[IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY]
[PROCEDENCIA]
“La parte demandante pretende que se declare la ilegalidad del acto administrativo siguiente: la resolución emitida por el Jefe de la Delegación La Libertad Sur de la Policía Nacional Civil del doce de mayo de dos mil ocho, en la que confirma la sanción impuesta por el Jefe de la Subdelegación Ciudad y Puerto de la Libertad Subinspector Manuel Antonio Hernández Gutiérrez, por Falta Leve en contra de la señora Cabo Dinorah Guadalupe Zelaya de Cruz, consistente en Cinco Días de Suspensión del Cargo Sin Goce de Sueldo.
Los puntos centrales en los que la demandante hace recaer la ilegalidad de la resolución impugnada, pueden resumirse básicamente en los siguientes aspectos: los artículos 2, 11 y 12 de la Constitución de la República, por violación al Derecho de Audiencia, Defensa y Debido Proceso; el Principio de Legalidad e Irretroactividad de la Ley regulados en los artículos 15 y 21 de la Constitución; los artículos 2, 27, 33 y 66 del Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional Civil y 94 de la Ley Disciplinaria Policial.
2. NORMATIVA APLICADA
La Ley Disciplinaria Policial creada mediante Decreto Legislativo No. 518 de fecha veinte de diciembre de dos mil siete, publicada en el Diario Oficial No. 10, Tomo 378 de fecha dieciséis de enero de dos mil ocho.
El Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional Civil creado por Decreto Legislativo No. 72 de fecha quince de agosto de dos mil, publicado en el Diario Oficial No. 153 Tomo 348 de fecha dieciocho de agosto de dos mil.
La calificación de la Falta Leve atribuida a la demandante se encuentra establecida en el siguiente artículo del Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional Civil, que establece:
“Art. 36.- Son conductas constitutivas de faltas leves, las siguientes:
6. No asistir oportunamente a un servicio, sin causa justificada.
Ausentarse sin permiso ni causa justificada del lugar de trabajo o sitio donde presta su servicio, en un lapso de tiempo no mayor de cinco días.
Eludir la prestación del servicio sin causa justificada.
El artículo 2 del Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional Civil refiere:
"Art 2.- El Reglamento disciplinario se aplicará a sus destinatarios cuando éstos incurran en falta disciplinaria, dentro o fuera del territorio de la República.
Está sujeto a lo dispuesto en el presente Reglamento todo el personal de la Institución, cualquiera que sea el puesto de trabajo que desempeñe y la situación funcionaria! o administrativa en que se encuentre.
Lo que en este Reglamento se exprese del personal policial y su jefe respectivo se aplicará al personal administrativo y su jefe superior inmediato.
Los alumnos de la Academia Nacional de Seguridad Pública se regirán por su propio régimen disciplinario. No obstante, cuando realicen prácticas en la Policía Nacional Civil estarán sujetos a lo prescrito en este Reglamento en cuanto les sea aplicable. Se exceptúa el personal administrativo".
El procedimiento sancionador para éste tipo de falta, lo regula de la siguiente manera:
TITULO III
DE LAS SANCIONES SEGÚN LA FALTA
CAPITULO I
PARA LAS FALTAS LEVES
"""Art. 33.- Por falta leves se impondrá alguna de las siguientes sanciones: Amonestación verbal: Es la reprimenda oral que impone el jefe competente con facultad sancionadora al subalterno, dejando constancia de la misma en el historial policial.
Amonestación escrita: Es la reprimenda escrita que impone el Jefe competente con facultad sancionadora al subalterno.
Arresto: Consiste en el confinamiento del afectado dentro de su sede o unidad policial o del lugar fijado para el cumplimiento de la sanción. Se impondrá por días completos y continuados y no podrá ser inferior a un día ni mayor de cinco. El arresto se cumplirá sin servicio y sin percepción de sueldo por tales días.
Esta sanción no afectará los beneficios, las obligaciones y aportaciones que correspondan al miembro policial sancionado.
Suspensión del cargo sin goce de sueldo: Consiste en la privación, durante el tiempo que dure el castigo, del salario y de todas las funciones inherentes al cargo, de su equipo profesional y distintivos, así como de los ascensos que puedan corresponder al afectado. Se hará efectivo, inmediatamente, por el Departamento de Recurso Humanos con cargo al sancionado y proporcionalmente a sus retribuciones globales. No podrá ser menor a un día ni mayor de quince.
Esta suspensión no afectará los beneficios, las obligaciones y aportaciones que por seguridad social correspondan al miembro policial sancionado""""".
Aduce la parte demandante que la autoridad demandada aplicó la Ley Disciplinaria Policial, sin embargo la conducta en que incurrió la misma se regula de la siguiente forma, en la referida ley:
"Art. 8.- Son conductas constitutivas de faltas graves, las siguientes:
1) Ausentarse sin permiso o sin causa justificada del lugar de trabajo o sector de responsabilidad donde presta su servicio, hasta por ocho horas;"""
La sanción respectiva ante dicha conducta se establece en los siguientes términos:
Las faltas graves darán lugar a la aplicación de las siguientes sanciones:
a) Arresto sin goce de sueldo de cuatro hasta cinco días; y,
b) Suspensión del cargo sin goce de sueldo de dieciséis hasta por noventa días"""
En cuanto al procedimiento sancionador, el artículo 94 de la Ley Disciplinaria Policial señala:
"Los procedimientos iniciados antes de la vigencia de la presente ley, se continuarán tramitando conforme a las disposiciones de ésta". Respecto del Recurso de Revisión en la Ley Disciplinaria Policial se establece:
“Art. 72.- De las resoluciones finales que se pronuncien en relación a una falta leve, procederá el recurso de revisión, mismo que deberá presentarse ante la misma autoridad que dictó la resolución.
El recurso deberá interponerse dentro de las veinticuatro horas siguientes a la notificación respectiva y deberá ser resuelto dentro de los tres días hábiles posteriores a su interposición".
En el tema de valoración de la prueba, el artículo 13 de la mencionada ley señala:
"Art. 13.- Para la determinación e imposición de cualquiera de las sanciones, se tendrán en cuenta los criterios siguientes: la afectación del servicio, la trascendencia de la infracción para la seguridad pública, el quebrantamiento de los principios de jerarquía y disciplina, la intencionalidad, la gravedad del daño causado a terceros, la colaboración que preste el indagado en la investigación o si hubiere procurado espontánea y eficazmente en evitar o atenuar las consecuencias dañosas de su infracción; así como su historial de servicio".
3. DE LO OCURRIDO EN SEDE ADMINISTRATIVA
A folios […] del Expediente Administrativo consta Memorándum N° 599 SDLL de fecha diecisiete de noviembre de dos mil siete, suscrito por el Sargento Cortéz Aguilar, dirigido al Inspector Jefe Delegación La Libertad Sur, en el que informa anomalías en cuanto el cumplimiento laboral en las fechas catorce, quince y dieciséis de noviembre de dicho año de la señora cabo Dinorah Guadalupe Zelaya, recibido en la Delegación La Libertad Sur el día veinte de noviembre de dos mil siete.
El Jefe de la Subdelegación Puerto La Libertad, en fecha quince de abril de dos mil ocho ordena iniciar la investigación disciplinaria, calificando la conducta de la Cabo Zelaya como Falta Disciplinaria Leve según lo prescrito en el artículo 36 numerales 6, 8 y 9 del Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional Civil vigente al momento del cometimiento de la falta; y nombra al instructor de las mismas.
A folios […] se da por recibida la anterior resolución, se nombra al Secretario de Actuaciones. A folios […] consta auto de planificación, en el que ordenan citar, notificar e informar a la demandante el informativo lo cual se encuentra realizado a folios cinco, seis y siete; así como solicitar copia del Rol de Trabajo, Libro de Licencias, Libro de Novedades, órdenes de servicio correspondiente al mes en que sucedieron los hechos.
A folios […] consta auto de cierre de las investigaciones de fecha veinticinco de abril de dos mil ocho, presentándose el informe que corre agregado a folios […].
El Jefe de la Subdelegación Puerto La Libertad, el día veintiocho de abril de dos mil ocho, folios […], emite acta de resolución con sanción por falta leve, aplicando las reglas de la prueba establecidas en el artículo 13 de la Ley Disciplinaria Policial, sanciona con cinco de días de suspensión del cargo sin goce de sueldo, conforme a las atribuciones concedidas en los artículos 14 literal b) y 50 de la Ley Disciplinaria Policial.
El día siete de mayo de dos mil ocho, se notifica la sanción supra relacionada, ejecutándose la misma a partir de esa fecha […]. En ésta misma fecha, la demandante interpone Recurso de Revisión, ordenando el Instructor de las diligencias, remitirlas a la Oficina con Competencia Sancionadora.
El doce de mayo de dos mil ocho a folios […], consta resolución del Jefe de la Delegación La Libertad Sur, en la que confirma la sanción impuesta por el Jefe de la Subdelegación Ciudad y Puerto La Libertad.
4. ANÁLISIS DEL CASO.
Refiere la demandante que la autoridad demandada le ha violentado los artículos 2, 11 y 12 de la Constitución de la República, respecto al Derecho de Audiencia, Defensa y Debido Proceso; el Principio de Legalidad e Irretroactividad de la Ley regulados en los artículos 15 y 21 de la Constitución; los artículos 2, 27, 33 y 66 del Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional Civil y 94 de la Ley Disciplinaria Policial. Básicamente el fondo de la controversia radica en determinar si la autoridad envestida de competencia para imponer la sanción de que fue objeto la demandante, debió imponerla tomando en cuenta el Reglamento Disciplinario Policial vigente al momento de suceder los hechos, o según la Ley Disciplinaria Policial.
4.1. SOBRE LOS DERECHOS TRANSGREDIDOS Y LAS VIOLACIONES ALEGADAS
De la violación al derecho a la seguridad jurídica.
La demandante alega que se le ha violentado el derecho a la seguridad jurídica porque se le ha sancionado de acuerdo a la Ley Disciplinaria Policial que entró en vigencia en enero de dos mil ocho, cuando tuvo que ser sancionada en base al Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional Civil, pues era el que estaba vigente cuando cometió las supuestas faltas (folios uno de la demanda).
La seguridad jurídica, como derecho fundamental, se ha entendido como la certeza que el individuo posee de que su situación jurídica no será modificada más que por procedimientos regulares y autoridades competentes, ambos establecidos previamente.
En el caso bajo estudio, y expuesto que ha sido el procedimiento llevado en sede administrativa, se establece la correcta aplicación por parte de las autoridades demandadas del Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional Civil en cuanto a la calificación de los hechos, las sanciones y el procedimiento seguido, determinándose que existe por parte de la demandante una confusión respecto de la normativa aplicada, y es que las disposiciones legales del Reglamento Disciplinario de la PNC, aplicadas al resolver los actos impugnados, no son contrarias al objeto normativo de la Ley Disciplinaria Policial. De ahí que al pronunciar las resoluciones controvertidas las autoridades demandadas no violentaron los derechos alegados específicamente el de seguridad jurídica, por tanto, no es procedente estimar las alegaciones del demandante sobre dicha transgresión.
Respecto a la violación al Derecho de Audiencia, Defensa y Debido Proceso.
El artículo 11 de la Constitución establece en su inciso primero que "Ninguna persona puede ser privada del derecho a la vida, a la libertad, a la propiedad y posesión, ni de cualquier otro de sus derechos sin ser previamente oída y vencida en juicio con arreglo a las leyes;...". Esta disposición constitucional consagra lo que se conoce como derecho de audiencia, el cual es un concepto abstracto en virtud del cual se exige que, antes de procederse a limitar la esfera jurídica de una persona o a privársele por completo de un derecho, debe ser oída y vencida en juicio con arreglo a las leyes.
El mencionado derecho se caracteriza por ser un derecho de contenido procesal, que se encuentra indiscutiblemente relacionado con las restantes categorías jurídicas protegibles constitucionalmente en el sentido que, para que una privación de derechos tenga validez jurídica necesariamente debe ser precedida de un proceso seguido conforme a la ley, en el cual se posibilite la intervención efectiva del afectado a fin de que conozca los hechos que lo motivaron y tenga la posibilidad de desvirtuarlos.
Este Tribunal ha reiterado en diversas resoluciones que en sede administrativa, el derecho se concretiza en que los interesados planteen sus alegaciones, puedan probarlas y que éstas sean tomadas en cuenta por la Administración a la hora de resolver, esto es, que sean valoradas y aceptadas o rechazadas en función de razones y argumentos que convenzan o no, permiten conocer el sentido de la voluntad administrativa y el juicio que la fundamenta.
Del análisis del procedimiento administrativo constan las notificaciones que desde el inicio del instructivo se le dieron a conocer a la demandante […], quien no obstante no quiso firmar las esquelas, presentó los recursos pertinentes tal y como consta a folios […], en virtud de ello no se encuentran motivos para determinar transgresión a dichos derechos.
c) De la violación a la Irretroactividad de la Ley.
Como regla general la ley surte efectos hacia el futuro; es decir, se aplica a los actos y hechos jurídicos que surgen a partir de su vigencia.
Cuando una nueva ley influye en el pasado, imponiendo sus efectos a hechos y actos ocurridos con anterioridad a su promulgación, se dice que dicha ley es retroactiva. La retroactividad es entonces la aplicación de la norma a hechos que se originaron bajo la vigencia de una norma anterior.
Su contrafigura, la irretroactividad, se erige como un límite mediante el cual se prohíbe tal aplicación hacia el pasado. Así una ley será irretroactiva si no afecta las consecuencias jurídicas de hechos anteriores. La irretroactividad implica entonces que las leyes deben proyectar sus efectos únicamente hacia el futuro, salvo excepciones.
En nuestro marco constitucional la irretroactividad se establece como regla general, a la cual se oponen dos excepciones en los términos siguientes: "Las leyes no pueden tener efecto retroactivo, salvo en materias de orden público, y en materia penal cuando la nueva ley sea favorable al delincuente. La Corte Suprema de Justicia tendrá siempre la facultad para determinar, dentro de su competencia, si una ley es o no de orden público" (artículo 21 de la Constitución).
En virtud de tal precepto, la autoridad administrativa no puede aplicar retroactivamente una ley más que en los supuestos antes enunciados (orden público y materia penal favorable al delincuente).
Como ya se dijo, la parte actora sostiene por medio de su defensora pública laboral a folios […], lo siguiente: "que la resolución emitida por la autoridad demandada de fecha doce de mayo de dos mil ocho es un acto ilegal ya que se procedió a suspenderla con cinco días de su cargo, sin goce de sueldo, tramitándosele el procedimiento de conformidad a la Ley Disciplinaria Policial, normativa que no estaba vigente al momento de la comisión de la supuesta falta, sino el Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional Civil que era el aplicable para sancionarla".
Ha quedado probado en el proceso que a la demandante al momento de tramitar el procedimiento, se le tipificó la conducta y por lo tanto su respectiva sanción conforme al Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional Civil (Acta de Resolución con Sanción por Falta Leve de fecha veintiocho de abril de dos mil ocho, de folios […], y resolución del recurso de fecha doce de mayo de dos mil ocho, de folios […] del Expediente Administrativo). Sin embargo, el Jefe de la Delegación La Libertad Sur, menciona la Ley Disciplinaria Policial en su artículo 15, en cuanto a la facultad de modificar, revocar o confirmar la resolución recurrida, no así en cuanto a la tipificación y sanción conocida a lo largo del proceso.
La jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional ha sostenido en la sentencia de inconstitucionalidad referencia 10-2007, que un criterio de aplicabilidad de las normas en el tiempo es el principio de irretroactividad de las leyes, consagrado en el artículo 21 de la Constitución. "Al respecto hay que subrayar que la Constitución no garantiza un principio de irretroactividad absoluta o total; sino que, sujeta la excepción a dicho principio a los casos de leyes más favorables en materia penal y materias de orden público —este último, declarado expresamente en la ley y avalado por la jurisdicción constitucional—".
La referida jurisprudencia también ha señalado en la Sentencia del veintiséis de agosto de dos mil ocho, pronunciada en el proceso de Amparo 317-97; que el carácter de orden público de una ley no le concede a esta, ipso iure, efecto retroactivo, puesto que dicho carácter debe estar consignado expresamente en la misma ley, de una manera general o con referencia a situaciones especiales que ella regula.
Ello porque el principio de la irretroactividad de las leyes está concebido como una garantía normativa o mecanismo tendente a tutelar los derechos fundamentales de las personas.
Pues, si la ley ha de aplicarse sobre situaciones jurídicas o facultades nacidas o que han emergido bajo su vigencia, la alteración de situaciones jurídicas consolidadas debe justificarse y consignarse adrede, es decir, expresa y ampliamente, no pudiendo quedar a la discreción del aplicador.
Para comprender mejor el contenido del principio en referencia debe partirse del análisis de la retroactividad de la ley, que significa una traslación de la vigencia de una norma jurídica creada en un determinado momento histórico, a un momento anterior al de su creación, la cual sólo puede ser utilizada en los supuestos que la Constitución autoriza y cuando ciertas necesidades sociales lo justifican— por el legislador. En ese contexto y para determinar si existe o no aplicación retroactiva de las normas jurídicas es imprescindible precisar si la situación jurídica a regular se ha constituido durante la vigencia de la norma anterior o bien durante la de la nueva norma; así como también, determinar si en uno o en otro período de vigencia se ha producido el hecho cuyo efecto jurídico ha de ser regulado, debido a que una situación jurídica no se manifiesta sino cuando se realizan los hechos al que se ligan los efectos jurídicos. Esto significa que una ley es retroactiva si pretende regular situaciones ocurridas con anterioridad a su entrada en vigencia, pero no lo es cuando regula a posteriori o pro futuro los efectos de situaciones nacidas bajo su vigencia. En general tal principio consiste en que las leyes deben regir para el futuro y no retrotraerse al pasado, ya que de esa manera los sujetos del derecho tienen la certeza jurídica que sus actos realizados durante la vigencia de una ley, se rigen por ella, que fue la tenida en cuenta al planearlos y ejecutarlos.
En el presente caso, queda establecido que a la demandante se le siguió el procedimiento administrativo sancionador, conforme expresamente lo establece el artículo 94 de la Ley Disciplinaria Policial, sin embargo, la tipificación de la conducta y la sanción establecida a la misma, se calificó conforme al Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional Civil, determinándose que no se han violentado los preceptos constitucionales señalados supra.
En conclusión, y habiéndose determinado que la autoridad demandada ha aplicado la Ley Disciplinaria Policial conforme a los parámetros que la misma establece en su artículo 94, y el Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional Civil respecto a la conducta y su respectiva sanción a la demandante, la Administración Pública ha actuado conforme a derecho, existiendo únicamente inconformidad por la sanción aplicada, por lo que el acto impugnado es legal.
5. CONCLUSIÓN
De acuerdo a las consideraciones expuestas, este Tribunal concluye que los argumentos de ilegalidad por aplicación retroactiva de una nueva ley invocados por la demandante carecen de eficacia, en vista que no se ha demostrado que fuese así, por lo que no destruyen la legalidad del acto, siendo que el accionar de la autoridad demandada se encuentra enmarcado dentro de la normativa relacionada como es el Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional Civil, por lo tanto, su decisión y actuación se encuentra apegada a Derecho y así debe declararse.”