[PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR]

[Aplicación de los principios de contradicción y defensa en la actividad probatoria]

“La parte actora impugna:

a) La resolución del Alcalde Municipal de Santa Tecla, pronunciada el día primero de marzo del año dos mil cinco, que en la parte dispositiva expresa lo siguiente: 1) Ordénase, a la infractora, la demolición de la construcción realizada de forma ilegal, en el inmueble ubicado en el caserío San Isidro, Kilometro dieciocho y medio, Cantón Ojo de Agua, contiguo a Lotificación Díaz Nuila, San Salvador, propiedad de la señora Susana Baun, en un plazo de setenta y dos horas; caso contrario líbrese oficio al jefe de mantenimiento de esa Alcaldía, a fin de que proceda a la demolición dicha obra, con el cargo de infractora, conforme a lo establecido en el artículo ochenta y dos de la Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Área Metropolitana de San Salvador y de los Municipios Aledaños (...), 2) Impónese a la señora Susana Baun, la multa de ciento sesenta mil dólares de Estados Unidos de América equivalentes a un millón cuatrocientos mil colones, conforme a lo establecido en el artículo setenta y nueve de la Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Área Metropolitana de San Salvador y de los Municipios Aledaños, la cual deberá ser cargada a la cuenta del inmueble propiedad de la infractora; y para tal efecto remítase certificación de la presente resolución al Departamento de Registro Tributario (...) y, b) la resolución emitida por el Concejo Municipal de Santa Tecla en la que resuelve el recurso de apelación con fecha quince de agosto del año dos mil cinco, en la que acuerda confirmar la resolución de las ocho horas del día uno de marzo del año dos mil cinco, dictada por el señor Alcalde Municipal.

La demandante alega violación de: i) Artículos 193 numeral 3°; 347 ambos del Código de Procedimientos Civiles; ii) al artículo 210 del Código de Procedimientos Civiles, porque en el procedimiento mencionado hubo falta de emplazamiento y también se produjo indefensión que acarrea nulidad constitucional por violación a un derecho reconocido en la Constitución de la República, consagrado para las sanciones administrativas en el artículo 14; iii) al principio de contradicción, implícito en el debido proceso, que exige y reclama la determinación precisa de los hechos imputados al infractor; iv) artículo 78 de la Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Área Metropolitana de San Salvador y de los Municipios Aledaños, por ser nula la inspección con la cual se pretende apoyar y legitimar la multa y no haberse consumado los supuestos normativos para la procedencia de la sanción económica, además porque carecen de validez la notificaciones de las providencias municipales realizadas por funcionarios incompetentes; v) al artículo 14 de la Constitución de la República, puesto que el órgano emisor del acto para imponer la sanción de demolición, por una supuesta infracción urbanística, carece de competencia para ello; vi) al artículo 242 del Código de Procedimientos Civiles, porque toda la supuesta prueba incorporada al procedimiento administrativo sancionador no fue recibida por la autoridad instructora ni con citación de parte contraria, lo que viola el debido proceso; y vii) a los artículos 107 inciso 2o y 246 inciso 2o de la Constitución de la República y al artículo 23 de la Ley Forestal, debido a que la reserva de ley en materia de recursos naturales torna incompetente a los Concejos Municipales para legislarla.

2. Sobre el debido proceso.

La Sala de lo Constitucional en la Sentencia de amparo ref. 708-99, dictada el veinte de Septiembre de dos mil uno, expresó: "Para considerar que existe un debido proceso, es necesario que aquél sea sustanciado conforme a la Constitución, y además, que se respete íntegramente el derecho de audiencia, ya que dicho derecho es un elemento esencial y configurativo para la protección de los derechos constitucionales de los impetrantes".

Con respecto al derecho de audiencia, la referida Sala ha manifestado: "Refiriéndonos al contenido del derecho de audiencia, el artículo 11 de la Constitución señala en esencia que la privación de derechos -para ser válida normativamente- necesariamente debe ser precedida de proceso o procedimiento seguido conforme a ley. Al respecto, tal referencia supone y exige que se respete el contenido esencial del derecho de audiencia, conformado, de modo genérico y sin carácter taxativo, por los siguientes aspectos esenciales: a) que la persona a quien se pretende privar de alguno de sus derechos se le siga un proceso o procedimiento -que no necesariamente es especial, sino aquel establecido para cada caso por las disposiciones infraconstitucionales respectivas-; b) que dicho proceso se ventile ante autoridades previamente establecidas; c) que en el proceso se observen las formalidades esenciales procesales o procedimentales y las normas constitucionales procesales y procedimentales; y, d) que la decisión se dicte conforme a las leyes existentes con anterioridad al hecho que la hubiere motivado, de conformidad a la Constitución". (Sentencia de amparo, dictada el veinticinco de mayo de mil novecientos noventa y nueve. Ref. 167-97).

En relación al debido proceso, esta Sala ha expresado en diversas ocasiones, que en sede administrativa éste se enfoca en el derecho a ser oído en el procedimiento administrativo.

El debido proceso encuentra concreción cuando los administrados plantean sus alegatos, y tienen una real oportunidad de probarlos, y consecuentemente son tomados en cuenta por la Administración Pública al momento de resolver. Ello se verifica cuando las pruebas son valoradas, aceptadas o rechazadas en función de razones y argumentos que, convenzan o no, permiten conocer el sentido de la voluntad administrativa y el juicio lógico que la fundamenta. (Sentencia dictada a las ocho horas del día trece de julio de dos mil uno, en el juicio de referencia 46-F-2000).

José Garberí Llobregat, en su obra "El Procedimiento Administrativo Sancionador", señala que: "el derecho de defensa, en su acepción más rigurosa, constituye el derecho público constitucional que asiste a toda persona a quien se le pueda atribuir la comisión de un hecho punible (...) mediante cuyo ejercicio se le garantiza la capacidad de postulación necesaria para que, (...) pueda oponerse eficazmente al ejercicio del "ius puniendi" de los Poderes públicos, y hacer valer dentro de cada instancia sancionadora los derechos afectados por la imputación". (José Garberí Llobregat: "El Procedimiento Administrativo Sancionador" Editorial Tirant lo Blanch, Valencia, Edición 2001, pág. 225).

3. Análisis jurídico.

i) Normativa aplicable.

a) La Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Área Metropolitana de San Salvador y de los Municipios Aledaños, creada por Decreto Legislativo número setecientos treinta y dos, dictado el ocho de diciembre de mil novecientos noventa y tres; publicado en el Diario Oficial número dieciocho, tomo trescientos veintidós del veintiséis de enero de mil novecientos noventa y cuatro, en los incisos primero, segundo

y tercero del artículo 88 establece:

"La autoridad competente para sancionar, previo el juicio administrativo correspondiente será el Alcalde Municipal o Funcionario delegado de la localidad, donde se cometiere la infracción según lo establece el Código Municipal en el art. 131.

Cuando el Alcalde o funcionario delegado tuviere conocimiento por notificación de la OPAMSS, que una persona, natural o jurídica, ha cometido infracción a la presente ley, dentro de su ámbito municipal, iniciará el procedimiento, y solicitará a la OPAMSS las pruebas que se consideren necesarias. De la prueba obtenida notificará en legal forma al infractor para que comparezca dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación. Si compareciere, o en su rebeldía abrirá a pruebas por ocho días y pasado el término resolverá dentro de los dos días siguientes".

b) El Reglamento a la Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Área Metropolitana de San Salvador y de los Municipios Aledaños con sus anexos, creado por Decreto Municipal número uno del veinticuatro de enero de mil novecientos noventa y cinco, tomado por el Concejo de Alcaldes del Área Metropolitana de San Salvador; publicado en el Diario Oficial número setenta y seis, Tomo trescientos veintisiete del veintiséis de abril de mil novecientos noventa y cinco, en los incisos primero y segundo del artículo IX. 15, determina:

"La autoridad competente para sancionar, previo el juicio administrativo correspondiente, será el Alcalde Municipal o Funcionario Delegado de la localidad donde se cometiere la infracción, según lo establece el Código Municipal en el art. 131. Cuando el Alcalde o Funcionario delegado, tuviere conocimiento por notificación de la OPAMSS, que una persona natural o jurídica, ha cometido infracción a la Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del AMSS y el presente reglamento, dentro de su ámbito municipal, iniciará el procedimiento, y solicitará a la OPAMSS las pruebas que se consideren necesarias.

De la prueba obtenida, notificará en legal forma al infractor para que comparezca dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación. Si compareciere, o en su rebeldía, abrirá a pruebas por ocho días, y pasado el término, resolverá dentro de los dos días siguientes".

c) El Código de Procedimientos Civiles, creado por Decreto Ejecutivo S/N del treinta y uno de diciembre de mil ochocientos ochenta y uno; publicado en el Diario Oficial número uno, Tomo doce del uno de enero de mil ochocientos ochenta y dos, en el artículo 242 establece:

"Las pruebas deben producirse en el término probatorio, con citación de la parte contraria y ante el Juez que conoce de la causa o por su requisitoria, pena de no hacer fe.

Se exceptúan los casos expresamente determinados por la ley".

ii) De lo acontecido en sede administrativa.

De la revisión del expediente administrativo sustanciado por el Alcalde Municipal de Santa Tecla en el presente caso, aparece lo siguiente:

- A folio […] consta acta de inspección realizada por el ingeniero Miguel Santamaría del Departamento de Ingeniería y Desarrollo Urbano el día seis de febrero de dos mil cuatro, que se realizó al ingeniero Marenco en la cual consta que se le solicitó que presentara los permisos respectivos de la Alcaldía.

- En folio […] consta memorando de once de marzo de dos mil cuatro remitido por el licenciado Carlos Vásquez, asesor jurídico de la OPAMSS y adjunta acta de inspección (folio 3), en la cual aparece que se practicó la inspección a las doce horas del veintiséis de febrero de dos mil cuatro, al inmueble ubicado en el caserío San Isidro, Kilometro dieciocho y medio, Cantón Ojo de Agua, contiguo a Lotificación Díaz Nuila, San Salvador, propiedad de Susana Baun, y consta en acta que se notificó a ésta para que se presentara a esa oficina en un término de dos días hábiles a solventar la situación objeto de esa acta y ordena "Suspender las obras de construcción hasta presentar los planos aprobados por OPAMSS y Alcaldía".

- A folio […] consta copia simple de memorando de dieciocho de junio de dos mil cuatro remitido por el señor Alcalde de Santa Tecla licenciado Oscar Samuel Ortíz Ascencio por el cual solicita le informe el Director Ejecutivo de la OPAMSS si por dicha construcción se ha iniciado trámite alguno a efecto de obtener los permisos respectivos.

- El día siete de julio de dos mil cuatro (folio […]) el arquitecto José Roberto Góchez en calidad de Director Ejecutivo de la OPAMSS informa al señor Oscar Ortíz Ascencio, Alcalde Municipal de Nueva San Salvador (Santa Tecla), que a esa fecha no se había encontrado registro alguno realizado por el propietario del inmueble ubicado en kilometro dieciocho y medio, caserío San Isidro, Cantón Ojo de Agua, contiguo a Lotificación Díaz Nuila.

- A folio […] se encuentra agregada copia simple de publicación de El Diario de Hoy, de aviso con fecha dieciséis de agosto de dos mil cuatro, para la señora Susana Baun de Khoury y otros por parte del Departamento de Ingeniería de la Alcaldía Municipal de Santa Tecla, previniéndoles que en el plazo de tres días se presenten a legalizar la situación.

- A folio […] se encuentra agregada copia simple de ficha de inspección realizada en el inmueble antes mencionado a las nueve horas cuarenta y cinco minutos del tres de septiembre de dos mil cuatro por el ingeniero Miguel Ángel Santamaría, donde se detalla que el monto aproximado de las obras de construcción es de trescientos veinte mil dólares de los Estados Unidos de América equivalentes a dos millones ochocientos mil colones. En dicha fotocopia que no hace fe, ni tan siquiera aparece registro de la firma del mencionado ingeniero.

- A folio […] consta que visto y agregado que fue el informe proveniente de la OPAMSS se dio inicio al procedimiento administrativo sancionatorio, contra la señora Susana Baun, por resolución del Alcalde Municipal de Santa Tecla, de las nueve horas treinta minutos del día veintinueve de noviembre de dos mil cuatro, concediéndole a ésta (a quien ya la denominan "la infractora") el plazo de cuarenta y ocho horas a partir del día siguiente al de la notificación, para ejercer su derecho de audiencia. Tal resolución fue notificada el seis de diciembre de dos mil cuatro.

Sin embargo, y pese de haberse iniciado el procedimiento antes dicho, a folio […] consta copia simple de una nota dirigida a la señora Susana Baun o su apoderado, de fecha uno de diciembre de dos mil cuatro, por el licenciado Noé Torres Hernández, Síndico de la Alcaldía Municipal de Santa Tecla, convocándola a una reunión de carácter urgente, para las catorce horas del seis de diciembre de ese año.

- A folio […] se encuentra resolución del Alcalde Municipal de Santa Tecla, de las nueve horas del diez de diciembre de dos mil cuatro, donde se declaró rebelde a la señora Susana Baun y se abrió a prueba el procedimiento por el término de ocho días.

Esta notificación fue practicada a las nueve horas veintiocho minutos del diez de enero de dos mil cinco por medio del señor Víctor Manuel Lemus.

Pese de haberse continuado con el procedimiento antes dicho, a folios […] consta copia simple de una nota dirigida a la señora Susana Baun o su apoderado, de fecha dieciocho de enero de dos mil cinco, por el licenciado Oscar Samuel Ortíz Ascencio, Alcalde Municipal de Santa Tecla, convocándola a una reunión de carácter urgente, para las catorce horas treinta minutos del veintiuno de enero de ese año. Esta nota fue recibida por el licenciado Álvaro José Mayora Re; y no se le consignó fecha alguna de recibida.

- Además, a folio […] del expediente administrativo se agregó resolución del Alcalde Municipal de Santa Tecla, de las ocho horas treinta minutos del uno de marzo de dos mil cinco, que constituye el primer acto impugnado en esta sede.

iii) De la violación al principio de contradicción de la prueba.

La demandante argumenta entre otras causas de ilegalidad la transgresión al principio de contradicción, implícito en el debido proceso. Sostiene que toda la supuesta prueba incorporada al procedimiento administrativo sancionador no fue recibida por la autoridad instructora ni con citación de parte contraria, lo que viola el artículo 242 del Código de Procedimientos Civiles, y se ha vulnerado el artículo 88 inciso 2o de la Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Área Metropolitana de San Salvador y de los Municipios Aledaños, por no rendirse la prueba dentro del mencionado procedimiento sino fuera de éste.

Para identificar cuándo nos encontramos ante una verdadera prueba, Jesús González Pérez afirma: "Como las actividades que realizan los sujetos en el proceso son distintas, para diferenciar la actividad probatoria de las demás, es necesario precisar su tendencia o sentido. La actividad probatoria tiende a convencer al juez de la existencia o inexistencia de los datos procesales que han de servir de fundamento a la decisión del proceso." (Jesús González Pérez: Derecho Procesal Administrativo Hispanoamericano. Editorial Temis, S.A., Bogotá Colombia. Pág. 278).

La prueba puede concebirse desde diversos ángulos. Puede considerarse como una actividad lógica y material de averiguar, esto es, como operación y esfuerzo amparados en una verdad: es la prueba fin. Pero también puede valorarse como el conjunto particular de recursos que pueden utilizarse para obtener aquella demostración: es la prueba medio.

La prueba es aquella actividad que desarrollan las partes o el Tribunal para adquirir el convencimiento de la verdad o certeza de un hecho o afirmación fáctica o para fijarlos como ciertos a los efectos de un proceso.

Desde otro punto de vista, puede hablarse de prueba para referirse a los distintos medios probatorios, a los medios concretos de determinar o fijar la certeza positiva o negativa de un hecho. Así se habla de prueba de testigos, de prueba de peritos, de prueba documental, etc.

La prueba es el medio procesal más relevante para determinar los hechos, a efecto del proceso. Pues el enjuiciamiento final de la sentencia de fondo exige como labor previa a la del juicio de Derecho: primero, deben fijarse los hechos relativos al proceso y, después, éstos se subsumirán bajo las correspondientes normas jurídicas.

Interesa arribar al punto que, los diversos medios de prueba, no obstante varíen en la forma de acreditar o establecer hechos, son instrumentos que coinciden en su naturaleza, la cual es, como se señaló, fijar la veracidad de un hecho que coadyuve a establecer lo debatido.

La actividad que se despliega durante el procedimiento por las partes o el órgano que juzga, tiende genéricamente al logro de la certeza psicológica sobre la existencia o inexistencia de los hechos afirmados.

Así, nuestro Código de Procedimientos Civiles (ya derogado pero vigente al momento de dictarse los actos impugnados) establece en el artículo 235: "Prueba es el medio determinado por la ley para establecer la verdad de un hecho controvertido".

En el caso en estudio, los alcances y el real significado de las actas de las inspecciones realizadas con fechas seis de enero, veintiséis de febrero y tres de septiembre de dos mil cuatro, en el inmueble ubicado en el kilómetro dieciocho y medio, Caserío San Isidro, Cantón Ojo de Agua, contiguo a Lotificación Nuila, de Santa Tecla, propiedad de la señora Susana Baun, son indudablemente el punto controvertido a cuya verdad debía arribarse en el procedimiento para emitir la resolución final. Dichos puntos, eran evidentemente de carácter técnico.

Entre los diversos hechos o verdades a establecer en el proceso, se encuentran aquellas de carácter eminentemente técnico. La doctrina sostiene que, cuando la determinación de un hecho, causas o efectos, requiere de conocimientos especializados sobre determinada técnica, ciencia, arte o profesión que el Juez no tiene, se torna necesario acudir a quienes los posean, con el fin de auxiliar a aquél para obtener la clarificación del debate y la verdad sobre el suceso de que se trata. (Casimiro A. Varela: Valoración de la Prueba. Editorial Astrea De Alfredo y Ricardo DePalma, Buenos Aires, Argentina, 1998. Pág. 294).

La prueba por peritos o prueba pericial, es el medio de prueba consistente en la actividad procesal en virtud de la cual una o varias personas expertas en materias no jurídicas elaboran y transmiten al Tribunal un dictamen o exposición ordenada de información especial dirigida a permitir a éste el conocimiento y apreciación de hechos y circunstancias fácticas y relevantes en el proceso.

Los peritos, al igual que los testigos y las partes de la confesión, informan y dictaminan sobre cuestiones de hecho, pero a diferencia de éstas y aquéllos, su aportación específica consiste, no en hechos históricos concretos, sino en reglas generales o máximas (máximas de la experiencia) relativas a la esfera de su ciencia, arte o práctica (de cualquier clase, excepto la jurídica que el Juez deba conocer y aplicar ex officio), ya que se suministren al Juez directamente esas máximas, ya que se plasmen en el dictamen subsumiendo en ellas hechos o circunstancias concretas.

Nuestro Código de Procedimientos Civiles establece precisamente el medio de prueba pericial en puntos de hechos facultativos o profesionales.

Con ello, la aportación de los elementos y datos técnicos que la persona versada hace al proceso para dilucidar la controversia, constituye un medio de prueba que tiene por objeto permitir que el Juez u órgano decisor, en su caso, conozca los datos técnicos a valorar para alcanzar la resolución que de mejor modo satisfaga los intereses en conflicto.

Se traen a colación todas estas aseveraciones, partiendo del hecho que en el procedimiento administrativo son plenamente aplicables los principios generales de la prueba como institución jurídica.

Como es sabido, el procedimiento administrativo en tanto modo de producción del acto, constituye un elemento del mismo, y por ende condiciona su validez. En reiteradas ocasiones ha sostenido esta Sala que el procedimiento no es una mera exigencia formalista para la configuración del acto, sino que desempeña una función de plena garantía para el administrado, ya que le proporciona la oportunidad de intervenir en su emisión. En otros términos, el procedimiento posibilita la participación de los administrados en la toma de decisiones del poder público administrativo.

En concordancia con la doctrina expuesta en acápites anteriores, en todo procedimiento tienen aplicación reglas básicas y generales, que garantizan por un lado la protección a los derechos e intereses del administrado, y por otro la transparencia en el actuar de la Administración.

Roberto Dromi sostiene al respecto que: "los principios jurídicos fundamentales del procedimiento administrativo son pautas directrices que definen su esencia y justifican su existencia, permitiendo explicar, más allá de las regulaciones procesales dogmáticas, el por qué y el para qué del mismo". (Roberto Dromi: El Procedimiento Administrativo. Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996. Pág. 59).

Es plenamente aceptado que entre los principios elementales que rigen el procedimiento administrativo se encuentra el de contradicción y defensa.

Naturalmente, la actividad probatoria en el procedimiento ha de realizarse de conformidad a estos principios, entre otros.

El autor antes citado sostiene que la garantía de defensa en el procedimiento administrativo, ha de entenderse como la efectiva posibilidad de participación útil en el mismo, y que en relación a la prueba comprende:

Derecho a que toda prueba razonablemente propuesta sea producida;

Que la producción de la prueba sea efectuada antes que se adopte la decisión;

Derecho de controlar la producción de la prueba sustanciada por la Administración". (Roberto Dromi: Op. Cit. Pág. 70).

Como es sabido, la contradicción de la prueba es uno de los principios elementales que rigen el ámbito probatorio, con dos grandes implicaciones: en primer lugar, el hecho que la parte que pueda verse afectada por una prueba la conozca, a fin de gozar de la oportunidad de discutirla; y por otra parte, que la prueba no pueda ser apreciada por el órgano decisor si no se ha celebrado con audiencia, con conocimiento de parte.

Es claro que la actividad oficiosa de la Administración para recabar pruebas no puede estar exenta de estas garantías.

El principio de contradicción de las pruebas lo tiene consagrado nuestro legislador, entre otras disposiciones, en los artículos 242, 243 y 244 del Código de Procedimientos Civiles (ya derogado pero vigente al momento de dictarse los actos impugnados) y, especialmente, en el Art. 356 del mismo Código, que refiriéndose a la prueba por peritos, dice: "El Juez de la causa o aquel a quien se cometiere la diligencia, después de juramentados los peritos, les indicará por un decreto el lugar, el día y la hora de la operación con citación de las partes para que concurran, si quisieren, pena de nulidad (...)". Y por último, se encuentra consagrado de una manera más general todavía, en el artículo 4 ordinal 6o de la Ley de Casación, que recoge como una causal de casación, la "(...) falta de citación para alguna diligencia de prueba, cuya infracción ha causado perjuicio al derecho o defensa de la persona en cuyo favor se estableciere". De manera que así se advierte la consagración de manera clara y expresa en nuestra legislación, del principio de contradicción de la prueba.

Lo propio ha hecho la Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Área Metropolitana de San Salvador y de los Municipios Aledaños, al establecer en los incisos segundo y tercero del artículo 88: "Cuando el Alcalde o funcionario delegado tuviere conocimiento por notificación de la OPAMSS, que una persona, natural o jurídica, ha cometido infracción a la presente ley, dentro de su ámbito municipal, iniciará el procedimiento, y solicitará a la OPAMSS las pruebas que se consideren necesarias.

De la prueba obtenida notificará en legal forma al infractor para que comparezca dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación. Si compareciere, o en su rebeldía abrirá a pruebas por ocho días y pasado el término resolverá dentro de los dos días siguientes".

[PROCEDIMIENTO PARA SANCIONAR INCUMPLIMIENTOS O INFRACCIONES COMETIDAS A LA LEY DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL ÁREA METROPOLITANA DE SAN SALVADOR Y DE LOS MUNICIPIOS ALEDAÑOS]

iv) Análisis del caso.

La Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Área Metropolitana de San Salvador y de los Municipios Aledaños, (artículo 1) tiene por objeto regular el ordenamiento territorial y el desarrollo urbano y rural del Área Metropolitana de San Salvador y Municipios Aledaños. Por otra parte, para los efectos de dicha ley (artículo 2) se entiende por "Área Metropolitana de San Salvador y de los Municipios Aledaños", los territorios de los municipios siguientes: Antiguo Cuscatlán, Apopa, Ayutuxtepeque, Cuscatancingo, Delgado, Ilopango, Mejicanos, Nejapa, Nueva San Salvador (Santa Tecla), San Marcos, San Martín, San Salvador, Soyapango y Tonacatepeque.

El artículo 45 de la mencionada ley otorga las facultades relacionadas con la vigilancia, control y aprobación de todas las actividades relativas al desarrollo urbano y a la construcción en dicha área a la OPAMSS, conforme lo establecido por los Concejos Municipales del área, en sus respectivas ordenanzas del control del desarrollo urbano y de la construcción de su localidad. Por otra parte, tanto el artículo 75 de dicho cuerpo normativo como el artículo IX número 3 de su Reglamento regulan que toda transgresión a la mencionada Ley y su Reglamento, así como el incumplimiento de las normas técnicas determinadas en los planos y documentos, códigos y reglamentos relativos a la urbanización y construcción, resoluciones y permisos de parcelación o construcción, estarán sujetos a sanción conforme lo establecido en dicha Ley y Reglamento.

En concordancia con lo anterior, el artículo VIII número 26 del Reglamento a la Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Área Metropolitana de San Salvador y de los Municipios Aledaños prescribe que la OPAMSS, en colaboración con las Alcaldías del área, tiene el derecho y la obligación de inspeccionar toda clase de obras de parcelación y/o construcción con personal idóneo debidamente autorizado para hacer cumplir este Reglamento.

Además, tanto en el artículo 88 de la Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Área Metropolitana de San Salvador y de los Municipios Aledaños como en el artículo IX número 15 de su Reglamento, se define a la autoridad competente para sancionar los incumplimientos o infracciones cometidas a tal normativa, así como también se establecen dos formas que pueden dar apertura al procedimiento para sancionar tales incumplimientos o infracciones, que son: (1) sustanciado por el Alcalde Municipal o Funcionario Delegado de la localidad, debiendo seguirse previamente el juicio administrativo regulado en el artículo 131 del Código Municipal; y, (2) seguido por la misma autoridad anteriormente descrita, pero iniciado por notificación de la OPAMSS, para lo cual dichas disposiciones describen todo el procedimiento que debe llevarse a cabo.

En el caso bajo análisis, el procedimiento administrativo no fue iniciado por notificación de la OPAMSS, en virtud de lo cual el procedimiento que debía llevarse a cabo era el descrito en el numeral (1), es decir el establecido en el Código Municipal y no el establecido en la Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Área Metropolitana de San Salvador y de los Municipios Aledaños.

Llama la atención de esta Sala que, en la primera inspección realizada -en la cual se descubre una presunta infracción a la Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Área Metropolitana de San Salvador y de los Municipios Aledaños- se le solicitó a la actora mediante el encargado de la obra, que ésta se presentara a la Municipalidad en un término máximo de dos días hábiles al de la referida inspección, con el objeto que proporcionara los permisos pertinentes a dicha Municipalidad.

Respecto de la anterior actuación, debe considerarse, que si la ausencia de los permisos respectivos en el lugar de realización de la obra configuraba una infracción a la citada normativa que se ha hecho referencia en el párrafo anterior, debió haberse dado cumplimiento al artículo 88 inciso primero de la Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Área Metropolitana de San Salvador y de los Municipios Aledaños, que ordena la realización del procedimiento señalado en el artículo 131 del Código Municipal, según el cual al tener conocimiento por cualquier medio -en este caso la inspección- de la infracción cometida, debe iniciarse el procedimiento, recabar la prueba pertinente y de ella notificar en legal forma al infractor para que comparezca a ejercer su defensa dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la respectiva notificación. En el caso bajo análisis, de lo recabado en las inspecciones se citó a la actora para que compareciera al Municipio en un término máximo de dos días al de la mencionada inspección, en claro incumplimiento con el procedimiento anteriormente señalado.

También llama la atención para esta Sala que durante la tramitación del procedimiento bajo análisis, se haya realizado un llamamiento a la señora Susana Baun de khoury y otros, a través del Diario de Hoy, por parte del Departamento de Ingeniería de la Alcaldía Municipal de Santa Tecla, previniéndoles que en el plazo de tres días se presenten a legalizar la situación; y que se haya enviado en dos ocasiones notas a la señora Susana Baun o su apoderado, "convocando a una reunión de carácter urgente para tratar asuntos relacionados a la construcción que se realizara en el inmueble de su propiedad", lo cual no está previsto en el procedimiento.

Por otra parte no hay constancia en el expediente administrativo que el Alcalde Municipal de Santa Tecla haya recabado la prueba pertinente y de ella notificado a la presunta infractora para que compareciera a ejercer su derecho de defensa.

Todo lo expuesto tiene gran trascendencia, pero para determinar la licitud o la ilicitud del procedimiento debatido, se pasará al análisis de la causa de ilegalidad argumentada por la parte actora.

En el presente caso, es claro que todas las inspecciones realizadas sirvieron de base para adoptar la resolución final, y así queda evidenciado con la resolución del Alcalde Municipal de Santa Tecla, de las ocho horas treinta minutos del uno de marzo de dos mil cinco, que constituye el primer acto impugnado en esta sede.

Como antes se ha dicho, esta Sala ha sostenido en diferentes oportunidades, que el procedimiento administrativo no es una mera exigencia formalista para la configuración del acto, sino que constituye por sí mismo una plena garantía para el administrado, debiendo existir para ello una plena aplicación de reglas básicas y generales. Para el caso concreto, es importante señalar el principio de contradicción de prueba, el cual da la oportunidad de confrontar los criterios manejados por los interesados con los esgrimidos por la Administración.

Con todas las consideraciones expuestas, podemos afirmar que las diligencias realizadas por los ingenieros Delegados del Departamento de Ingeniería y Desarrollo Urbano de la Alcaldía Municipal de Santa Tecla y de la OPAMSS, sí constituyeron en esencia diligencias probatorias, -excepto la realizada por el ingeniero Miguel Ángel Santamaría, que no podía ser tomada en cuenta por la razón ya dicha-, no obstante, no se tramitaron formalmente como prueba, para que así fueran incorporadas al procedimiento, y sobre todo fueron practicadas sin previo conocimiento de la administrada.

En el procedimiento administrativo, es de particular importancia reparar en el hecho que, la Administración como gestora del interés público, está facultada a desplegar por sí misma, ex officio, toda la actividad que sea necesaria para dar adecuada satisfacción a ese interés. Así, en el ámbito probatorio rige el principio de oficialidad, en base al cual el órgano administrativo puede desarrollar todos los actos que considere adecuados para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales debe pronunciarse la resolución.

Es así totalmente lícito que la Administración, para emitir su resolución en el procedimiento administrativo, realice la actividad probatoria que se considere necesaria. Sin embargo, es claro que dicha actividad debe respetar los principios del Derecho.

Si las diligencias dichas se hubieran incorporado al expediente, comunicándoselas así a la parte interesada, ésta hubiera tenido la oportunidad de pronunciarse sobre ellas, planteando sus alegaciones a fin que fueran consideradas por la Administración a la hora de resolver, esto es, valorarlas para aceptarlas o rechazarlas; y al no haber el Alcalde Municipal de Santa Tecla dado tal oportunidad, esto incidió directamente en la defensa de la demandante.

Con las premisas expuestas podemos afirmar que el Alcalde Municipal de Santa Tecla, tomo en cuenta diligencias probatorias, que no se tramitaron formalmente como prueba y no se incorporaron al procedimiento como debe ser, violentando de esta forma los principios de defensa y contradicción.

Como es sabido, una de las causas más relevantes que genera la declaración de invalidez jurídica de un acto administrativo por circunstancias formales -sin relación con el fondo de la cuestión objetiva planteada en el procedimiento- es la de vicios de esta índole en el procedimiento administrativo.

4) Conclusión.

Por todo lo expuesto, esta Sala concluye que el Alcalde Municipal de Santa Tecla tramitó en forma totalmente anómala el procedimiento, por lo cual la resolución final emitida a raíz de ese procedimiento, la que resolvió el recurso y todo lo que fue su consecuencia es ilegal y así debe declararse, y el procedimiento deberá reponerse.

Establecida la ilegalidad de la resolución primeramente impugnada, es improcedente el análisis del resto de alegaciones planteadas.

5) Medida para el restablecer el derecho violado.

En vista que este Tribunal decretó oportunamente la medida cautelar de suspensión de los efectos de los actos administrativos impugnados, la demandante no vio modificada perjudicialmente su esfera jurídica patrimonial, ya que la autoridad demandada no pudo hacer efectivo el cobro de la sanción, resultado de un erróneo procedimiento para imponer la misma, la cual ya no podrá hacerse efectiva por haber observado este Tribunal que en los actos realizados en sede administrativa la autoridad no cumplió con los mecanismos establecidos en la norma secundaría para la correcta aplicación de la misma, por tal razón la autoridad deberá reponer el proceso sancionatorio respetando a la administrada el debido proceso.”