[PRESUPUESTO DEL ÓRGANO JUDICIAL]
[PRINCIPIO DE SEPARACIÓN DE PODERES]
“III. 1. En cuanto a la posibilidad de controlar la constitucionalidad de las actuaciones de
A. En ese orden de ideas, debe recordarse que una de las principales funciones que
La función de legislar se traduce en el conjunto de actuaciones que el Legislativo ejecuta con el fin de actualizar las llamadas normas sobre producción jurídica prescritas en
De esta manera, las mencionadas normas constitucionales de producción jurídica también sirven como parámetro para controlar la validez del resto de normas que forman parte de un sistema jurídico, por lo que cada fuente del Derecho en particular debe limitarse a la competencia normativa predeterminada por aquéllas.
[RESPETO AL PRINCIPIO DEMOCRÁTICO EN LA ACTIVIDAD DEL ÓRGANO LEGISLATIVO]
B. El proceso de formación de la ley se encuentra conformado por una combinación de actos cuya esencia se encuentra en la conexidad que debe existir entre estos, y su finalidad se cifra en la obtención de un resultado –por todas, véase
Por ello, en la gestión de dicho trámite se expresa y representa el pluralismo político de la sociedad. En ese sentido, el respeto al principio democrático en la actividad del Legislativo se manifiesta mediante el cumplimiento de las propiedades definitorias de la institución legislativa: (i) el principio de representación, (ii) el principio de deliberación, (iii) la regla de las mayorías para la adopción de las decisiones, (iv) el respeto a la intervención de las minorías y (v) la publicidad de los actos.
De esta manera, todo procedimiento legislativo debe garantizar las actividades que potencien el debate, la transparencia, la contradicción y la toma de decisiones tan esenciales en la actividad legisferante.
[ELABORACIÓN DEBE SER CONFORME AL PROCESO DE FORMACIÓN DE LEY]
C. En el caso específico del presupuesto del Judicial, es necesario recordar que el mismo adopta la forma de una ley, por lo que debe cumplirse con todos los requisitos exigidos por
Ello pone de manifiesto la función eminentemente legislativa de ordenación jurídico-financiera de la actividad pública que caracteriza al programa presupuestario, pues demarca y fija límites a la actuación del Estado, habida cuenta de que los funcionarios solamente pueden realizar gastos autorizados por ley y para los fines que la misma dispone.
Consecuentemente, por su contenido y alcance, las leyes presupuestarias tienen todas las características de un cuerpo normativo de inevitable acatamiento, por lo que no es plausible cuestionar la fuerza vinculante externa, propia de las normas jurídicas generales, impersonales y abstractas, por el hecho de que sus disposiciones se materialicen en cifras máximas de gasto o previsiones. De ahí que los principios que en términos generales informan el proceso de formación de la ley también lo hacen en el proceso de formación del presupuesto, dentro del cual se encuentra el del Judicial.
[ACTOS DE ELABORACIÓN DEL PRESUPUESTO POR PARTE DEL ÓRGANO JUDICIAL]
A. En cuanto a la elaboración del proyecto de las partidas presupuestarias del Judicial, debe indicarse que en la realización de esta fase interviene
Aquí es oportuno aclarar que la vinculación con la política presupuestaria aprobada por el Consejo de Ministros varía en el caso del Judicial, pues, a diferencia del resto de instituciones del sector público, el mencionado Órgano sólo está sometido a las directrices de carácter formal, tales como la estructura de los proyectos del presupuesto o los plazos de elaboración, y no a las orientaciones de política presupuestaria elaboradas por el Consejo de Ministros, en razón de la independencia económica de la que está dotado por mandato constitucional.
Esta ausencia de vinculación se cifra fundamentalmente en dos razones:
a. La especial posición que tal Órgano ocupa en el Estado, que lo ubica como la entidad independiente e imparcial, encargada de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en los casos sometidos a su consideración, de acuerdo con las respectivas competencias de los tribunales que lo conforman –art. 172 inc. 1° Cn.–
b. Si bien
Obviamente, lo afirmado en el párrafo que antecede es sin perjuicio de que el Judicial tenga que acomodar la elaboración de su presupuesto a los principales criterios de la política presupuestaria, como por ejemplo las eventuales limitaciones en el aumento de ciertos gastos, según la disponibilidad de los recursos, pero no como órgano de dirección política.
A causa de las razones apuntadas,
[AJUSTES AL PROYECTO DE PARTIDAS DEL PRESUPUESTO JUDICIAL REQUIRE UNA CONSULTA PREVIA A LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA]
B. a. Con respecto a los ajustes del proyecto de las partidas del presupuesto judicial, es preciso recordar que el proyecto de
Ahora bien, si, como efecto de la correspondiente deliberación, el Legislativo concluye que es necesario hacer ajustes en el proyecto de las partidas presupuestarias del Judicial, entonces debe ajustarlo, pero para ello debe consultarlo previamente con
En efecto, si el proyecto de la partida presupuestaria judicial fuera susceptible de ajustarse o acomodarse sin esta exigencia constitucional, podría alterarse el reparto de atribuciones y competencias regulado por
Y es que la aplicación mecánica y sin matices de las reglas que regulan la dinámica presupuestaria, en general, a los ajustes del proyecto del presupuesto elaborado por el Judicial conduciría a la dependencia financiera de éste y, por tanto, a su dependencia con respecto al Legislativo, en contravención del art. 172 inc. 3° Cn.
A partir de las premisas indicadas, para que los ajustes al proyecto del presupuesto del Judicial sean válidos constitucionalmente, basta con que
b. Por otra parte, el principio del equilibrio presupuestario fundamenta la afirmación positiva de que la consulta que el Legislativo debe hacer a
Así, en los términos en que se encuentra redactado el art. 226 Cn., el principio del equilibrio presupuestario constituye un mandato de optimización, pues exige que los ingresos deban ser suficientes para financiar los gastos públicos hasta donde sea compatible con el cumplimiento de los fines del Estado.
De esta forma, y aplicado al proyecto del presupuesto del Judicial, la consulta que en términos generales hace el Legislativo a
En otros términos, si
c. En efecto, la consulta a la que se refiere el art. 182 atribución 13ª frase 2ª Cn. debe dotarse de contenido a partir de lo prescrito en el art. 86 Cn., el cual señala la obligada colaboración que los Órganos del Estado deben llevar a cabo entre sí para el cumplimiento de las funciones estatales.
Así, como se afirmó en la sentencia de fecha 26-III-1999, pronunciada en el proceso de Inc. 4-98, visto desde el principio de colaboración, la consulta a
[Legislativo puede ajustar O DISMINUIR el presupuesto ASIGNADO Al JUDICIAL PREVIA CONSULTA A LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA]
a. En cuanto al primero de los argumentos, el actor impugna actos específicos en el proceso de formación de la ley presupuestaria, en lo relativo al del Judicial. En esa línea de argumentos, plantea que la disposición constitucional vulnerada es el art. 167 ord. 3° Cn.
Sin embargo, es necesario hacer ver que dicho enunciado se refiere a la competencia del Consejo de Ministros para elaborar el proyecto de presupuesto general de los ingresos y los egresos del Estado y a la iniciativa que tiene para las posteriores reformas.
Sobre este punto, es preciso afirmar que la etapa de elaboración del proyecto del presupuesto general del Estado comprende los siguientes cuatro momentos: la aprobación de la política presupuestaria por parte del Consejo de Ministros, la elaboración y remisión de los proyectos presupuestarios de las diferentes instituciones estatales al Ministerio de Hacienda, la evaluación de los respectivos proyectos de presupuestos que las instituciones del sector público envían al Ministro de Hacienda y la aprobación del proyecto de
De esta manera, el Consejo de Ministros discute o, en su caso, evalúa los diferentes proyectos de programas que cada una de las unidades del sector público le remite al Ministro de Hacienda, no el presupuesto que
Es decir, si por un lado se entendiera que el art. 167 opera de manera plena en el caso del Judicial, el art. 182 atribución 13ª Cn. perdería toda virtualidad y eficacia, pues, de acuerdo con el argumento del actor, debería ser el Ejecutivo el que haga las modificaciones al proyecto de Presupuesto Judicial, no solo remitirlo a
Además, y en contra de lo afirmado por el demandante, debe aclararse que si los ajustes se entienden como los acomodos del presupuesto del Judicial a las previsiones de recursos en el Presupuesto General del Estado, puede concluirse que el Consejo de Ministros no tiene esa especial atribución en relación con el Judicial, sino que, dentro del marco de las posibilidades constitucionales que tiene, el Legislativo puede válidamente ajustar –o acomodar– el proyecto de presupuesto del Judicial a la previsión financiera que el proyecto de presupuesto general comprende, siempre y cuando haya hecho la consulta a la que se refiere el art. 182 atribución 13ª Cn.
Confirma lo anterior el hecho de que los ajustes presupuestarios al proyecto del Presupuesto Judicial presupone la idea de que las cantidades solicitadas por
[LEGISLATIVO FACULTADO PARA ASIGNAR A OTRAS ENTIDADES PÚBLICAS LOS FONDOS QUE NO ASIGNE AL JUDICIAL]
b. En otro orden de ideas, se advierte también que en su primer planteamiento –que recién acaba de ser desestimado– el actor sostuvo que
En este punto, el interesado formula una interpretación que no es admisible desde la perspectiva del objeto de control. Dicha aseveración se fundamenta en que los ajustes que el Legislativo hace al proyecto de presupuesto solicitado por
A causa de lo apuntado, en esta fase del proceso de formación de la ley presupuestaria –que incorpora el proyecto del presupuesto solicitado por
Por tanto, tampoco existe la inconstitucionalidad planteada, con respecto al presente motivo, por lo que así será declarado en esta sentencia.
[RESPETO A LA AUTONOMÍA PRESUPUESTARIA DEL ÓRGANO JUDICIAL]
b. A raíz de dicho alegato, es necesario explicar que el examen que debe hacerse para controlar la constitucionalidad del cuerpo jurídico impugnado debe consistir en la verificación empírica del cumplimiento o incumplimiento de una actuación concreta que
No obstante, dicha actividad requiere que previamente se fije con precisión cuál es el tipo de actuación que
(i) Según se dijo, a
También se expresó que, para que los ajustes que se quieren efectuar en el proyecto de las partidas presupuestarias del Judicial sean válidos constitucionalmente, basta con que
(ii) De las premisas indicadas, es posible concluir que la interpretación aislada que el demandante hace del principio de indelegabilidad de funciones contenido en el art. 86 inc. 1° Cn. no se corresponde con la exigencia de interpretar las disposiciones constitucionales con arreglo al principio de unidad de
Esto se debe a que las funciones que
Si se interpretan sistemáticamente los arts. 86 inc. 1°, 172 inc. 4° y 182 ord. 13° Cn., es posible concretar la siguiente regla constitucional:
(iii) En ese sentido, tampoco es cierto que
En consecuencia, no existe la inconstitucionalidad alegada en relación con el art. 86 inc. 1° Cn., por lo que así deberá declararse en esta sentencia.
[REASIGNACIÓN DE FONDOS ES PERMITIDA CUANDO EL PROYECTO DE PRESUPUESTO AÚN NO HA SIDO APROBADO FORMALMENTE]
C. Finalmente, el tercero de los vicios de forma que ha sido argüido por el ciudadano mencionado consiste en que la disminución de las cantidades solicitadas por
Al igual que los anteriores motivos de inconstitucionalidad, el presente también debe desestimarse, debido a que, si el art. 182 atribución 13ª frase 2ª Cn. permite que el Legislativo pueda consultar con el Judicial sobre los posibles ajustes que deben hacérsele al proyecto de las partidas presupuestarias que ha sido presentado por éste, es porque el presupuesto aun no ha sido aprobado formalmente y, por tanto, no significa técnicamente una reforma al mismo.
De ahí que el Legislativo puede perfectamente replantear los recursos o fondos que no se le otorguen al Judicial para cubrir las necesidades de otras entidades del sector público, de acuerdo con el plan presupuestario que cada una de estas haya solicitado, sin que pueda aumentarlas. Por tal motivo, no puede sostenerse con plausibilidad el aumento de fondos con respecto a los proyectos de partidas presupuestarias del Ejecutivo y de otras entidades autónomas.
Consecuentemente, no existe la inconstitucionalidad alegada por el actor en cuanto al presente motivo.
[PRESUPUESTO GENERAL DE LA REPÚBLICA]
[PAPEL ACTIVO DEL ÓRGANO EJECUTIVO EN LA DIRECCIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS]
1. A. Para que se alcancen en la mayor medida posible los fines estatales, es necesario que las funciones del Estado estén adecuadamente delimitadas, lo cual depende, en parte, de que este asuma efectivamente esos fines con respecto a la existencia y mantenimiento de la organización estatal y otros que se originan como consecuencia de los propósitos u objetivos perseguidos por dicha organización; justamente las finanzas públicas juegan un rol trascendental en este esquema.
En relación con ello, debe recordarse que, si bien el Legislativo y el Ejecutivo tienen un rol preponderante en la dirección política de la actividad del Estado, lo cierto es que, según lo previsto en el art. 226 Cn., a este último órgano fundamental es a quien le corresponde la dirección de las finanzas públicas, lo que le confiere un papel activo en la actividad financiera estatal.
El conjunto de tareas que entraña dicha actividad responde a los fines políticos y decisiones del Estado, así como a las necesidades públicas. Por ello, estos componentes deben tomarse en consideración en el momento de fijar el contenido de esa actividad financiera, la cual es posible entenderla como un sistema económico del sector público, así como uno de los elementos del proceso ingresos-gastos que la definen. Esto se concreta por medio del presupuesto.
[PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO DE CONTROL Y DE PLANIFICACIÓN]
B. En ese orden de argumentos, es preciso señalar que el presupuesto tiene una proyección en la organización financiera institucional del país, porque, a la vez que se erige como un mecanismo de control que
a. El presupuesto como mecanismo de control.
(i) Sobre esta forma de entender el presupuesto, es preciso recordar previamente que, para el ejercicio del poder público, el art. 86 inc. 1° Cn. reconoce la necesidad de la existencia de varios Órganos dentro del Estado como una garantía genérica de la libertad y, de igual forma, que cada uno de esos órganos debe realizar una función básica o fundamental del Estado. Esta situación implica la formulación original del principio de división de poderes –Sentencia de 15-VIII-2010, pronunciada en el proceso de Inc. 1-2010–.
En tal virtud,
(ii) Esta idea general tiene un ámbito de aplicación específico en la formación del presupuesto general porque en dicho procedimiento intervienen dos instituciones diferentes: el Consejo de Ministros, que es quien elabora el proyecto de
Con arreglo a lo anterior, es posible sostener que, en cada ejercicio fiscal, el acto normativo presupuestario sirve como un filtro que define los gastos que puede llevar a cabo el Estado, atendiendo a la función del control político que le compete al Legislativo, a propósito de la discusión y aprobación del presupuesto.
La idea es que la deliberación pública que sobre el proyecto del presupuesto debe transcurrir en
b. El presupuesto como instrumento de planificación.
(i) Desde esta perspectiva, el presupuesto se entiende como un documento normativo que ordena el ciclo de ingresos y gastos del Estado, pues concentra y condensa la totalidad de la actividad financiera pública.
Esta idea gravita en el hecho de que el presupuesto es una estimación de los ingresos y gastos que
(ii) De igual forma, y como instrumento de planificación, el presupuesto se entiende como un mecanismo del plan nacional de desarrollo, cuya realización solo puede ser obtenida por la aplicación rigurosa de sistemas claros de programación presupuestaria.
De esta manera, la estrategia de la planificación económica está indisolublemente vinculada con el presupuesto, ya que este es el instrumento para el efectivo cumplimiento de los fines del Estado. Por ello, sin un plan preconcebido que defina con precisión los objetivos y estrategias de la acción estatal, no será factible exigir el respeto a uno de los principios relevantes del Derecho presupuestario: el principio de transparencia.
Como regla general, la planificación implica determinar los objetivos –representados por necesidades– y los medios con los cuales el Estado pretende alcanzarlos. Asimismo, debido a que el presupuesto es un plan de corto plazo –un ejercicio fiscal, art. 167 ord. 3° Cn.– , se debe determinar las acciones específicas a las que se han de asignar los recursos necesarios. En definitiva, debe ser un plan de trabajo que exprese, en términos de metas, qué es lo que el Estado hará, razón por la cual puede afirmarse que el presupuesto es la parte operativa de los planes del sector público.
[FASE DE PREPARACIÓN DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO]
2. Ahora bien,
Dicha actividad implica necesariamente una separación de funciones, ya que unas están constitucionalmente atribuidas al Legislativo y otras al Ejecutivo, lo que exige inevitablemente la realización de una labor coordinada entre ambos órganos.
A. Elaboración o preparación del proyecto del presupuesto. De acuerdo con lo previsto en el art. 167 ord. 3° Cn., la preparación del proyecto de presupuesto de ingresos y gastos estatales le corresponde al Consejo de Ministros, entidad que forma parte del Ejecutivo –art. 150 Cn.–
Dentro de esta fase presupuestaria, es posible distinguir los siguientes cuatro momentos:
a. La aprobación de la política presupuestaria por parte del Consejo de Ministros, la cual debe comprender las orientaciones, prioridades, estimación de la disponibilidad global de los recursos, techos financieros y variables para la asignación de recursos, así como las normas, métodos y procedimientos para la elaboración de los proyectos de presupuestos de cada entidad estatal –arts. 28 y 29 de
b. La elaboración y remisión de los proyectos presupuestarios de las diferentes instituciones estatales al Ministerio de Hacienda. De acuerdo con este momento, las instituciones del sector público deben preparar sus respectivos proyectos de presupuesto con arreglo a lo establecido en la política presupuestaria, los lineamientos presupuestarios emitidos por el Ramo de Hacienda –mediante
c. Evaluación de los proyectos de presupuestos de las instituciones del sector público por el Ministro de Hacienda. Aquí, el Ministro de Hacienda examina los proyectos recibidos y los coteja con la política presupuestaria aprobada y, atendiendo a su compatibilidad, podrá efectuar los ajustes que considere necesarios. Después, redactará el proyecto de
d. Aprobación del proyecto de
Luego de aprobado, el Consejo de Ministros, por medio del Ministro de Hacienda, debe presentar los correspondientes proyectos de Ley de Presupuesto General del Estado y de los Presupuestos Especiales, así como la correspondiente Ley de Salarios, a
[FASE DE VOTACIÓN EN LA DINÁMICA PRESUPUESTARIA]
B. Votación del presupuesto. De conformidad con lo regulado en el art. 131 ord. 8° Cn., a
a. Dicha actividad está reservada a tal Órgano fundamental del Estado debido al carácter colegiado que lo define. Esto permite que el pluralismo se manifieste de manera más amplia que en otros órganos, pues en el Legislativo es donde conviven las mayorías y minorías. Estas cualidades son las que, precisamente, permiten que el proceso legislativo sea de carácter deliberativo y, por ello, se rija por el debate parlamentario, situación que requiere de la publicidad del debate –Sentencia de 6-IX-2001, Inc. 27-99–.
Por ello, luego de
b. Como antes se acotó, el presupuesto puede ser entendido como un mecanismo de control de la política presupuestaria aprobada por el Ejecutivo, mediante el Consejo de Ministros, puesto que, en cada ejercicio fiscal, el acto normativo presupuestario sirve como un filtro que define los gastos que puede llevar a cabo el Estado.
En uso de esta competencia para controlar la política presupuestaria,
Es pertinente señalar que el principio del equilibrio presupuestario –art. 226 Cn.– impone al Legislativo la obligación constitucional de consultar también con el Consejo de Ministros cuando pretenda disminuir o rechazar los créditos que otras entidades hayan solicitado por medio de los proyectos que remiten al Ministerio de Hacienda. Dicha consulta les permitirá a dichos funcionarios examinar si las necesidades que habían identificado e incorporado en los proyectos de presupuestos pertinentes podrán ser satisfechas.
Vale aclarar que, en la nomenclatura de
[FASE DE EJECUCIÓN EN LA DINÁMICA PRESUPUESTARIA]
C. Ejecución del presupuesto. Esta fase de la dinámica presupuestaria es competencia propia del Ejecutivo, en tanto órgano de dirección política y económica. Para llevar a cabo esa actividad, cada una de las instituciones del sector público o privadas que reciban fondos públicos deben aplicar el conjunto de normas constitucionales y legales, así como procedimientos técnicos y administrativos, para poder movilizar los recursos presupuestados en función de los fines establecidos en
En la materialización de esa labor, se habrá de respetar el equilibrio presupuestario –art. 226 Cn.–, y compatibilizar tanto los flujos de los ingresos con los egresos, como armonizar el financiamiento con el avance en determinadas obras en la ejecución del presupuesto, según las planificaciones que se han elaborado.
La ejecución presupuestaria se realiza dentro del ejercicio fiscal que inicia el uno de enero y finaliza el treinta y uno de diciembre de cada año, período dentro del cual se deben llevar a cabo las operaciones generadoras de ingresos y gastos. Para los efectos de la presente sentencia, interesa destacar la ejecución del gasto público.
Así, es posible identificar varios momentos de la ejecución del gasto presupuestario. No obstante, con arreglo a la configuración legal actual –art. art. 40 LOAFI– del momento presupuestario en cuestión, en El Salvador se distinguen los siguientes intervalos de tiempo: el crédito, el compromiso y el devengando.
[FASE DE RENDICIÓN DE CUENTAS EN LA DINÁMICA PRESUPUESTARIA]
D. Rendición de cuentas del presupuesto. Finalmente, según lo normado en el art. 227 inc. 5° Cn., la rendición de cuentas sobre la ejecución del gasto público es la última etapa del ciclo presupuestario, y está relacionada con el principio de transparencia.
a. Al respecto, es oportuno retomar lo dicho en la citada Sentencia de Inc. 1-2010, sobre que en una sociedad democrática es deber del Estado garantizar la transparencia en la actuación de los funcionarios públicos en el desempeño de sus funciones oficiales, así como la publicidad en la administración y el destino de los recursos y fondos públicos. Este deber de transparencia está en íntima conexión de interdependencia con el derecho de acceso a la información pública.
La transparencia y la rendición de cuentas presupuestarias son necesarias para prevenir, combatir y sancionar toda manifestación o forma de corrupción en el manejo y destino de todos los fondos públicos y, además, son imprescindibles para fortalecer el Estado Constitucional y Democrático de Derecho.
Por lo tanto, en este ámbito, es un derecho fundamental de las personas estar debidamente informadas de los asuntos de interés público, y a conocer la gestión pública y la forma en que se ejecuta y se rinde cuentas del presupuesto general del Estado; obligación que atañe a todos los órganos y dependencias públicas, sin excepciones.
De este modo, en el precedente citado se expresó que la publicidad de la información presupuestaria constituye la regla que debe imperar y que vincula a todos los funcionarios e instituciones del Estado, aunque puede mantenerse en reserva cierta información presupuestaria, de manera excepcional y restrictiva, en los casos debidamente necesarios y justificados.
En ese sentido, todos los gastos públicos, sin excepción alguna, estarán siempre sujetos a fiscalización, control y rendición de cuentas por las instancias competentes.
Consecuentemente, la transparencia y la rendición de cuentas respectiva deben ser garantizadas por todas las dependencias del Estado, de manera que todas las cuentas del presupuesto puedan verificarse en su ejecución, transferencia y destino. Esto es, al margen de que se disponga por ley un manejo reservado de cierta información con respecto a casos justificados, tales como el manejo de información sobre la seguridad pública y la defensa nacional.
b. Esta etapa de rendición de cuentas también está vinculada con la actualización legislativa que
En efecto, la idea del seguimiento entraña una actividad de transparencia por parte de las autoridades competentes, pues constituye una labor de supervisión e información directa sobre los resultados previstos y obtenidos en la programación de los gastos públicos; mientras que la evaluación implica un análisis crítico de los resultados físicos y financieros en la ejecución presupuestaria de gastos en relación con los programas aprobados.
[PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DEL DERECHO PRESUPUESTARIO]
[…] A. Principio de planificación.
El presupuesto es un instrumento del plan financiero de desarrollo del Estado que se puede lograr únicamente con la aplicación rigurosa de un sistema claro y transparente de programación presupuestaria monetaria y financiera, cuya finalidad debe ser la obtención del logro de los objetivos económicos y sociales del Gobierno.
El art. 226 Cn. exige que el equilibrio presupuestario deba ser compatible en la mayor medida de lo posible con el cumplimiento de los fines del Estado. Esto implica que el presupuesto no debe entenderse como una técnica para la obtención de recursos con la finalidad de financiar un “gasto irremediable” que sea mínimo, sino que, por el contrario, se lo debe reconocer como un instrumento de realización del gasto que pueda cumplir con objetivos precisos de trascendental importancia.
Para ello, es necesario que cada una de las entidades estatales identifique con la debida antelación cuáles son las necesidades cuya satisfacción pretenden alcanzar con los recursos que recibirán mediante la aprobación de las respectivas partidas. Por ello, tiene sentido que el art. 167 ord. 3° frase 1ª Cn. prescriba que el proyecto de presupuesto debe ser presentado a
En tal virtud, el principio de planificación exige una decidida revisión anticipada de los fines y funciones del Estado y el papel que representa para su cumplimiento cada uno de los organismos que lo conforman.
B. Principio de especialidad.
Según se afirmó en
En efecto, la autorización legislativa no se da en forma global, sino que se concede específicamente para cada crédito. En ese sentido, dicho principio hace posible controlar el destino específico de los gastos que, de acuerdo con el principio de planificación, han sido fijados anticipadamente por las instituciones del sector público.
En consecuencia, el principio de especialidad impone que toda Ley de Presupuesto General del Estado deba especificar con precisión la cantidad y finalidad con que han de realizarse los gastos públicos, en sus aspectos cuantitativo y cualitativo. Así, para respetar el principio de reserva de ley, las leyes presupuestarias deben autorizar la disponibilidad del gasto público y determinar ciertas sumas de dinero a todos y cada uno de los sujetos estatales para el cumplimiento de los fines previstos en
Esta exigencia deja claro que ningún ente público o privado que recibe fondos públicos puede realizar gastos no previstos en
Este principio de especialidad –en sus dos vertientes– también contribuye para que el Legislativo pueda llevar a cabo su tarea de control y predeterminación del gasto público. Efectivamente, la ley debe dar certeza en cuanto al objeto del gasto, esto es, su finalidad, por lo que las decisiones del Ejecutivo que pretendan modificarlas resultan contrarias a
Paralelamente, la misma ley debe respetar dicho principio en las autorizaciones para gastar, es decir, que la predeterminación legal ha de respetar igualmente la garantía de reserva de ley y no autorizar su propia desvinculación en el cambio de los montos, sujetos y destinos asignados por la misma Asamblea Legislativa.
C. Principio de unidad.
Este principio político del presupuesto aparece previsto en el art. 227 Cn. y, de acuerdo con él, el presupuesto debe contener formalmente la totalidad de las estimaciones del Estado relativas a los ingresos que se espera percibir de conformidad con las leyes vigentes en el momento en que sea aprobado, así como a la autorización de todas las erogaciones máximas que se estimen convenientes –Sentencia de 18-IV-2006, pronunciada en el proceso de Inc. 7-2005–.
De acuerdo con lo anterior, todos los ingresos y los gastos del Estado deben estar reunidos en un solo documento o en un conjunto de documentos, fusionados como un todo orgánico, lo cual permite comprobar si se garantiza o no el equilibrio presupuestario; potencia la claridad y el orden en las finanzas públicas; se puede observar la magnitud del presupuesto y el volumen de las erogaciones, así como la carga del contribuyente; y, finalmente, facilita el control parlamentario.
La unidad que debe reflejar el presupuesto general es relativa, ya que tiene excepciones, es decir, que existen presupuestos que no están comprendidos en el documento mediante el cual se aprueba el Presupuesto General del Estado. Tal es el caso de los presupuestos extraordinarios –art. 228 inc. 3° Cn.– y los presupuestos municipales –art. 204 ord. 2° Cn.– (Sentencia de Inc. 7-2005).
D. Principio de unidad de caja o de no afectación.
En el Derecho presupuestario se suele distinguir el principio de unidad de caja del principio de no afectación. Para ello, se ha sostenido que este último implica que los ingresos de un ente público deben emplearse indistintamente para financiar sus gastos públicos. Además, se arguye que el primero hace posible la no afectación y sirve principalmente para conseguirla.
El principio de unidad de caja se concreta, por una parte, en la imposición de que los ingresos públicos conformen un solo fondo, y, por otra, en la prohibición de la afectación específica de tales ingresos.
Esa posibilidad interpretativa se fundamenta en las excepciones a la no afectación que el art. 224 inc. 2° Cn. prevé: los ingresos al servicio de la deuda pública y los donativos en lo relativo a los propósitos del donante.
Naturalmente, cuando se habla de “caja única” no debe representarse la idea de unidad física, sino la noción de unidad contable y de dirección, de tal manera que se alcance el máximo estándar de la economía en la gestión de los flujos financieros públicos, su intervención y control, así como su administración coordinada.
[CREACIÓN DE PARTIDAS DE IMPREVISTOS ES CONSTITUCIONAL]
[…] A. El primero de los contrastes planteados por los actores consiste en analizar si la creación de partidas de gastos imprevistos vulnera el principio de especialidad presupuestaria, reconocido en el art. 131 ord. 8°, en relación con el art. 228 Cn.
Al respecto, debe recordarse que el propósito fundamental del principio de especialidad –art. 131 ord. 8° Cn.– es que el gasto público se realice de acuerdo con el destino que ha sido aprobado en las leyes presupuestarias.
En su modalidad cualitativa, exige que los fondos concedidos sean destinados para la finalidad específica para la que se han autorizado, finalidad que debe ser identificada anticipadamente según lo impone el principio de planificación presupuestaria –art. 167 ord. 3° frase 1ª Cn.– De esta manera, al prever de forma clara cuál es la necesidad en que se han de invertir los fondos asignados, se puede controlar con mucha más facilidad y transparencia su destino.
En el presente caso, se observa que el Legislador ha creado partidas presupuestarias para “gastos imprevistos” en diferentes instituciones públicas. En este punto debe afirmarse que la sola creación de tal tipo de partidas no es per se inconstitucional, pues de igual forma es necesario flexibilizar el principio de especialidad cualitativa, en cuanto exigencia de identificación precisa de la finalidad en la que habrá de gastarse. Como se afirmó en la mencionada Sentencia de 25-VIII-2010, Inc. 1-2010, Considerando VII 3, el Ejecutivo debe tener “la flexibilidad y rapidez necesarias para que pueda hacerle frente a gastos urgentes, especialmente en los casos de emergencia nacional”.
Es incuestionable que, en cada ejercicio fiscal, las diferentes instituciones estatales pueden verse obligadas a afrontar situaciones que, dentro de su marco de atribuciones y competencias, puedan calificarse de “imprevistos”, para los cuales no haya asignación presupuestaria en las otras partidas asignadas a la misma institución, y requieran disponer de una previsión presupuestaria que les permita afrontar tales circunstancias. Ello justifica que el Legislador haya creado dichas partidas, en ejercicio de la facultad que le concede el art. 131 ord. 8° Cn., lo cual no contraviene
Sin embargo, aunque la creación de partidas de “gastos imprevistos” en las instituciones públicas no es per se inconstitucional, llama la atención a este Tribunal que, no obstante en la ya varias veces citada Sentencia de 25-VIII-2010 se establecieron algunos parámetros y criterios donde se señaló la necesidad de que: “se definan [por el Legislador] los conceptos de ‘gastos imprevistos’ y ‘necesidades prioritarias’, de modo que no se altere la consecución de los fines del Estado, previstos por
Se concluye, entonces, que no existe la inconstitucionalidad alegada en cuanto a la creación de las partidas de imprevistos, contenidas en
[TRANSFERENCIA ENTRE DIFERENTES UNIDADES PRIMARIAS DE ORGANIZACIÓN DEL ÓRGANO EJECUTIVO ES INCONSTITUCIONAL]
B. a. También el art. 11 LP ha sido sometido a enjuiciamiento constitucional, ya que, a juicio de los demandantes, dicha disposición jurídica supuestamente vulnera el principio de especialidad cualitativa –art. 131 ord. 8°, 167 ord. 3° y 229 Cn.– y el principio de indelegabilidad de funciones –arts. 86, 131 ord. 8° y 227 Cn.–
Las razones que arguyen para ello son las siguientes: (i) las economías en remuneraciones y otros rubros de agrupación no pueden ser transferidas a una Unidad Presupuestaria inexistente: “Financiamiento de Gastos Imprevistos”, por lo que tampoco es posible autorizar al Consejo de Ministros para efectuar transferencias entre Unidades Presupuestarias de Financiamiento de los gastos imprevistos establecidos en cada una de las Unidades Primarias de Organización; (ii) señalar un monto como límite de las transferencias indica que el Legislativo delega un porcentaje de su facultad de aprobar el Presupuesto del Gobierno; y (iii) el Legislador delega en el Ministerio de Hacienda la función de “modificar
b. En cuanto al primero de los motivos de inconstitucionalidad, es pertinente señalar que, fundamentalmente, la disposición cuya constitucionalidad es cuestionada permite, por un lado, que ciertos fondos sean transferidos a la unidad presupuestaria denominada “Financiamiento de Gastos Imprevistos”, programada en cada una de las instituciones, que servirá para cubrir “necesidades prioritarias no previstas” dentro de las mismas instituciones; y, luego, faculta al Consejo de Ministros para que transfiera recursos de las diversas unidades presupuestarias designadas como “Financiamiento de Gastos Imprevistos” consignados en los presupuestos de cada una de las Unidades Primarias de Organización, hacia otros fines igualmente indeterminados.
Una lectura detenida del art. 11 inc. 2° LP-2011 permite también concluir que el Consejo de Ministros puede hacer transferencias de recursos entre las unidades primarias de organización del Ejecutivo, lo que incluye que dichas unidades pertenezcan también a ramos distintos.
c. Sobre el tópico, interesa retomar lo afirmado en
Así, en dicho precedente se afirmó que el Constituyente contempló expresamente dos supuestos: (i) las transferencias entre partidas del mismo ramo; y (ii) las transferencias entre partidas de distintos ramos de
(i) El primer supuesto obedece a la necesidad de que la gestión del gasto público por parte del Ejecutivo sea eficaz y eficiente. Por ello, no toda modificación en las partidas del mismo ramo debe estar sometida a la aprobación del Legislativo, pues podría conducir virtualmente a la paralización de las labores de aquél. De tal suerte que al primer Órgano mencionado se le reconoce la posibilidad de efectuar algunas modificaciones mínimas al presupuesto, ya que el Constituyente lo habilita en tal sentido, precisamente por medio de la figura de las transferencias entre partidas del mismo ramo –art. 229 Cn.–. Esto se debe a que tal tipo de modificación presupuestaria no afecta al principio de especialidad del presupuesto, como se ha señalado antes.
(ii) El segundo supuesto implica la existencia de modificaciones que forzosamente exigen el concurso del Legislativo. Al respecto, el Constituyente se decantó por una limitación orgánica, y
Entonces,
d. Pues bien, debe tenerse presente que, en el art. 11 LP-2011 encontramos dos situaciones: el inciso 1º permite la “transferencia” –movimientos internos– dentro de cada ramo de la administración para la partida de “gastos imprevistos”, que pueden servir para afrontar precisamente tales situaciones que se le presenten a cada Ministerio; ello encuentra acomodo constitucional en el art. 229 Cn., por lo cual respecto de este inciso no existe la inconstitucionalidad alegada.
Distinta es la situación con el inciso segundo de tal disposición, el cual presenta una incompatibilidad con el principio de especialidad cualitativa, pues permite que el Consejo de Ministros pueda hacer trasferencias de recursos entre diferentes Unidades Primarias de Organización del Ejecutivo, lo que incluye a las unidades que también pertenecen a ramos distintos.
Tal permisión da lugar a una modificación de la ley presupuestaria sin que para ello se siga el correspondiente procedimiento de formación de ley, lo que entraña la infracción no sólo a los principios de especialidad y reserva de ley –art. 131 ord. 8° Cn.–, sino también a los arts. 142 y 167 ord. 3° párrafo 2° Cn.–
En consecuencia, en el art. 11 inc. 2º LP-2011 sí existe la inconstitucionalidad alegada, y así deberá declararse en esta sentencia.
[DESESTIMACIÓN POR ARGUMENTACIÓN INCORRECTA]
C. Finalmente, el tercer contraste normativo planteado en el proceso de Inc. 15-2011 radica en que, en opinión de los ciudadanos, los arts. 14 y 15 LP-2011 vulneran lo prescrito en el art. 225 Cn., específicamente el “principio de separación de patrimonios constituidos a favor de entidades independientes”.
Para emitir un pronunciamiento adecuado sobre este motivo de inconstitucionalidad, es necesario referirse al contenido normativo que la jurisprudencia constitucional ha derivado de la disposición constitucional en referencia.
a. (i) Así, con ocasión de la concreción prescriptiva del art. 225 Cn., esta Sala ha indicado que este artículo habilita al Estado para poder separar bienes que conforman
El art. 223 Cn., por su parte, establece qué debe conformar la masa de
En ese sentido, la masa en cuestión y los recursos del Fondo General son los únicos elementos susceptibles de ser utilizados por el Estado para constituir o incrementar patrimonios especiales destinados a entes de carácter público. Por ello, y en sentido contrario, el art. 225 Cn. excluye la posibilidad de separar bienes de
Obviamente, el principio de reserva de ley impide que la apuntada habilitación se convierta en una separación automática de bienes que integran
(ii) Además, por su ubicación en el texto constitucional –inmediatamente a continuación del art. 224 Cn., que enuncia el principio de unidad de caja o de no afectación especial–, por su formulación –“… [c]uando la ley lo autorice…”, que lo enlaza con el precepto anterior–, y por su contenido, es plausible concluir que lo regulado en el art. 225 Cn. constituye una excepción a las exigencias del principio de unidad de caja –Sentencia de 18-IV-2006, Inc. 7-2005–.
Tomando como base lo expresado, en el caso concreto de
Ahora bien, para que ese mandato constitucional tenga aplicación práctica, el Consejo de Ministros necesariamente deberá incluir dentro del proyecto de presupuesto una partida especial para la creación del patrimonio referido. Esto lo exige el principio de unidad presupuestaria.
b. En virtud de todo lo expresado, se advierte que el significado prescriptivo que los demandantes han atribuido al art. 225 Cn. no es derivable o asumible, porque la estructura de dicha disposición constitucional no incorpora dentro de su ámbito protegido el principio que los demandantes denominan “de separación de patrimonios autónomos de entidades independientes”.
Más bien, el argumento y el tema del control de constitucionalidad que ellos plantean se ubica en el contexto del art. 227 inc. 4° Cn., en cuanto a los presupuestos especiales de las instituciones y empresas estatales de carácter autónomo. Vale aclarar que este último artículo constitucional no ha sido propuesto como parámetro para controlar la constitucionalidad de los arts. 14 y 15 LP-2011.
Por ello, y dada la incorrección de la argumentación expuesta por los ciudadanos, lo que corresponde es desestimar la pretensión de inconstitucionalidad planteada en contra de los arts. 14 y 15 LP-2011, por la supuesta vulneración a lo establecido en el art. 225 Cn.”