[PRESTACIONES SOCIALES]
[RESERVA DE LEY]
B. Ahora bien, en el referido precedente jurisprudencial también se acotó que debe tenerse en cuenta que la reserva de ley puede funcionar de dos maneras distintas: i) como una reserva "absoluta"; o ii) como una reserva "relativa".
a. La reserva en sentido estricto o absoluta implica que la ley -en sentido formal- regula por sí misma toda la materia reservada, de tal suerte que queda completamente exenta de la acción del Ejecutivo y de los entes autónomos y, en consecuencia, de sus productos normativos. En estos supuestos, los acuerdos ejecutivos o municipales no podrán entrar a regular las materias reservadas, ni tampoco, desde otra perspectiva, el legislador podrá librarse de regular la materia reservada. De acuerdo a esta doctrina, la reserva absoluta crea una obligación al legislador de regular el mismo la totalidad de la materia.
b. Pese a ello, la reserva de una materia a la ley no supone siempre - como pudiera pensarse- la prohibición total de acceso a ella de otros entes con potestades normativas, ya que, en algunos supuestos, la reserva de ley puede relajarse notoriamente admitiendo la colaboración de dichos entes, lo cual implica la existencia de una reserva relativa.
En efecto, sin bien pareciera que la presencia de reglamentos o acuerdos en una materia reservada a la ley es inadmisible, analizando a profundidad la figura se concluye que esto no es así. Y es que, la aparente contradicción con la teoría que le da soporte a la reserva de ley, se evita considerando la inviabilidad real de una reserva absoluta en todos los casos que provoca no la sustitución de la ley, sino la colaboración de los entes con potestades normativas en las tareas reguladoras, de detalle o de ejecución, en subordinación a la ley y como mero complemento de ella.
Desde esa perspectiva, la reserva relativa implica que la ley -decreto legislativo- no regula exhaustivamente la materia, sino que se limita a lo esencial y, para el resto, se remite a reglamentos, acuerdos o tratados, a los que invita, ordena o habilita a colaborar en la normación.
De esta forma, en los supuestos de reserva relativa, la ley puede limitarse a establecer lo básico de la disciplina o materia, remitiendo el resto a otras normas; aunque la ley debe establecer los criterios y directrices de la regulación subordinada, así como una delimitación precisa de su ámbito. En otras palabras, lo esencial radica en la circunstancia de que la norma remitente, en los casos habilitados, renuncia deliberadamente a agotar toda la regulación y, consciente de ello, llama a otra norma para que la complete, formando entre las dos un solo bloque normativo; sin embargo, tal renuncia no puede ser absoluta pues debe de regular lo esencial de la materia, dejando a la otra norma la regulación de lo complementario -los aspectos colaterales a conexos al núcleo de la materia-.
Ahora bien, debe aclararse que la norma remitida debe respetar los limites establecidos o el "quantum" admitido, pues si estos limites no se respetan se produce lo que la doctrina denomina como "deslegalización de la materia reservada", lo cual resulta inadmisible porque una regulación normativa independiente y no claramente subordinada a la ley supondría una degradación de la reserva formulada expresa o tácitamente por la Constitución. Y es que, si la ley que incorpora la reserva debe contener una cierta regulación de la materia -al menos su "núcleo"-, la norma remitida no puede ir más allá de un complemento de regulación.
[PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY COMO GARANTÍA DEL DERECHO DE PROPIEDAD]
[…] 2. A. En el presente caso, se advierte que la parte actora ha alegado la vulneración de su derecho a la seguridad jurídica, en virtud de la imposición de una multa que tiene su origen en un reglamento, a pesar de que la facultad de restringir los derechos de las personas debe ser determinada o establecida por una ley.
Al respecto, es preciso acotar que —tal como se ha expuesto en el número 4 del considerando IV de esta sentencia— el contenido del derecho a la seguridad jurídica alude a la certeza derivada de que los órganos estatales y entes públicos realicen las atribuciones que les competen con observancia de los principios constitucionales -como podría ser, en este caso, el principio de reserva de ley-; sin embargo, el requerimiento de tutela de este derecho es procedente siempre y cuando la transgresión alegada no encuentre asidero en la afectación del contenido de un derecho fundamental más especifico.
B. En ese sentido, es menester aclarar que, a pesar de que se ha alegado la vulneración del derecho a la seguridad jurídica, en concurrencia con una inobservancia del principio de reserva de ley, la parte demandante en sus distintas intervenciones ha esgrimido argumentaciones suficientes para entender que el derecho que pudo haber resultado vulnerado con la emisión del acto impugnado es el de propiedad —el cual, vale aclarar, también fue invocado en la demanda de amparo planteada—, toda vez que, en su opinión, la sola imposición de una multa que no tiene asidero en la ley, sino únicamente en un reglamento, la convierte en destinataria de una obligación que la conmina a pagar cantidades de dinero, circunstancia que, en suma, afecta su patrimonio.
Así, se advierte que —para el caso en estudio— el derecho de propiedad, en vinculación con el principio de reserva de ley, implica un haz de facultades jurídicas más específicas atribuidas a su titular que las derivadas del derecho a la seguridad jurídica. Y es que, sobre el particular, debe señalarse que el principio de reserva de ley también sirve como una "garantía" del derecho de propiedad y, en esa medida, constituye un freno inquebrantable al poder político, en el sentido de que impide al Estado intervenir, a su arbitrio, en la propiedad privada.
En atención a lo expuesto, y en virtud de que ha sido aducido otro derecho que responde de una forma más concreta a la afectación constitucional argüida, el agravio en la esfera particular de la sociedad demandante no se entiende directamente vinculado con su derecho a la seguridad jurídica y, por consiguiente, es menester sobreseer- este extremo de la pretensión incoada.
[DELEGACIÓN LEGISLATIVA]
[…] E. a. Ahora bien, dado que uno de los dos argumentos en los que la sociedad actora ha sustentado su reclamo consiste en el hecho de que la resolución de fecha 12-V-2009 fue pronunciada con fundamento en disposiciones que, por ser restrictivas de los derechos de las personas, deben ser consagrados en una ley y no en un reglamento, es procedente determinar si la autoridad demandada analizó dicha situación previo a emitir el acto contra el que ahora se reclama y, además, si este es acorde con lo establecido en la Constitución.
Al respecto, se advierte que el Director General del ISSS era competente para emitir el acto impugnado, ya que el artículo 49 inciso 4° del RALSS establece que "la Dirección General del Instituto dictará resolución imponiendo la multa"; ello, en relación con lo dispuesto por el artículo 18 letra 1) de la LSS y la remisión efectuada por el artículo 48 inciso 2° del RALSS.
En ese orden de ideas, se colige que la autoridad demandada, además de verificar su competencia para la emisión del acto impugnado, también analizó la procedencia constitucional de este, puesto que sustentó su decisión en los artículos 1 y 2 del RALSS, así como en los artículos 3 y 33 de la LSS —entre otros—.
Dichas disposiciones, por un lado, establecen que se encuentran sujetos al régimen del Seguro Social obligatorio todos los trabajadores que prestan servicios remunerados a un patrono, sea cual fuere el tipo de relación laboral que los vincule y la forma en que se haya pactado su remuneración —artículos 3 de la LSS y 1 del RALSS—, así como a quienes no les es aplicable dicho régimen -artículo 2 del RALSS-; y, por otro lado, determinan la existencia de una infracción y de una delegación, pues el artículo 33 de la LSS prescribe que "el patrono deberá deducir a todas las personas que emplee y que deben contribuir al régimen del Seguro Social, las cuotas correspondientes a los salarios que les pague y será responsable por la no percepción y entrega de tales cuotas al Instituto, en la forma que determinen los reglamentos" [resaltado suplido].
Ello implica que el Director General del ISSS, previo a emitir la resolución de fecha 12-V-2009, determinó que existía una delegación por parte de la LSS hacia un reglamento —en este caso, al RALSS—, el cual determina la forma en que son responsables los patronos que incumplieran lo prescrito en el artículo 33 de la mencionada ley.
Además, debe tenerse en cuenta que —tal como lo sostuvo la autoridad demandada en sus informes— el articulo 95 de la LSS establece, además de una delegación a los reglamentos, las bases o requisitos que deberán tener las sanciones por vulneración a leyes o reglamentos. Así, se prescribe en dicha disposición —entre otros supuestos— que las penas consistirán en multas, las cuales no podrán exceder de quinientos colones, determinándose su cuantía en los respectivos reglamentos según la gravedad de las infracciones.
En ese sentido, se advierte que el legislador efectuó dentro de la LSS una delegación a los reglamentos —en el caso que nos ocupa, al RALSS— para que en estos se determine la cuantía de las multas que se impongan, en relación con la gravedad de las infracciones cometidas por los administrados, las cuales, en ningún caso, podrán exceder de la cuantía de quinientos colones. De esta forma, en virtud de dicha delegación legislativa el artículo 48 inciso 2° del RALSS establece que "el patrono que presente planillas que contengan deficiencias o incorrecciones con infracción de las instrucciones dadas por el Instituto, incurrirá en una multa de cinco a doscientos colones, de acuerdo con la capacidad económica del infractor" [resaltado suplido].
b. En virtud de lo anteriormente expuesto, se considera que, en el presente caso, la resolución de fecha I2-V-2009 ha sido pronunciada con fundamento en disposiciones reglamentarias que tienen sustento legal, puesto que, por un lado, la infracción cometida por la sociedad SEGURSA se encuentra previamente tipificada por una ley formal, específicamente en el artículo 33 de la LSS; y, por otro lado, se ha establecido en el artículo 95 de dicha ley que la sanción a imponer será la pena de multa, la cual no superara los quinientos colones. Ello implica que la multa impuesta no ha sido creada por medio de un decreto. ejecutivo, sino que ha concurrido la voluntad popular, por medio de sus representantes, señalando el tipo de conductas que se quiere sean sancionadas.
Asimismo, debe tenerse en cuenta que la LSS no regula exhaustivamente la materia, sino que se limita a lo esencial y, para el resto —que en el presente caso sería la determinación de la cuantía de la multa a imponer, según lo establecido en los artículos 33 y 95 de la LSS—, se remite a los distintos reglamentos que la desarrollan —en este caso al RALSS—, a los que invita, ordena o habilita a colaborar en la respectiva regulación normativa.
En ese sentido, se considera que el artículo 48 inciso 2° del RALSS, el cual constituye la norma remitida, no ha incurrido en la "deslegalización de la materia reservada", pues se trata de una regulación normativa claramente subordinada a la ley, la cual contiene una cierta regulación de la materia, por lo que la mencionada disposición es, básicamente, un complemento de regulación.
c. En atención a lo expuesto, y en virtud de que la resolución de fecha 12-V-2009 ha sido pronunciada con fundamento en disposiciones reglamentarias que tienen sustento en una ley, es procedente desestimar este punto de la pretensión de la sociedad actora, por no existir vulneración a su derecho de propiedad, en relación con la supuesta inobservancia al principio de reserva de ley.
[PROCESO CONSTITUCIONALMENTE CONFIGURADO]
C. a. Por otra parte, con relación al segundo de los alegatos formulados por la sociedad demandante, referido a que los artículos 47, 48 y 49 del RALSS no consagran un procedimiento que respete las garantías establecidas en la Constitución, deberá corroborarse si la autoridad demandada, previo a imponer las multas a la aludida sociedad, tramitó un procedimiento acorde con la Constitución.
Al respecto, se advierte que efectivamente los artículos 47 y 48 del RALSS no establecen ningún procedimiento para la imposición de multas, pues dichas disposiciones se limitan a determinar algunas obligaciones del patrono y las consecuencias derivadas de su incumplimiento. No obstante, el supuesto establecido en el artículo 48 inciso 2° del mencionado reglamento —cuya infracción ha realizado la sociedad peticionaria, según se advierte del contenido de los informes de inspección y de la resolución cuya constitucionalidad ahora se impugna— efectúa una remisión al procedimiento establecido en el artículo 49 del mismo cuerpo normativo.
Dicha disposición reglamentaria determina, en su inciso 4°, que "la multa impuesta se notificará al patrono infractor, quien dispondrá del término de tres días para hacer las alegaciones y aportar las probanzas que estime conveniente" [resaltado suplido].
b. En el presente caso, se observa que, producto de diversas inspecciones realizadas a la sociedad SEGURSA -algunas programadas, otras por denuncias de trabajadores o, incluso, por solicitud de la misma sociedad-, se determinó la existencia de moras equivalentes a $9,152.10 dólares y a $37,344.53 dólares a causa de ciertas deficiencias o incorrecciones de las planillas obrero-patronales presentadas por la aludida sociedad ante el ISSS —las cuales le fueron notificadas el 214V-2006 y el 21-VIII-20011, respectivamente.
Así, en los informes de inspección mencionados —de fechas 28-1V-2006 y 17-II-2009— se sostuvo que dicha sociedad cometió la infracción prescrita en el articulo 48 inciso 2° del RALSS, pues en las planillas de cotización a los trabajadores no se les reportó los salarios y días realmente devengados.
[...] En ese sentido, dado que la infracción atribuida a la sociedad SEGURSA consistía en que a los trabajadores no se les reportó en las planillas de cotización los salarios y días realmente devengados, se considera que el establecimiento de la mora se genera por el incumplimiento de una obligación patronal derivada, principalmente, de la Constitución —aun cuando su forma y cuantía se determine en cuerpos normativos infraconstitucionales—, cuyo fin es garantizar el interés social de los trabajadores, asegurándoles el goce del derecho a la seguridad social.
c. Ahora bien, se advierte que, en el presente caso, al haberse determinado mediante las inspecciones que la sociedad SEGURSA había incumplido con su obligación patronal, se le notificó la existencia de las referidas moras —actos de comunicación efectuados el 21-IV-2006 y el 21-VIII-2008— y, tal como consta en la resolución con referencia MAI-054-06-2006 de fecha 1-VI-2006 —notificado el 28-VI-2006— y en la notificación de mora de fecha 21-VIII-2008, se le concedió la oportunidad de presentar en los tres días siguientes a la notificación las pruebas que considerara pertinentes para desvirtuar o confirmar el hecho que se le atribuía, lo cual efectuó únicamente en un caso mediante la remisión de determinada documentación por medio del escrito de fecha 5-VII-2006.
Asimismo, según consta en el acta de notificación de la resolución pronunciada por la Dirección General del ISSS con fecha 5-V1-2009, al realizarse tal acto de comunicación por medio de la señora […] se hizo entrega de una copia de dicha resolución, en la cual se expresó que se imponían las multas y los recargos correspondientes de conformidad con el artículo 49 del RALSS. Ello implica que, de conformidad con la disposición reglamentaria en mención, la sociedad peticionaria podía formular, en el término de tres días, las alegaciones y los aportes probatorios que estimara convenientes para desvirtuar los hechos que se le imputaban y que conllevaron al establecimiento de la sanción que le fue impuesta, con la finalidad de modificar la resolución emitida por la autoridad demandada.
d En virtud de lo anterior, se concluye que, en el caso que nos ocupa, mediante las notificaciones mencionadas supra —que son modos de concretar el derecho de audiencia - se posibilitó que la sociedad demandante tuviera un conocimiento real y efectivo del incumplimiento que le era atribuido y las moras que generó, así como de la imposición de la sanción de multa, a fin de que pudiera refutar los hechos que se formularon en su contra, es decir, tuvo la oportunidad de defenderse materialmente y de ser escuchada respecto al incumplimiento patronal que produjo la imposición de la sanción en cuestión, por lo que no puede considerarse que haya existido de parte del Director General del ISSS vulneración a sus derechos fundamentales.
e. En razón de lo antes expuesto, es pertinente señalar que, a pesar de no encontrarse expresamente determinado el procedimiento a seguir previo a la imposición de la pena de multa, tal vacío normativo de ninguna manera significa que la privación de algún derecho pueda producirse sin la previa sustanciación de un procedimiento, sino que corresponderá a la autoridad competente aplicar directamente la Constitución para decidir el caso sometido a su conocimiento, siguiendo un trámite que garantice los derechos de audiencia y defensa de las partes.
En ese sentido, previo a limitar los derechos de las personas, es obligación de todas las autoridades hacer cumplir de manera directa la Constitución, es decir, brindar —aun en los casos en los que no existe regulación infraconstitucional expresa— la oportunidad real de defensa a las personas, en cumplimiento de su artículo 11.
Por consiguiente, teniendo en cuenta que los aplicadores del derecho deben emplear la Constitución para interpretar o completar la normativa infraconstitucional y que los derechos contenidos dentro de aquella son directamente aplicables, aunque no se encuentren desarrollados por otros cuerpos normativos, se advierte que los derechos de la sociedad SEGURSA fueron garantizados conforme a la Constitución, ya que, ante la falta de un procedimiento expreso, previo a la imposición de la sanción de multa se le notificó la mora detectada producto de las inconsistencias de las planillas que ella presentó ante el ISSS y, de esa forma, tuvo la posibilidad de desvirtuar tal situación mediante la aportación de la prueba que considerara pertinente.
[INEXISTENCIA DE RECURSO DE APELACIÓN NO VULNERA DERECHOS FUNDAMENTALES
[...] g. Por otro lado, se advierte que, tal como lo establece el inciso final del artículo 49 del RALSS, las resoluciones emitidas por la Dirección General del ISSS no admiten recurso de apelación.
Ante ello, debe tenerse en cuenta que el derecho a recurrir es un derecho de naturaleza constitucional procesal que si bien, esencialmente, dimana de un cuerpo normativo infraconstitucional, también se ve constitucionalmente protegido en cuanto constituye una facultad para que las partes intervinientes en un proceso o procedimiento tengan la posibilidad de agotar todos los medios para obtener una reconsideración de la resolución impugnada por parte del tribunal o ente administrativo superior en grado de conocimiento.
Ahora bien, dicho derecho —de forma conjunta con los derechos de audiencia, defensa e igualdad procesal— no garantiza directamente otros recursos más que aquellos expresamente previstos por la ley, siempre que se hayan cumplido los requisitos que en ella se establezcan y la pretensión impugnatoria sea adecuada con la naturaleza y el ámbito objetivo del recurso que se trata de utilizar.
De lo anterior se deriva que, ante la configuración de un proceso o procedimiento como de única instancia, la inexistencia del recurso de apelación en modo alguno vulneraría preceptos constitucionales, siempre que esta limitación sea evidentemente objetiva, esto es, proporcional y razonable en relación con la naturaleza del caso, la urgencia del objeto del proceso, las posibilidades de dispendio jurisdiccional y la menor complejidad y/o cuantía del asunto de que se trate.
En el presente caso, se advierte que, a pesar de no existir la posibilidad de interponer el recurso de apelación en contra de la resolución cuya constitucionalidad se impugna, la sociedad SEGURSA sí dispuso del término de tres días para, luego de impuesta la sanción de multa, hacer las alegaciones o aportar la prueba que estimara pertinentes, lo cual implica que pudo controlar la decisión emitida y, en consecuencia, pretender su modificación.
h. En virtud de lo antes expuesto, se colige qué la autoridad demandada cumplió con las previsiones establecidas en la Constitución, en la LSS y en el RALSS, ya que notificó a la sociedad demandante las moras determinadas en las inspecciones efectuadas como consecuencia de su incumplimiento patronal, lo cual constituye una infracción sancionada con multa; asimismo, le concedió el término de tres días para que .formulara sus alegatos y presentara la prueba que estimara pertinente para desvirtuar tal situación, lo que hizo únicamente en uno de los dos casos sometidos a consideración de la referida autoridad administrativa.
Por otro lado, se advierte que el Director General del ISSS le notificó a la sociedad actora la resolución final en virtud de la cual se le impuso la sanción de multa, de conformidad con lo dispuesto en el articulo 49 del RALSS, por lo que la aludida sociedad también tuvo la oportunidad de plantear sus alegatos y presentar la prueba necesaria dentro de los tres días siguientes a la notificación de dicha decisión, a efecto de pretender su modificación
En consecuencia, se colige que en el presente caso los derechos de audiencia y de defensa —como manifestaciones del debido proceso— han sido garantizados, puesto que, antes de privar a la sociedad SEGURSA de su derecho de propiedad, se le permitió su intervención a fin de conocer los hechos que motivaron la imposición de la multa determinada dentro de la resolución emitida por el Director General del ISSS el 12-V-2009, posibilitándole su defensa para intentar desvirtuarlos —argumentativa o probatoriamente- y, de esa forma, modificar dicha decisión; razón por la cual también deberá desestimarse este punto de la pretensión de la sociedad actora, por no existir vulneración a sus derechos constitucionales.”