favor se ha establecido" (artículo 1115). En tal sentido, la doctrina es unánime en condicionar la invalidez del acto procesal, no a la simple inobservancia de las formas, sino al resultado de la relación entre el vicio y la finalidad del acto, y así se sanciona el acto con nulidad solamente cuando por efecto del vicio no haya podido conseguir su objeto.
La misma línea sigue la Sala de lo Constitucional, cuando establece que "el quebrantamiento de meros formalismos para realizar una diligencia no supone o implica por sí una violación constitucional que haga viable la proposición de una pretensión de amparo". (Improcedencia de Amparos ref. 377-2001 de fecha veintiuno de Agosto de dos mil uno)
Bajo las anteriores premisas, se procederá al análisis de los vicios planteados por la sociedad demandante, quien alega que las diligencias de inspección no se practicaron en el Centro de Trabajo ubicado en las instalaciones de CEPA, Puerto de Acajutla, departamento de Sonsonate; y, que se impuso multa a una persona jurídica distinta que no fue mencionada en la denuncia principal como infractora de disposición alguna de trabajo.
b.1) Del lugar en que se realizaron las diligencias de inspección y de la persona jurídica a quien se le impuso la multa.
Los actos administrativos impugnados son producto de una inspección especial o "no programada", válida de conformidad a lo regulado en la letra b) del artículo 41 de la LOFST). La cual, tiene por objeto constatar el cumplimiento de las disposiciones legales y prevenir los riesgos laborales. Y, se lleva a cabo para verificar hechos expresamente determinados, vinculados a la relación laboral, que requieran de una inmediata y urgente comprobación (Art. 43 LOFST).
Con relación a las visitas de inspección, la normativa en comento señala que se realizan por el personal respectivo del Ministerio de Trabajo y Previsión Social y, que los inspectores deberán cumplir sus funciones con eficiencia, probidad e imparcialidad. Entre las facultades destacadas de los mismos, de conformidad con el artículo 38 de la Ley en referencia, se encuentran: (a) ingresar libremente sin previa notificación, en horas de labor, en todo centro de trabajo sujeto a inspección; (b) interrogar solo o ante testigos, al empleador y a trabajadores de la empresa y a directivos sindicales en su caso, sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales; (c) exigir la presentación de planillas, recibos y otros documentos vinculados con la relación laboral, así como obtener copia o extractos de los mismos; (d) Efectuar de oficio cualquier investigación o examen que se considere necesario, para el mejor cumplimiento de los fines de la inspección, así como para utilizar los medios más adecuados para una percepción fiel de los hechos materia de comprobación; (...) (f) Señalar el o los plazos razonables dentro de los cuales deban subsanarse las infracciones constatadas y, en caso de peligro inminente para la salud y seguridad de los trabajadores, disponer de las medidas de aplicación inmediata.
Además de lo anterior, el artículo 39 LOFST, establece que dentro de las obligaciones de los Inspectores de trabajo se encuentra la de verificar el cumplimiento de las disposiciones legales en materia laboral y consignar los resultados de la misma en el acta respectiva.
El artículo 44 de la normativa bajo estudio establece la forma en que debe efectuarse la solicitud de inspección no programada. Misma, que debe formularse por escrito o incluso verbalmente, y al menos ha de contener: (a) Nombre o razón social, documento de identificación y domicilio del solicitante; (b) determinación clara y concisa de los hechos que requieran de una urgente comprobación, así como la ubicación del centro de trabajo; y, (c) Firma del solicitante, si supiere o pudiere.
La visita de inspección, según lo estipulado en el artículo 47 de la Ley relacionada, se llevará a cabo con participación del empleador, los trabajadores o sus representantes. En caso que el empleador o su representante no se encontrare en el momento de la inspección, se exigirá la intervención de personal de mayor nivel. Antes de emitir el acta, el inspector tiene la obligación de reunirse con las partes que hubieren intervenido en la diligencia, con el objeto de examinar en forma conjunta las medidas destinadas a subsanar las infracciones que a su juicio existan. Ello conforme a lo establecido en el artículo 49 LOFST.
El artículo 50 de dicha Ley, señala que al final, el inspector redactará el acta respectiva, en el lugar de trabajo donde aquella se llevó a cabo, haciendo constar los hechos verificados y las alegaciones de las partes y él o los plazos dentro del cual o los cuales, deban subsanarse las infracciones constatadas, debiendo consignar, en su caso, las objeciones que se hubieren formulado. El inciso segundo del mismo artículo faculta al inspector para fijar plazos diferenciados para la subsanación de las deficiencias encontradas, de acuerdo a la naturaleza de las mismas. Finalmente señala que el acta será suscrita por las partes que hubieren intervenido en la diligencia y la negativa de cualquiera de ellas a firmar el acta, no la invalida, teniendo la obligación de dejar constancia del hecho.
Es importante destacar lo que regula el artículo 51 de la Ley en referencia: "Las actas de inspección que levanten los supervisores e inspectores y los informes que rindan en el ejercicio de sus funciones, se tendrán como relaciones exactas y verdaderas de los hechos en ellos contenidos, en tanto no se demuestre su inexactitud, falsedad o parcialidad".
Si de la inspección resultare necesaria la subsanación de las deficiencias encontradas, la Ley faculta la "reinspección" en el plazo fijado en el acta de inspección. Mismo que no podrá exceder de quince días. Si con dicha diligencia se constatare que las infracciones no fueron subsanadas, el inspector levantará acta, la cual remitirá a la autoridad superior para la imposición de la sanción correspondiente.
En el presente caso, consta en el expediente administrativo relacionado con el caso que se analiza, la denuncia impuesta ante el Director General de Inspección de Trabajo, en la que los trabajadores solicitan se inspeccione a diversas sociedades de la industria Portuaria, que tienen operaciones en el Puerto de Acajutla, entre las cuales se detalló a "Representaciones Marítimas, S.A. de S.V." (Fs. 3).
La inspección especial o "no programada" fue realizada en el Centro de Trabajo denominado Representaciones Marítimas, S.A. de C.V., ubicadas en setenta y nueve sur y calle Cuscatlán, edificio Plaza Cristal, Local dos-once, Colonia Escalón, San Salvador — según consta en el acta de inspección a folios [...] del expediente administrativo—. Y, se llevó a cabo en presencia de los Inspectores de Trabajo, de los trabajadores involucrados y, del licenciado José Alejandro Molina Coleman, en su calidad de Gerente Financiero del centro de Trabajo inspeccionado. No obstante, el citado representante patronal, especificó que el mencionado centro de trabajo es propiedad de la sociedad REMAR, S.A. DE C.V., representada legalmente por los licenciados Miguel Angel Efren Flores Rivas, Flavio Mauricio Santamaría Moya y por su persona.
En dicha inspección se comprobó: (i) que los trabajadores denunciantes tenían una relación laboral con la sociedad REMAR S.A. DE C.V. desde agosto del año dos mil cuatro (Fs. […] y siguientes del expediente administrativo); (ii) que no obstante la relación laboral comprobada, no existían contratos individuales de trabajo a favor de los trabajadores denunciantes; (iii) que se les vedó toda oportunidad de empleo a los denunciantes, ya que desde enero del año dos mil cinco, no se les dio oportunidad de seguir ejerciendo sus labores cotidianas, lo que altera la igualdad de oportunidades o de trato, negándoles el derecho al trabajo reconocido en la Constitución (Fs. […] expediente administrativo); y, (iv) salarios adeudados a los trabajadores.
En el orden laboral, es indudable la condición diferente que manifiestan el patrono y el trabajador. Así lo ha reconocido la Sala de lo Constitucional, mediante sentencia definitiva en proceso de amparo número 1198-2002 de fecha ocho de julio de dos mil tres, en donde además se afirmó que el trabajador no se encuentre en situación de igualdad respecto del patrono, "porque la relación de trabajo que les liga es de supremacía y subordinación jurídica; por lo que, esa desigualdad real se compensa tuitivamente por el Derecho Laboral, estableciendo diversas presunciones que tienden a conseguir la igualdad y favorece a la parte más débil de la relación".
El contrato escrito opera como una garantía en favor del trabajador, y su falta será imputable al patrono, según se estipula en el inciso segundo del artículo 18 del CT. Entre otros aspectos, el contrato escrito debe contener las generales de ambos contratantes (artículo 23 número 1, del mismo Código).
Consecuentemente, no es posible trasladar la carga al trabajador, de saber con exactitud el nombre, razón o denominación social de la sociedad para la cual labora directamente, si no media un contrato individual o colectivo de trabajo por escrito. La responsabilidad la ostenta el empleador o patrono.
La teoría de la relación laboral que sigue en el Código de Trabajo radica en que, se presume la existencia del contrato individual de trabajo —aunque no exista de forma escrita— por el hecho que una persona preste sus servicios a otra por más de dos días consecutivos. Probada la subordinación, también se presume el contrato (Artículo 20 CT).
Consta a folios […] del expediente administrativo, carta impresa en papel membretado de "REPRESENTACIONES MARÍTIMAS, S.A. de C.V." en donde literalmente se expresa: "El infrascrito Gerente General de REMAR S.A. DE C.V., HACE CONSTAR: Que el Señor JOEL ANTONIO GARCIA GARCIA, labora en nuestra empresa desde hace un año, desempeñando el cargo de Asistente de Operaciones en cuadrilla buque tanque (...)", misma que fue firmada por el Gerente General Miguel Angel Flores.
Ante esta disyuntiva, misma que se puede apreciar en diversa documentación que corre agregada al expediente administrativo, no es posible cargar al trabajador con la responsabilidad de señalar fehacientemente el nombre correcto y legalmente consignado de su empleador, sobre todo cuando no media por escrito un contrato individual de trabajo, cuya responsabilidad es imputable al patrono.
Además, consta de folios […] del expediente administrativo relacionado con este proceso, los cuadros concernientes a los salarios dejados de percibir a los trabajadores denunciantes, por causa imputable a la sociedad REMAR, S.A. DE C.V.
Por medio de resolución de las nueve horas diez minutos del día nueve de diciembre de dos mil cinco (Fs. […] expediente administrativo), se ordenó practicar reinspección en el centro de Trabajo denominado Representaciones Marítimas, S.A. DE C.V., cuyo representante legal aseveró que dicha sociedad formaba parte de REMAR, S.A. DE C.V.
En el acta de reinspección (Fs. […] del dicho expediente), la cual se llevó a cabo en presencia de los inspectores de trabajo designados, del apoderado general judicial de la sociedad Representaciones Marítimas, S.A. de C.V., quien en ese momento manifestó que el referido centro de trabajo es propiedad de dicha sociedad. En la diligencia, se comprobó que la sociedad denunciada no subsanó las deficiencias encontradas. Finalmente se detalló que el apoderado general judicial de la sociedad "REMAR, S.A. DE C.V." manifestó que firmaría el acta aún cuando no estaba de acuerdo con su contenido.
Posterior a ello, consta a folios […] que el doctor Pedro Alfonso Fumagalli, en su calidad de apoderado general judicial de la sociedad REMAR, S.A. DE C.V., presentó escrito dirigido al Director General de Inspección de Trabajo, en el que solicitó tener por contestadas las recomendaciones contendías en el acta de inspección especial levantada en el expediente n° 01-08-05, en los términos ahí expuestos, ya que se fijó de forma unilateral un plazo de tres días, estando en contravención al artículo 50 inciso 2° de la LOFST.
Subsiguientemente, se remitió el expediente al Departamento de Inspección de Industria y Comercio de la Dirección General de Inspección de Trabajo —autoridad competente tal y como se consignó con anterioridad—, para que se iniciara el procedimiento sancionador.
El doctor antes mencionado, participó activamente en el transcurso del procedimiento, tal y como consta en acta levantada el veintiséis de junio del año dos mil seis (Fs. […] del expediente administrativo), en donde se le mandó a oír al patrono para que ejerciera su derecho de audiencia y defensa, el cual fue plenamente ejercido. Además, presentó prueba testimonial, tal y como constan en las correspondientes actas, las cuales corren agregadas a folios […] y siguientes del mismo expediente.
Dentro del mismo procedimiento, el Departamento de Inspección antes mencionado, investigó el estado de Representaciones Marítimas S.A. de C.V., y comprobó que no se encontraba inscrita en el Registro de Inscripción de Establecimientos de la Dirección General de Trabajo, por lo que, finalmente encauzó el procedimiento en contra de REMAR, S.A. DE C.V.
Así las cosas, efectivamente los trabajadores consignaron erróneamente el nombre de la sociedad para la cual creían haber laborado. Pero ello no es una causa imputable a los mismos, ya que, como se destacó con anterioridad, no mediaba contrato de trabajo escrito, y ello es únicamente responsabilidad del patrono. Por lo que, no se encuentran obligados a conocer con exactitud el nombre, razón o denominación social, de la sociedad para la cual laboran.
Aunado a lo anterior, la sociedad REMAR, S.A. de C.V., participó activamente dentro de todo el procedimiento sancionador, teniendo incidencia en todas y cada una de las etapas del mismo, aportando las pruebas que consideró oportunas, lo que le permitió ejercer su derecho de audiencia y defensa reconocido en la Constitución.
Dentro de dicha participación, expresaron los argumentos que creyeron convenientes, y en ningún momento se vieron afectados con una disminución real y efectiva en sus derechos como empleador. Razón por la cual, ese error, se convierte en vicio de forma que no tiene incidencia real y de fondo en los actos administrativos impugnados, haciendo además una valoración de los derechos que se encuentran en juego dentro del presente proceso.
Además, señala la sociedad actora que dichas diligencias se debieron practicar en el centro de trabajo en donde se realizan las labores objeto de la acción administrativa solicitada. En el caso de autos, lo solicitado a inspeccionar era en materia de contratación y salarios adeudados, lo que es oportuno, pertinente y viable inspeccionar en la Oficina Central de la sociedad patronal.
3.2. Del conocimiento de la creación del Sindicato de Trabajadores de la Industria Portuaria.
Por otro lado, la sociedad demandante sostiene que no se le puede aplicar ninguna sanción porque ellos jamás tuvieron conocimiento de la creación del Sindicato de la Industria Portuaria. En consecuencia, lo regulado en el artículo 248 del CT que señala que los miembros de las Juntas Directivas de los sindicatos con personalidad jurídica o en vías de obtenerla no podrán ser despedidos, trasladados ni desmejorados en sus condiciones de trabajo, ni suspendidos disciplinariamente durante el período de su elección y mandato; y hasta después de transcurrido un año de haber cesado en sus funciones, sino por justa causa calificada previamente por autoridad competente. La protección a que se refiere el inciso anterior comenzará a partir de la fecha en que los fundadores se presentaren ante la autoridad administrativa con el objeto de registrar el sindicato, no tiene aplicación para el presente caso.
Argumento que tampoco puede ser considerado por este Tribunal, ya que, han quedado plenamente comprobadas las infracciones cometidas con la documentación idónea relacionadas al adeudo de salarios, ausencia de contratos individuales de trabajo, así como también la limitación al derecho al trabajo reconocido en la Constitución.
Finalmente, debido a que la sociedad actora no aportó elementos específicos respecto del acto administrativo pronunciado por el Director General de Inspección de Trabajo, y siendo que el mismo confirma en todas y cada una las partes del acto administrativo originario, como lógica consecuencia, procede declarar la legalidad del mismo.
Por lo anterior, resulta evidente que las autoridades demandadas han actuado conforme a las facultades habilitantes reguladas en la Ley de Organización y Funciones del Sector Trabajo y Previsión Social, siguiendo fehacientemente los procedimientos contenidos en la misma y respetando lo regulado en el Código de Trabajo. Consecuentemente los actos administrativos no adolecen de las ilegalidades señaladas por la sociedad demandante, siendo procedente declarar su legalidad.”