[EXENCIONES TRIBUTARIAS]
[INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISIÓN POR EXCLUSIÓN INJUSTIFICADA DEL BENEFICIO CONTEMPLADO EN LA NORMA]
“1. En efecto, los términos de impugnación planteados no se refieren
al típico contraste de normas, en el que por un extremo se identifica una
prescripción normativa cuyo contenido es contrario a un postulado
constitucional. En el presente caso, los demandantes han planteado la
inconstitucionalidad de una omisión, es decir, no sobre lo que el art. 26 inc.
2° LEFOVIAL prescribe, sino sobre aquello que omitió incluir.
Por ello, debe
aclararse que el objeto de control planteado no es el contenido normativo del
art. 26 inc. 2º LEFOVIAL en tanto que establece una exención al pago de la
contribución que el mismo artículo crea, sino, como bien señalan los
demandantes, el juicio de constitucionalidad versará sobre la omisión del
legislador de incluir dentro de dicha disposición a diversos sujetos que
comparten las mismas características que los exentos.
Para el caso,
la consideración legislativa de establecer una exención tributaria a
determinado sector –aviación– se plantea como término de
comparación –y no como objeto
de control– respecto de la
supuesta violación al principio de igualdad, es decir, no se pretende la
inconstitucionalidad del art. 26 de la LEFOVIAL por lo que regula, sino
analizar si la exclusión o no inclusión dentro de la misma consideración –beneficio– se encuentra justificada, vale decir, que no es arbitraria,
respecto de otros sectores.
2. Este tipo de análisis se realiza no sobre normas previamente establecidas, sino sobre aquellos comportamientos omisivos de los entes investidos de potestades normativas, en cuanto a la producción de disposiciones infraconstitucionales que desarrollen las normas que contienen mandatos constitucionales; es decir, el principal efecto es constatar la omisión en desarrollar mandatos constitucionales –normas que sin el consecuente desarrollo legislativo ven mermada su efectividad práctica–.
La igualdad, en este respecto –como mandato en la formulación de la ley– obliga al legislador a no incorporar en las normas restricciones en el goce de los derechos de los sujetos, que se basen en diferencias que no correspondan a criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Esto implica que el legislador, en el desarrollo de su actividad, puede disponer incorporar a las normas elementos que impliquen diferenciación en el tratamiento de los destinatarios de las mismas, siempre y cuando éstos obedezcan a criterios de valoración relevantes.
Por ello, si la diferenciación plasmada en una disposición es el resultado de una desigualdad verificada por el mismo legislador, la obligación de demostrar su razonabilidad o justificación constitucional incumbe precisamente a quien defiende la ley. Es el legislador quien en todo caso debe demostrar en un proceso de inconstitucionalidad, que la decisión legislativa adoptada en los términos anteriores, no responde a criterios arbitrarios.
3. En ese sentido, la estructura de
la presente decisión se encamina, en un primer momento, a establecer la
naturaleza del tributo creado a partir de la LEFOVIAL (III); y, luego,
determinar la relación del principio de igualdad con las exenciones tributarias
(IV); y la consideración jurisprudencial sobre la exclusión arbitraria de
beneficio (V); y, finalmente, constatar si existe o no la inconstitucionalidad
por omisión parcial alegada por los demandantes (VI); y las consecuencias
jurídicas del presente pronunciamiento (VII).
[ELEMENTOS COMUNES DE LOS TRIBUTOS]
III. 1. En primer lugar, es necesario establecer los
elementos comunes al tributo como género, pues la caracterización jurídica del mismo
es determinante para delimitar las notas específicas de sus especies.
A. De acuerdo al art. 11 del Código Tributario, los tributos son obligaciones que establece el Estado, en ejercicio de su poder de imperio cuya prestación en dinero se exige con el propósito de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines. A partir de este concepto, pueden extraerse los elementos que lo componen: (i) en primer lugar, los tributos son obligaciones exigidas por el Estado en ejercicio de su poder de imperio; en definitiva, el elemento esencial del tributo es la coacción, manifestada especialmente en la prescindencia de una contraprestación voluntaria y espontáneamente realizada por el sujeto obligado; debido a este carácter coactivo, se hace necesario establecer un límite formal a la misma, el cual se traduce en el hecho que no puede haber tributo sin ley previa que lo cree; (ii) por otra parte, el tributo es una prestación en dinero. Es característico, en nuestra economía y en el ordenamiento jurídico, que la prestación tributaria sea en dinero, aunque ello no obsta para que en algún momento se establezca tributos en especie, pues basta con que dicha prestación sea pecuniariamente valuable y que concurran los otros elementos caracterizadores para que constituya un tributo; (iii) finalmente, los tributos tienen como finalidad la obtención de recursos destinados a cubrir los gastos que demanda la satisfacción de necesidades públicas. Sin embargo, este objetivo puede no ser el único; a veces, el tributo puede perseguir fines extrafiscales, o sea, ajenos a la obtención de ingresos. Así, están los aranceles aduaneros para la protección de la producción interna del país y de impuestos con fines de desaliento o incentivo de determinadas actividades privadas. En ese sentido, esta finalidad extrafiscal adicional no constituye la esencia jurídica del tributo, sino la utilización para objetivos económico-sociales de una herramienta de intervencionismo; es decir, el Estado puede recurrir a medidas tributarias para intervenir activamente en la economía nacional orientándola para generar beneficios a la comunidad.
[CLASIFICACIÓN DE LOS TRIBUTOS]
B. Partiendo de las nociones antes apuntadas, la clasificación más
aceptada por la doctrina y el derecho positivo de los tributos es la que los
divide en impuestos, tasas y contribuciones especiales.
a. El impuesto es el tributo cuya
obligación tiene como hecho generador una situación independiente de toda
actividad relativa al contribuyente. Elemento propio y de carácter positivo del
impuesto es la ausencia de vinculación entre la obligación de pagar el impuesto
y la actividad que el Estado desarrolla con su producto. A veces se le define
como “el tributo exigido sin contraprestación”; esto significa que la nota
distintiva del impuesto se identifica en el elemento objetivo del hecho
imponible, en el que, a diferencia de las otras especies tributarias, no
aparece contemplada ninguna actividad administrativa.
Así pues, se dice que el impuesto es un
tributo no vinculado, ya que no existe conexión del obligado con actividad
estatal alguna que se singularice a su respecto o que lo beneficie. Por ello,
el hecho imponible consiste en una situación que, según la valoración del
legislador, tiene idoneidad abstracta como índice o indicio de capacidad
contributiva –v. gr., percibir una renta, poseer patrimonio, realizar un
gasto–. En tal caso, la obligación tributaria es cuantitativamente graduada
conforme a los criterios que se cree más adecuados para expresar cifras
concretas, cuál será la dimensión adecuada de su obligación.
b. La tasa es un tributo cuyo hecho
generador está integrado por una actividad o servicio divisible del Estado o
Municipio, hallándose esa actividad relacionada directamente con el contribuyente.
En efecto, de este concepto, podemos extraer las siguientes características de la tasa: (i) es una prestación que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio; (ii) debe ser creada por ley; (iii) su hecho generador se integra con una actividad que el Estado cumple y que está vinculada con el obligado al pago; (iv) el producto de la recaudación es exclusivamente destinado al servicio o actividad respectiva; (v) debe tratarse de un servicio o actividad divisible a fin de posibilitar su particularización; y (vi) la actividad estatal vinculante debe ser inherente a la soberanía estatal, es decir que se trata de actividades que el Estado no puede dejar de prestar porque nadie más que él está facultado para desarrollarlas –v. gr., administración de justicia, poder de policía, actos administrativos en sentido estricto–.
En relación con lo anterior, cabe resaltar que esta última característica de la tasa, es la que determina su esencia; es decir que las demás características pueden resultar comunes con otra clase de ingresos, pero la nota distintiva en el caso de las tasas es precisamente el hecho que debe haber una contraprestación realizada por el Estado o el Municipio que se particulariza en el contribuyente, y que dicha contraprestación no puede ser efectuada por un ente privado.
c. Las contribuciones especiales, por
su parte, son los tributos que se exigen para la satisfacción de intereses generales mediante la
realización de obras o actividades
especiales del Estado que conllevan a la vez ventajas y beneficios individuales
o de grupos sociales.
Este tributo se caracteriza por la
existencia de un beneficio que puede derivarse tanto de la realización de una
obra pública, como también de servicios o actividades estatales especiales.
Precisamente, este beneficio es el criterio que determina la existencia del
tributo, puesto que entraña una ventaja económica reconducible a un aumento de
riqueza y, por consiguiente, indicativo de capacidad contributiva.
Sin embargo, conviene aclarar que esa
ventaja opera como realidad verificada jurídicamente pero no fácticamente. En
otras palabras, es irrelevante que el obligado obtenga o no, en el caso
concreto, el beneficio, en el sentido de ver efectivamente acrecentado su
patrimonio y en consecuencia su capacidad de pago.
Y es que, la ventaja, como criterio
determinador de la existencia del tributo, sólo tiene eficacia en el momento de
la redacción de la disposición que lo prevé. Es decir, en tal oportunidad el
legislador “conjetura” que la obra, gasto o actividad pública procurará una
ventaja al futuro obligado. Pero sí es imprescindible que el hecho que se tomó
como productor del beneficio sea realmente idóneo para originarlo.
[LEY DEL FONDO DE CONSERVACIÓN
VIAL CONSTITUYE UNA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL]
2. Establecido lo anterior, corresponde ahora determinar el tipo de
tributo que se crea a partir de la LEFOVIAL. Para ello, es necesario acudir al
ordenamiento jurídico mismo, y verificar la estructura normativa establecida en
el art. 26 de dicho cuerpo normativo, así como la finalidad prescrita en el
art. 28 del mismo.
A. El art. 26 de la LEFOVIAL
establece la contribución de conservación vial, delimitando claramente su hecho
generador: la venta o cualquier forma de transferencia de propiedad de diesel y
gasolinas o sus mezclas con otros carburantes; así como su monto: veinte
centavos de dólar por galón de los productos mencionados; y los supuestos de
exención: la gasolina de aviación y el diesel subsidiado para el transporte
público de pasajeros por medio de autobuses –sin perjuicio de los sujetos
incluidos a partir de la Sentencia 12-VII-2005, pronunciada en el proceso de
Inc. 59-2003–.
De lo descrito anteriormente, pareciera
delimitarse la estructura del tributo como impuesto, pues existe un hecho
generador que, en principio, no parece tener relación alguna con la
satisfacción de un interés general, ni la ejecución de obras o actividades
especiales del Estado u otro ente público. De hecho, se prevé el ingreso de la
recaudación de las contribuciones al Fondo General de
B. Sin embargo, a partir del art. 28
LEFOVIAL en integración con los arts. 1, 2, 3, 4 y 5 de la misma ley, se deduce
que la recaudación de esta contribución se destina a una finalidad específica:
la conservación vial. Para tales efectos, el art. 28 de la LEFOVIAL, establece
que la asignación anual del presupuesto general en el respectivo Ramo de Obras
Públicas, se calculará con base al monto generado por la aplicación de lo
dispuesto en el art. 26 de la misma ley.
En ese sentido, advertida la finalidad y el
destino –al menos jurídico– de la recaudación de la contribución mencionada, la
naturaleza del tributo en estudio se configura como una contribución especial,
pues: (i) se exige para la satisfacción de un interés general –art. 2 LEFOVIAL–;
(ii) su concreción se verifica en la ejecución de obras destinadas a
preservar en forma continua y continuada el buen estado de las vías terrestres
de comunicación –art. 3 LEFOVIAL–; (iii) la obra, gasto o actividad
pública procura una ventaja al futuro
obligado –la
conservación de
En ese sentido, puede concluirse que la
naturaleza del tributo en comento es la de una contribución especial que se
destina a la ejecución de diversas obras, para la conservación de la Red Vial
Prioritaria.
[HECHO GENERADOR COMO ELEMENTO
CONFIGURADOR DEL TRIBUTO]
IV. 1.
Sobre las exenciones, es preciso afirmar que las disposiciones jurídicas que establecen
tributos determinan quiénes se encuentran en la obligación –definida en la
misma ley– de pagar una cantidad de dinero al Estado o a otro ente público en
concepto de tributo, a verificarse el hecho generador de la obligación
tributaria.
A. En un plano normativo, el hecho
generador se plantea como el presupuesto de hecho o hipótesis de la norma, con
las características de generalidad y abstracción propias de cualquier
presupuesto de hecho normativo, y comprende tres funciones importantes en el
establecimiento de la obligación tributaria: (i) como génesis de la misma; (ii)
como identificador de cada tributo; y (ii) como índice o concreción de
capacidad económica.
Puesto que la caracterización del tributo se
agota en su definición como obligación ex lege, el hecho generador aparece
como el presupuesto de hecho a cuya verificación se conecta la ley con el
nacimiento de la obligación de pagar un monto determinado. Asimismo, el hecho
generador es utilizado para configurar cada tributo, no sólo en el sentido de
diferenciar cada categoría tributaria –impuesto, tasa o contribución especial–,
sino en el de cada concreta figura de tributo –impuestos directos, impuestos
indirectos, reales o personales, entre otras clasificaciones–, que se
diferencian entre sí con base en su hecho imponible. Además, la definición
legal del tributo se conecta con los principios constitucionales, si el hecho
generador cumple su función como índice de capacidad económica, pues el
legislador ve limitada su discrecionalidad en la creación de hechos imponibles
que no sean reveladores de capacidad económica.
[HECHO IMPONIBLE]
B. El hecho imponible presenta, además, una estructura en la cual pueden
diferenciarse varios elementos. Uno de ellos, de carácter material, es el
objeto del tributo, explícitamente incorporado en la definición del hecho
imponible, y que se constituye a partir del propio hecho, acto, negocio o
situación que se grava. Así también se encuentran los elementos temporales y
espaciales, que delimitan los ámbitos de exigibilidad tributaria. Por su parte,
el elemento subjetivo se conforma a partir del sujeto que resulta gravado una
vez haya realizado el hecho generador. Es decir, el sujeto que guarda relación
con el hecho que la ley ha prefijado para considerarlo su obligado.
[DERECHO A LAS EXENCIONES
TRIBUTARIAS]
2. A. En relación con lo anterior, la exención tributaria tiene
lugar cuando la disposición tributaria contempla que en determinados supuestos,
previstos expresamente en ella, no obstante producirse el hecho generador, no
se desarrolle su efecto principal: el deber de pagar el tributo. Es decir,
constituye un efecto de ciertos supuestos incluidos en el ámbito del hecho
generador, cuya realización y no obstante ella, no da lugar al surgimiento de
la obligación tributaria de pago, constituyendo, pues, una excepción a los
efectos normales derivados de la realización de aquél.
El mecanismo jurídico para que esto ocurra
se verifica con la concurrencia de dos disposiciones tributarias en sentidos
contrapuestos: la primera, la que define el hecho imponible y le asocia el
efecto del nacimiento de la obligación tributaria; la segunda, la de exención,
que enerva los efectos de la anterior, disponiendo que no se desarrollen tales
respecto de determinados sujetos que realicen el hecho imponible –exención
subjetiva– o impidiendo que se apliquen a determinadas situaciones que pudieran
incluirse en el hecho generador –exención objetiva–.
B. Entre tributo y exención se da,
desde esta perspectiva, una relación de simetría, constituyendo dos fenómenos
antagónicos y opuestos. Por un lado, la articulación de tributos generales,
cuyo hecho generador se formula lo más ampliamente posible, para abarcar en su
integridad todos aquellos casos concretos subsumibles en la generalidad de la
norma. Y por otro, la exención como especie de un género más amplio de incentivo
o beneficio fiscal, que se traduce en una norma de favor que pretende, ya sea
la anulación del efecto del hecho generador o la reducción de la carga
tributaria a ciertos sectores.
En ese sentido, el efecto que deriva de la
producción del presupuesto de hecho de la exención es el hacer nacer para el
correspondiente sujeto el derecho a que el tributo le sea aplicado, teniendo en
cuenta la norma de exención. Es decir, que de la realización del presupuesto de
hecho de la norma de exención se deriva un derecho, de manera análoga a como de
la realización del hecho imponible se deriva una obligación.
[BENEFICIOS FISCALES RELACIONADOS
CON UNA ACTIVIDAD GRAVADA DEBEN PROCURAR UN TRATO EQUIVALENTE EN CONDICIONES SIMILARES]
3. En cuanto a las relaciones entre las normas de exención y los
principios constitucionales que delimitan el poder tributario, debe tenerse en
cuenta que las finalidades que motivan el beneficio fiscal en estudio no debe
obedecer a fines arbitrarios, sino compatibles con los valores propios del
ordenamiento constitucional, sobre todo respecto de las exigencias que derivan
del principio de igualdad.
A. En efecto, el principio de
igualdad se encuentra estrechamente relacionado, pues si bien ampara por sí
mismo ciertas diferenciaciones entre los diversos supuestos concretos que son
susceptibles de integrarse en el hecho imponible, a veces las exenciones –que operan
como técnicas desgravatorias– pueden matizarse para ciertos sectores. Siendo la
exención el efecto ligado por la disposición tributaria a determinados modos de
realización del hecho imponible, es obvio que su nacimiento deba
asociarse a éste, de igual manera que si se verifica la modalidad gravada surge
de él la obligación tributaria. Ello se evidencia en los casos de exenciones de
estructura simple, en los que el hecho exento consiste en el propio hecho
imponible cualificado por alguna circunstancia que afecta a alguno de
sus elementos. En tal caso, si en la realización del hecho imponible concurren
esas circunstancias cualificadoras, se adquiere la exención, y si no se hallan
presentes, surgirá la obligación.
B. Por tanto, las consideraciones
legislativas que otorguen beneficios o incentivos fiscales, particularmente
relacionados con una actividad gravada, deben ser respetuosas de que, en condiciones similares, se dé un trato equivalente; o que se dé, de
forma deliberada y en condiciones distintas, un trato dispar en beneficio de
cualquiera de los sujetos involucrados, bajo criterios estrictamente objetivos
y razonables.
[PRINCIPIO DE
IGUALDAD PERMITE LA DIFERENCIACIÓN BASADA EN CRITERIOS
RAZONABLES QUE JUSTIFIQUEN EL TRATO DESIGUAL]
4.
Y es que, aunque sea el principio de igualdad aplicable para el goce de los
demás derechos constitucionales, perfectamente el legislador puede hacer
diferenciaciones, pero basadas en criterios razonables que justifiquen el trato
desigual.
Siendo el legislador quien establece hasta qué punto las diferencias reales deben ser consideradas susceptibles o no de un tratamiento igual, una formulación de la ley que implique un tratamiento desigual solamente va a estar justificada por la existencia de una razón deducida precisamente de la realidad, es decir, de las mismas diferencias fácticas que colocan a un sujeto fuera del rango de homogeneidad que puede ser susceptible de igual tratamiento.
En efecto, como la mayoría de derechos y
principios constitucionales, el de igualdad no es absoluto, sino que corresponde al legislador determinar
tanto el criterio de valoración como las condiciones del tratamiento normativo
desigual. Lo que está rotundamente prohibido, desde un punto de vista
constitucional, es el tratamiento desigual carente de razón suficiente: la
diferenciación arbitraria, la cual existe cuando no es posible encontrar para ella un motivo razonable o justificable
que sea concretamente comprensible.
De hecho, cuando una cuestión es examinada
por supuesta violación al principio de igualdad, se consideran los fines
perseguidos y las disposiciones dictadas, los motivos considerados para diferenciar,
el ámbito de diferenciación, y la regulación en que ello se traduce, y se exige
que cada diferenciación se deba a un motivo real, no común a otros
supuestos que se regulan de distintas maneras y que haya congruencia entre
motivos y normas.
[INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISIÓN]
V. La construcción de un sistema jurídico que dé eficaz respuesta a la compleja realidad actual, se muestra como una ineludible exigencia de la lógica del Derecho. Esa necesidad obliga a plantear nuevos retos, uno de ellos es la inconstitucionalidad por omisión.
B. Ello es perfectamente
compatible con el reconocimiento de que no todos los artículos de la Constitución
poseen igual significación y protagonismo, al margen de exigir distinta
intensidad de desarrollo. De hecho, bajo el modelo del Estado actual, los
textos constitucionales contienen una serie de mandatos que requieren por parte de los órganos públicos
actuaciones concretas de muchos tipos –legislativas, administrativas,
promocionales, jurisdiccionales, de prestación, entre otras–, y si esas
actuaciones no se llevan a cabo,
En efecto, la existencia de “normas incompletas” se traduce en
una serie de órdenes al legislador, que éste debe cumplir. Tales normas,
designadas por la doctrina como normas de eficacia limitada, o mandatos al legislador,
que no son meras proposiciones declarativas de buenas intenciones, sino que son
verdaderas normas jurídicas que necesitan conectarse con otras para originar su
plenitud aplicativa.
C. Pese a esa
diversidad de normas constitucionales, ante su infracción, sea por acción o por
omisión, el ordenamiento jurídico debe tener mecanismos y vías de defensa,
porque de otra forma estaríamos permitiendo la violación sin consecuencias, lo
cual sería tanto como aceptar que
De hecho, la supremacía constitucional no sólo se limita a
convertir a la norma básica en referente negativo, como frontera que no puede
ser traspasada, sino que también provoca que el proyecto que los constituyentes
reflejaron en su obra sea de obligatorio cumplimiento. La falta de realización
de semejantes obligaciones es también una violación a la supremacía
constitucional al colocar a los poderes ordinarios o constituidos en el mismo
nivel de la Ley Suprema, quienes tendrían la opción de cumplirla o no.
Por lo tanto, la aceptación del instituto de la omisión
vulneradora de la norma normarum
repercute de manera positiva en la finalidad de asegurar el real cumplimiento
de la voluntad del Poder Constituyente, voluntad que no se plasma solamente en
prohibiciones, sino que también encuentra su reflejo en obligaciones de hacer,
para cuya efectividad está diseñada la inconstitucionalidad por omisión.
2. Sin embargo, vale
aclarar que la inconstitucionalidad por omisión es un concepto que, con frecuencia,
se conjuga y traza límites mutuos con la libertad de configuración del
legislador. Pues no debe perderse de vista que el
Legislativo tiene atribuida –entre otras– la competencia de configurar o de
conformar las disposiciones de
A. Esa libertad de configuración
legislativa se identifica con la facultad de escoger el contenido de las leyes
entre un amplio número de alternativas de acción, mediante las cuales concreta
los enunciados constitucionales y regula la vida política de una comunidad
jurídicamente organizada. Esta concreción es importante –aunque no
imprescindible– para que la fuerza normativa de
B. Pero, como se ha afirmado, la
atribución al Legislativo de la competencia para desarrollar
En ese sentido,
si bien la legislación secundaria es actualización de
[MÉTODO ITALIANO PARA DETERMINAR CUÁNDO SE INFRINGE EL PRINCIPIO DE IGUALDAD]
3. De la equiparación entre principio de igualdad y exigencia de razonabilidad o, como también se dice frecuentemente, interdicción de la arbitrariedad, deriva el problema de determinar si la razonabilidad requiere o no prueba y, en caso afirmativo, quién tiene la carga de ésta. En este punto puede ser ilustrativo el método seguido por la Corte Constitucional italiana, para determinar cuándo se infringe el principio de igualdad (Suay Rincón):
A. En primer lugar, averiguar la finalidad real de la norma impugnada en donde la búsqueda de la finalidad de la norma estará en función del fin objetivo y el fin subjetivo. El tribunal no se satisfará con tomar nota de la finalidad que la norma declara perseguir (fin objetivo), sino que dilucidará si esa es, en efecto, su finalidad verdadera, lo que remite el problema de investigar la voluntad del legislador (fin subjetivo); si ambas son iguales, el Tribunal Constitucional habrá encontrado la finalidad real de la norma. Se presume por tanto, que la verdadera finalidad de la norma es la que ésta declara perseguir, pero dicha presunción cesa cuando existen síntomas suficientes (deducidos de la investigación sobre el fin subjetivo) para pensar que la finalidad real es otra.
B. En segundo lugar, comprobar si esa
finalidad perseguida protege un interés constitucionalmente relevante, donde
habrá de verificarse si ésta se encuentra conectada con la finalidad de la
norma, siendo éste el único modo y caso en que el interés protegido por la
norma podrá prevalecer sobre el interés constitucional de igualdad. Es difícil
comprender que la desigualdad de trato que una norma establezca no puede ser
justificada por una finalidad cualquiera; lo primero que a tal finalidad se
exige es que protege (a través de la diferencia de tratamiento) un interés constitucionalmente relevante; entendiendo como tal, precisamente
aquel que se encuentra amparado por la propia Constitución. Sobre este punto, Agro
señala que en Italia, una vez determinado el fin perseguido por la ley,
C. En tercer lugar, enjuiciar si la norma objeto de impugnación es el medio adecuado para la satisfacción del fin perseguido. Siendo obligatorio este enjuiciamiento en dos casos: (i) cuando la ley utiliza como criterio de diferenciación alguna de las consideraciones expresamente prohibidas en la Constitución italiana, v. gr. la edad, el sexo y la lengua, raza, religión u opiniones políticas, en donde el juicio de proporcionalidad se realiza siempre y la presunción de inconstitucionalidad se invierte (presunción de inconstitucionalidad) y variará según el criterio empleado; (ii) cuando la ley persigue una finalidad igual a la perseguida por otra norma, sin que, aparentemente, se adviertan exigencias objetivas secundarias que puedan justificar su existencia en el ordenamiento jurídico.
En
otras ocasiones, se entiende que la elección del medio es competencia
discrecional del Legislativo, por lo cual en algunas ocasiones ni siquiera
entra en esta fase. Esta situación es referida al self restraint que consiste en la autolimitación por
4. Lo anterior inevitablemente se encuentra conectado con lo que la doctrina alemana denomina exclusión arbitraria o discriminatoria de beneficio (willkürlicher gleichheitswidriger Begünstigungsausschluss), la que se encuentra caracterizada por el establecimiento de discriminaciones infundadas entre individuos o grupos, que abre la posibilidad de acudir ante el Tribunal Constitucional frente a las omisiones legislativas que tengan carácter relativo; como sería considerada, por ejemplo, una disposición legal que reconociera ciertos derechos a un determinado grupo de ciudadanos en vez de al conjunto de la ciudadanía, con violación por tanto del principio de igualdad.
Este instituto encuentra en buena medida su razón de ser en el nuevo perfil, en la nueva caracterización que los códigos constitucionales presentan en nuestro tiempo. Las constituciones han aplicado sus contenidos para intentar cumplir, con idénticas pretensiones de eficacia, funciones de promoción y redistribución de bienestar social y económico. En definitiva, las leyes fundamentales han asumido, globalmente consideradas, una función transformadora de la sociedad, no se resignan a su dimensión estática, sino se plantean objetivos útiles en la anticipación del futuro.
La
omisión por tanto, también puede ser materialmente inconstitucional, puesto que
no sólo la ausencia de regulación en los supuestos referidos puede dar lugar a
la omisión legislativa inconstitucional, sino que también la violación de
principios materiales de
La caracterización material del comportamiento omisivo del legislador está en la misma base de la distinción tradicional entre omisiones “absolutas” y “relativas”, formulada por Wessel, para quien existe la primera cuando falta cualquier norma aplicativa del precepto constitucional, mientras que la segunda deriva de una actuación parcial que disciplina sólo algunas de las relaciones y no otras análogas, con la consiguiente lesión del principio de igualdad.
[EXCLUSIÓN ARBITRARIA DEL BENEFICIO FISCAL A LA GENERACIÓN DE ENERGÍA Y CUALQUIER VEHÍCULO ACUÁTICO]
[…] B. Hemos observado en el considerando anterior cómo la doctrina, en forma sencilla, describe el examen normativo partiendo del supuesto en que una ley, al regular unos supuestos determinados, omite otros que deberían ser objeto de regulación por su analogía con los anteriores y para lo cual, obviamente si existe un tratamiento diferente, debe justificarse y razonarse.
Además, es general en la doctrina señalar que el juicio de igualdad que recae sobre una pluralidad de elementos está referido a los términos de la comparación. La igualdad que se predica de un conjunto de entes diversos ha de referirse, por tanto, no a su existencia misma, sino a uno o varios rasgos o calidades en ellos discernibles.
2. A. En el caso del FOVIAL, se puede considerar que el legislador partió de dos supuestos importantes: (i) el uso de la red vial y su ulterior mantenimiento, cuya contribución la deben hacer aquellos que consumen diesel y gasolinas o sus mezclas con otros carburantes que realicen importadores o refinadores, con la excepción de la gasolina de avión en cuyo caso los aeropuertos exigen una tasa por el uso de la pista; (ii) aquellos que utilizan la red vial pero que tienen un tratamiento especial por mediar una finalidad social: los autobuses del servicio colectivo que utilizan diesel subsidiado del servicio colectivo, cuyos propietarios son empresarios privados a quienes se les exime de la contribución para que ésta no sea trasladada a los usuarios.
Este tribunal
se circunscribirá al primero de los supuestos, por tratarse de una excepción
similar a la planteada en la pretensión, siendo los términos de comparación que permiten averiguar la infracción o no
del principio de proporcionalidad: la
medida o resolución que adopta la autoridad competente, y del otro, el fin
perseguido de acuerdo a la legalidad.
B. Así, la finalidad perseguida por la disposición es que, por su misma naturaleza, la gasolina de avión y su uso queda excluida del uso de la red vial porque su consumo es en un transporte totalmente fuera de ella, lo cual justifica el medio empleado en la ley en relación con el fin de la no afectación económica de ciertos grupos que no se incluye en la generalidad de personas que usan la red vial.
Con ello, no se afecta el interés general ni se restringen derechos fundamentales, y es un interés constitucionalmente relevante el hecho de establecer un criterio de diferenciación en el tratamiento de la ley para aquellos que están totalmente fuera de los supuestos de la disposición y que en atención a la justicia son sujetos excluidos del tratamiento generalizado; además, es claro que el tertium comparationis frente al que la desigualdad se produce es una situación jurídica concreta en la que se encuentran otros ciudadanos u otros grupos de ciudadanos.
Consecuentemente, existe una exclusión arbitraria de beneficio –por parte del legislador– del sector que se dedica a las actividades de generación de energía y cualquier vehículo acuático, a quienes no se les benefició con las exenciones que otorga la LEFOVIAL a la gasolina de aviones, omisión del legislador que es manifiestamente inconstitucional.
VII. Esta situación ya ha sido valorada por esta Sala en la sentencia de 12-VII-2005, pronunciada en el proceso de Inc. 59-2003, en la que se constató la violación al principio de igualdad, en tanto que el beneficio fiscal prescrito no incluía a un sector que mereció la misma consideración legislativa.
Asimismo, se
afirmó que este Tribunal está obligado a establecer una eficaz protección de
los derechos fundamentales por su papel de guardián de la constitucionalidad,
para lo cual, ante la violación de uno de los derechos consagrados en
En el presente caso, debemos partir de la situación sui géneris en la que el legislador, como hemos apuntado supra, ha realizado una exclusión arbitraria de beneficio que conlleva dos situaciones: (i) la violación al principio de igualdad; y (ii) la generación de una inconstitucionalidad por omisión. La solución más atinada será, lógicamente declarar inconstitucional la disposición sujeta a este examen de constitucionalidad y “reconstruirla” sustituyéndola por la otra. En consecuencia se establece que el art. 26 de la LEFOVIAL vulnera el art. 3 Cn., siendo inconstitucional su contendido y así deberá declararse en la parte resolutiva de esta sentencia.”