[REGISTRO CON PREVENCIÓN DE ALLANAMIENTO A
CARGO DE LA SUPERINTENDENCIA DE COMPETENCIA]
[REQUISITOS
LEGALES QUE DEBE CONTENER ORDEN JUDICIAL]
“La parte actora
pidió se declarara la ilegalidad de los actos administrativos emitidos por el
Consejo Directivo de la Superintendencia de Competencia que se detallan a
continuación:
(I) Resolución de
las doce horas del día cuatro de septiembre de dos mil ocho, en la que se
ordenó a la Sociedad Molinos de El Salvador, Sociedad Anónima de Capital
Variable que junto con HARISA, S.A. de C.V., dejara de cometer prácticas
anticompetitivas descritas en el artículo 25 letra d) de la Ley de Competencia
consistente en una presunta división de mercado de harina de trigo y se impuso
multa de un millón novecientos setenta y un mil quince dólares de los Estados
Unidos de América con dieciséis centavos de dólar ($1,971,015.16), equivalentes
a diecisiete millones doscientos cuarenta y seis mil trescientos ochenta y dos
colones con sesenta y cinco centavos de colón (¢17,246,382.65), equivalentes al
3% respecto de las ventas anuales al año dos mil siete.
(2) Resolución de
las nueve horas del día catorce de octubre de dos mil ocho, en la que se
resolvió sin lugar el Recurso de Revisión y confirmó en todas sus partes la
resolución relacionada en el párrafo anterior.
Hace recaer la
ilegalidad de la resolución esencialmente en las siguientes disposiciones:
1) artículos 4, 9,
13, 14, 15, 87, 173 y siguientes y 224 del Código Procesal Penal, en virtud que
la autorización y trámite del Registro con Prevención de Allanamiento realizado
por la autoridad demandada no cumplió con los requisitos legales y por tanto se
inobservaron derechos y garantías fundamentales de la Constitución.
2) artículos 8,
21, 24 y 25 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos en relación a los
artículos 1, 2, 3, 8, 11, 12, 19, 23, 86, 102, 103, 110 y 164 de la
Constitución, ya que con el mal proceder de la administración en el
procedimiento administrativo, se le violentaron la Garantía de Audiencia, el
Derecho a la Propiedad Privada, de Igualdad ante la Ley, Presunción de
Inocencia, Libertad Económica y Seguridad Jurídica.
3) artículos 1, 3,
25, 37, 45, y 54 de la Ley de Competencia, ya que la autoridad demandada trató
de aplicar un modelo de competencia perfecta en el mercado de la harina,
situación que no está establecida en la Ley, realizó actuaciones fuera de su
domicilio que le establece la Ley, no le fueron probadas en el proceso
sancionador ninguna práctica anticompetitiva de las establecidas en la Ley, y
no valoró la prueba conforme a la sana crítica.
4) artículos 4 y
63 del Código Penal, ya que violó en Principio de Proporcionalidad con la
aplicación de la sanción impuesta por la autoridad demandada.
Durante la etapa
procesal de presentación de pruebas la parte actora introdujo nuevos elementos
al presente juicio. Sin embargo, de conformidad con el Principio de Congruencia
regulado en el artículo 32 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, la sentencia recaerá exclusivamente sobre los asuntos que han
sido controvertidos. En concordancia con lo anterior, según el artículo 201 del
Código de Procedimientos Civiles -derogado-, normativa de aplicación supletoria
en el proceso contencioso administrativo de conformidad con lo establecido en
el artículo 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y 706
del Código Procesal Civil y Mercantil, "después de contestada la demanda
no puede variarse ni modificarse bajo concepto alguno". Ahora bien, a
pesar que la Ley de la materia, no hace referencia al término
"contestación de la demanda", se ha entendido jurisprudencialmente
que ésta se tiene por contestada, cuando la autoridad demandada rinde su
informe justificativo de legalidad del acto que se le imputa. En consecuencia,
esta Sala se abstendrá de conocer sobre la legalidad o ilegalidad de los
argumentos nuevos que la parte actora pretendió introducir durante la etapa probatoria.
2. NORMATIVA
APLICABLE.
a) Constitución de
la República, Asamblea Constituyente, Número 38, del quince de diciembre de mil
novecientos ochenta y tres, publicado en el Diario Oficial Número 234, Tomo
281, del dieciséis de diciembre de mil novecientos ochenta y tres.
b) Ley de
Competencia, Decreto Legislativo Número 528, del veintidós de diciembre de dos
mil cuatro, publicado en el Diario Oficial Número 240, Tomo 365, del veintitrés
de diciembre de dos mil cuatro.
c) Reglamento de
la Ley de Competencia, Decreto Legislativo Número 126, del cinco de diciembre
de dos mil seis, publicado en el Diario Oficial Número 227, Tomo 373, del cinco
de diciembre de dos mil seis.
d) Código Procesal
Penal, Decreto Legislativo Número 904, del cuatro de diciembre de mil
novecientos noventa y seis, publicado en el Diario Oficial Número 11, Tomo 334,
del veinte de enero de mil novecientos noventa y siete.
3. SOBRE LAS
DISPOSICIONES GENERALES QUE SE CONSIDERAN VIOLADAS.
3.1 Sobre la
violación de los artículos 173 y siguientes del Código Procesal Penal
-derogado- en virtud que la autorización y trámite del Registro con Prevención
de Allanamiento realizado por la autoridad demandada no cumplió con los
requisitos legales.
El apoderado de la
Sociedad demandante manifestó en la demanda que en base al artículo 13 literal
r) y 44 de la Ley de Competencia, en relación a los artículos 173 y siguientes
del Código Procesal Penal -derogado-, la Superintendencia de Competencia inició
las diligencias judiciales necesarias a efecto de llevar a cabo un Registro con
Prevención de Allanamiento dentro del procedimiento sancionador por supuestas
conductas anticompetitivas de su mandante. Que en dicho allanamiento se llevó
entre otros, libros de correspondencia. Que de conformidad al artículo 24 de la
Constitución de la República, la correspondencia de toda clase es inviolable,
con lo que queda en evidencia que la entidad reguladora de la Competencia se
llevó correspondencia que no podía haberse llevado por mandato constitucional y
como tal no podía servir de prueba en el juicio contencioso administrativo.
Que el referido
procedimiento que la Superintendencia de Competencia siguió, era para probar y
sancionar, lo que se pretendía obtener en tales diligencias eran pruebas y en
base a éstas posteriormente resolvió en contra de su mandante. Que la orden de
Registro con Prevención de Allanamiento extendida por el Juzgado Primero de lo
Civil de San Salvador, no detalló los objetos que se buscarían en el interior
del establecimiento comercial de su representada y por tanto dicha orden es
ilegal de conformidad al artículo 173 inciso 2° del Código Procesal Penal.
Que cuando el
artículo 44 en las letras e) y f) se refiere a elementos probatorios que pretenden
"recabarse" a través de las diligencias o con objeto del
procedimiento, el término "recabar" permite recaudar la prueba que se
procura con el procedimiento, pero no es sinónimo ni concede la facultad de
retener, secuestrar o tomar en comiso, como si expresamente se facultó en el
caso de la inspección regulada en el mismo artículo. Por consiguiente, todo
tipo de información, documentación y objetos que fueron incautados ilegalmente
en el Registro con Prevención de Allanamiento verificado a su representada el
día tres de abril de dos mil ocho, fueron allegados en forma ilegal al
procedimiento y no pueden servir de prueba en el mismo, de conformidad al
artículo 54 de la Ley de Competencia en relación al artículo 15 inciso 2° del
Código Procesal Penal.
[…]
3.1.2 Aplicación
al caso en debate.
Con fecha uno de
abril de dos mil ocho, la Superintendencia de Competencia inició procedimiento
sancionador contra la Sociedad MOL, S. A de C.V. y HARISA, S.A. de C.V., por
atribuírseles la presunta participación en uno de los acuerdos anticompetitivos
entre competidores que aparecen tipificados en los literales a), b), y d) del
artículo 25 de la Ley de Competencia. Así, el día tres de abril del mismo año,
con la respectiva autorización del Juez Primero de lo Civil de San Salvador, se
ejecutó el Registro con Prevención de Allanamiento de conformidad a lo
establecido en el artículo 44 inciso 3° de la Ley de Competencia en las
instalaciones principales de la Sociedad MOL, S.A de C.V. en donde se
recopilaron numerosos documentos para ser utilizados como prueba.
Para determinar la
legalidad de la referida diligencia realizada por la Superintendencia de
Competencia, es necesario hacer un estudio de la tramitación y contenido de la
orden de Registro otorgada por el Juez Primero de lo Civil de San Salvador y de
las facultades y potestades que la Superintendencia tenía en virtud de dicha
autorización, su marco de actuación.
En primer lugar,
el artículo 44 inciso 3° de la Ley de Competencia establece: "Cuando se
trate de registros o allanamientos, en la solicitud que se haga al Juez, el
Superintendente deberá incorporar, entre otros, los siguientes documentos: a)
El objeto del procedimiento en el que se desarrollaría la diligencia
solicitada; b) La indicación de las personas que participarán en el registro o
allanamiento; c) La dirección del inmueble o inmuebles en donde se realizará la
diligencia; d) La fecha y hora en las que se realizaría la misma; e) Los
elementos probatorios que pretenden recabarse a través de la diligencia; f) La
relación de los elementos probatorios que pretenden recabarse con el objeto del
procedimiento; g) Las razones que justifiquen que el registro o allanamiento es
el medio idóneo y necesario para recabar los elementos probatorios.
Así pues, la Superintendencia
de Competencia solicitó al respectivo Juez la autorización para realizar la
diligencia de Registro a la Sociedad MOL, S.A. de C.V. (folios […] del
expediente administrativo), y con fecha dos de abril de dos mil ocho, el Jugado
de lo Civil de San Salvador, autorizó a la Superintendencia de Competencia a
realizar el Registro con Prevención de Allanamiento en el domicilio de la
referida Sociedad (folio […] del expediente administrativo).
El artículo 173
del Código Procesal Penal vigente a la fecha de los hechos, establecía:
"Cuando haya motivo suficiente para presumir que en un lugar público o
privado existen objetos relacionados con la comisión del hecho punible que se
investiga, o que allí pueda efectuarse la detención del imputado o de alguna
persona sospechosa, el fiscal o la policía, deberán solicitar al juez la
expedición de una orden de registro de ese lugar, quien deberá resolver en un
plazo no mayor de dos horas. La falta de resolución judicial en el plazo
indicado, hará incurrir al juez en responsabilidad penal y la Fiscalía General
de la República de oficio informará a la Sección de Investigación Judicial de
la Corte Suprema de Justicia.
Si el juez accede
a lo solicitado, librará por escrito, la orden de registro expresando el lugar,
en que la diligencia habrá de practicarse, el tiempo durante el cual la orden
estará vigente y los objetos que se buscan. Si en la práctica de la diligencia
se encontraren efectos concernientes a acciones delictivas distintas a la que
se investiga, la policía deberá incautados y entregarlos al juzgado que libró
la orden de registro, junto con un informe pormenorizado de su actuación.
El juez, el fiscal
o ambos pueden estar presentes en la diligencia de registro, y si en el lugar a
registrar se presume que se detendrá al imputado u ocasionalmente en el mismo
se le encuentra, será detenido e inmediatamente se le hará saber el motivo de
su detención y los derechos que la ley le concede".
Así pues, se
advierte que de la lectura del artículo 173 antes referido, el registro deberá
desarrollarse y limitarse a lo dispuesto y establecido en la orden del Juez que
autoriza tal diligencia.
El Registro,
objetivo natural del acto de entrada, tiene por finalidad la aprehensión de
objetos relacionados con la comisión del hecho que se investiga, pretendiéndose
en definitiva la obtención y aseguramiento de elementos probatorios. Sin
embargo, la resolución judicial que lo autoriza, debe adoptar ciertas
características:
a) Ha de tener
forma de auto, nunca de decreto o providencia, por la importancia de la
decisión y por su afectación a derechos fundamentales de particulares.
b) Debe de estar
basada en una expresa y motivada petición de parte, que deberán acreditar la
existencia de indicios y datos objetivos que justifican la diligencia, es
decir, que hay motivos suficientes para presumir que en un lugar existen
objetos relacionados con la comisión del hecho que se investiga.
c) Debe expresar
las razones de necesidad, idoneidad y proporcionalidad que justifican la
afectación de la esfera jurídica o un derecho fundamental de particulares.
d) La resolución
autorizante debe expresar, la finalidad concreta y determinada que se persigue
con la entrada, los objetos, aunque sea de forma aproximada, que se esperan
encontrar, el lugar del registro, el tiempo de su realización y la autoridad
encargada de su ejecución.
Es evidente que
las características requeridas para la autorización de un registro, buscan
resguardar derechos fundamentales de los particulares, sobre todo, como en el
presente caso, que se trata de un proceso sancionador en donde puede resultar
una afectación directa en la esfera jurídica de un administrado; así pues, la
legislación vigente a la fecha en que ocurrieron los hechos, exigía de la
autorización en comento, todos los requisitos que se han mencionado en párrafos
anteriores entre los cuales se encuentran el expresar o especificar los objetos
que se buscan -artículo 173 inciso 2° del Código Procesal Penal vigente a la
fecha de los hechos-.
En congruencia con
la Constitución y los fundamentos del Estado Constitucional de Derecho, la
potestad sancionadora encuentra su límite máximo en el mandato de legalidad que
recoge el inciso primero del artículo 86 de la Constitución. Así pues, en
virtud de la sujeción a la Ley, la Administración sólo podrá funcionar cuando
aquella la faculte, ya que las actuaciones administrativas aparecen antes como
un poder atribuido por la Ley, y por ella delimitado y construido. Esta premisa
de habilitación indudablemente extensible a la materia sancionatoria, deviene
en la exigencia de un mandato normativo que brinde cobertura a todo ejercicio
de la potestad.
[LEGALIDAD DE LA
DILIGENCIA REQUIERE QUE ORDEN JUDICIAL CONSIGNE DETALLADAMENTE LOS
OBJETOS QUE SE ESPERAN ENCONTRAR]
En ese orden de
ideas, la solicitud de la licenciada Celina Guadalupe Escolán Suay, en
representación de la Superintendencia de Competencia al Juez Primero de lo
Civil de San Salvador para la realización del Registro a la demandante a que se
ha hecho referencia, en cumplimiento a lo establecido en el literal e) del
artículo 44 de la Ley de Competencia, enumeró en el numeral 4, párrafo 2° del
referido escrito una serie de elementos probatorios que se pretendía recabar a
través de la diligencia (folio […] del expediente administrativo). Sin embargo,
el Juez Primero de lo Civil de San Salvador, mediante auto de las catorce horas
del día dos de abril de dos mil ocho, al resolver sobre la petición de la
licenciada Escolán Suay, expresó en el párrafo 3° de su resolución:
"Habiendo cumplido la solicitud presentada, con los requisitos que
establecen los artículos 44 reformado de la Ley de Competencia y 193 Pr.C.,
autorizase la Orden de Registro con Prevención de Allanamiento en el inmueble
donde funciona el establecimiento comercial de la Sociedad Molinos de El
Salvador, Sociedad Anónima de Capital Variable, ubicado en Cincuenta Avenida
Norte y Boulevard del Ejército, de esta ciudad, el que deberá realizarse el día
tres del presente mes y año, a partir de las nueve horas y llevarse a cabo sin
ser interrumpido hasta su finalización, por la Superintendenta de Competencia
Abogada Celina Guadalupe Escolán Suay, y/o las personas autorizadas para ese
efecto, quienes podrán auxiliarse de la fuerza pública".
De lo anterior, se
advierte que el Juez Primero de lo Civil de San Salvador, al emitir la referida
resolución de autorización, omitió dar cumplimiento a lo establecido en la
primera parte del inciso segundo del artículo 173 del Código Procesal Penal
vigente a esa fecha, es decir, que no consignó los objetos que se buscarían en
la diligencia.
Todo proceso debe
de garantizar al administrado que aquellas pruebas de cargo utilizadas para
intentar desvirtuar la presunción de inocencia y que pueden fundamentar una
sentencia condenatoria, han sido obtenidas dentro del marco de la legalidad
vigente, es decir, observando las normas de procedimiento -garantías y
principios procesales- y los derechos fundamentales otorgados por nuestra Constitución
a los ciudadanos.
Así, tenemos, como
primer punto, que la resolución autorizante del Registro con Prevención de
Allanamiento en el inmueble de la Sociedad demandada no cumplió con los
requisitos exigidos en la Ley, lo que trae como consecuencia que dicho auto sea
ilegal y como tal, no debió surtir ningún efecto jurídico, puesto que no debió
ejecutarse. En cuanto a la autoridad ejecutante, es decir, la Superintendencia
de Competencia, resulta evidente que al dar trámite a la orden del Juez antes referida,
se extralimitó en su actuación ya que por una parte no había o no tenía una
habilitación legítima para actuar y por tanto, realizó una diligencia y recabó
una serie de elementos probatorios sin estar legítima y legamente autorizada, y
más grave aún, que toda la prueba recopilada en dicha diligencia, que consta en
el Acta de Registro con Prevención de Allanamiento agregada de folios […] del
expediente administrativo, constituye toda la base y fundamento para probar las
supuestas conductas anticompetitivas que se le atribuían a la Sociedad
demandante en el proceso sancionatorio y que devino en la emisión de los actos
administrativos impugnados. Podemos decir entonces, que la ilegalidad de la
autorización del Juez, se hace extensiva a las pruebas que fueron derivadas o
vinculadas con una evidencia obtenida mediante un acto que manifiestamente
incumplió los requisitos que le exigía la Ley, tratándose de una prueba viciada
en su origen y como tal es prohibida su utilización y valoración, y no puede
provocar efecto alguno, lo que resulta ser un límite al ius puniendi estatal.
Finalmente, vale
la pena recordar, que los actos procesales son actos típicos que producen los
efectos que la Ley les reconoce pero sólo cuando se realizan adecuadamente, es
decir, de acuerdo con lo prevenido en la misma Ley. Por tanto, si tal
adecuación falta, dicho acto es ilegal. En la relación de conexidad entre un
acto que ha incumplido con los requisitos que le exige la Ley, y los actos
concomitantes con él, a los que se extienden sus efectos existe una integridad
conceptual.
Por lo que esta
Sala considera que siendo que la autorización con la que actúo la autoridad
demandada no cumplió con los requisitos legales, ésta es ilegal y como tal,
toda actuación posterior a ella y la ejecución de dicho auto también lo es y
así debe declararse.
Advertida la
actuación ilegal respecto del punto antes expuesto resulta inoficioso el
pronunciamiento respecto de los otros argumentos de ilegalidad expuestos por la
parte actora. Asimismo, dado que el acto originario es ilegal, el acto que
confirma éste también deviene en la misma ilegalidad, y así debe declararse.
CONCLUSIÓN.
Así, después de
analizar la Ley aplicable al presente caso y de los razonamientos realizados,
esta Sala estima que la actuación del Consejo Directivo de la Superintendencia
de Competencia estuvo sustentada en una autorización ilegal, que no cumplía con
los requisitos que le exigía la Ley y como consecuencia no estaba habilitada
legalmente para realizar la diligencia de Registro con Prevención de
Allanamiento en el inmueble de la Sociedad MOL, S.A. de C.V., con lo que
resulta que la autoridad demandada no actuó conforme a derecho y
consecuentemente, es ilegal tanto la autorización del Juez Primero de lo Civil
de San Salvador como su consecuente ejecución por parte de la Superintendencia
de Competencia, que recabó elementos de prueba en contra de la demandante que
concluyó con la resolución sancionatoria en su contra el día cuatro de
septiembre de dos mil ocho, en la que se le ordenó dejara de cometer prácticas
anticompetitivas descritas en el artículo 25 letra d) de la Ley de Competencia
y se impuso multa por la realización de tal conducta.
CONSIDERACIONES
SOBRE LA MEDIDA PARA EL RESTABLECIMIENTO DE LOS DERECHOS VIOLADOS.
En vista que este
Tribunal decretó oportunamente la medida cautelar de suspensión de los efectos
de los actos administrativos impugnados, respecto del pago de la multa impuesta
la sociedad demandante, ésta no vio modificada perjudicialmente su esfera jurídica
patrimonial, ya que la autoridad demandada no pudo hacer efectivo el cobro de
la suma que asciende a un millón novecientos setenta y un mil quince dólares de
los Estados Unidos de América con dieciséis centavos de dólar ($1,971,015.16),
equivalentes a diecisiete millones doscientos cuarenta y seis mil trescientos
ochenta y dos colones con sesenta y cinco centavos de colón (¢17,246,382.65),
equivalentes al tres por ciento (3%) respecto de las ventas anuales al año dos
mil siete, la cual tampoco podrá hacerse efectiva en virtud de haberse
declarado la ilegalidad de los actos controvertidos. Sin embargo, si la
autoridad demandada quiere proceder a sancionar a MOL, S.A. DE C.V. por
atribuirle la comisión de prácticas anticompetitivas, deberá realizar nuevamente
el procedimiento sancionatorio establecido en la Ley de Competencia, desde el
último acto declarado como válido en los acápites que preceden, en plena
sujeción a todos los derechos y demás garantías constitucionales y legales ya
estudiadas a lo largo de esta sentencia”.