[CONTRATO  DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PERSONALES]

[COMPETENCIA SUJETA  A LA JURISDICCIÓN LABORAL]

“inicialmente debemos mencionar que en el petitorio del libelo impugnatorio interpuesto por el recurrente, se extrae que lo que se pretende es la revisión e interpretación del derecho aplicado al caso sub iudice; sobre lo solicitado, esta Cámara analizará los argumentos del impetrante y resolverá la declaratoria de incompetencia en razón de la materia que fue declarada por el señor Juez A Quo.

Esta Cámara para fundamentar jurídicamente el fallo debe hacer ciertas consideraciones sobre el régimen laboral de los Empleados Públicos, de esta manera se tendrá certeza de las competencias de los Tribunales a donde se deberán dirigir las pretensiones para futuros casos y así este Tribunal estima lo siguiente:

Como lo sostiene el recurrente […], la Sala de lo Constitucional de la Honorable Corte Suprema de Justicia (SC), sobre el tema en estudio ha hecho en su sentencia definitiva de amparo de fecha 27-01-2004, con referencia 985-2002, las siguientes consideraciones: “”””””””””””…..…El Estado o sus Instituciones requieren de un elemento humano que desarrolle ciertas actividades en el marco de las normas jurídicas que les rigen, son personas naturales a las que se les denomina trabajadores y servidores públicos, quienes pueden estar vinculadas al Estado o a sus Instituciones por diferentes medios legales -entre éstos-: (a) Por haber optado a un cargo público y ser electas por votación popular directa para un período determinado; (b) A partir de elecciones de segundo grado; (c) Ingreso bajo el régimen de carrera administrativa entendida como el género -, o como parte de aquellas otras carreras establecidas en la Constitución o por  la ley - especies del género carrera administrativa -; y (d) acuerdos de voluntad o contratos, ya sea mediante relaciones de coordinación o de supra subordinación……….”””””””””””””””””

IV.- Este tribunal considera que las personas naturales pueden prestar sus servicios al Estado bajo dos esquemas:

1) Una relación de coordinación de “SERVICIOS NO PERSONALES”, basados en el artículo 4 literal “C” de la LACAP la cual señala que está excluida de dicha ley “”””””La contratación de servicios personales que realicen las Instituciones de la Administración Pública, ya sea por el sistema de Ley de Salarios, Contratos o Jornales””””””; por su parte el artículo 16 de la misma Ley hace alusión a la necesidad de programar la adquisición de servicios no personales, suponiendo que en tales adquisiciones de servicios se aplican las reglas de la LACAP. También cabe mencionar que la contratación de servicios no personales estaba regulada en el artículo 138 de las Disposiciones Generales del Presupuesto (en adelante DGP), que fue derogado por el D.L. Nº 868, del 5 de abril de 2000, publicado en el D.O. Nº 88, Tomo 347, del 15 de Mayo de 2000, que derogó parte de los Capítulos IV y V de la las DGP en razón de que entró en vigencia la LACAP.

2) El segundo esquema de subordinación es el de “SERVICIOS PERSONALES” y bajo este último rubro se enmarca el grupo de personas que realizan las labores de la administración pública, recibiendo el calificativo de servidores públicos.

La normativa que regula la relación “Servidor – Estado” es variada. Por ejemplo, nuestra Constitución reconoció un apartado específico sobre el servicio civil en el Art. 218 Cn. y estableció una carrera administrativa, delegando que por medio de la Ley se pudiera normar, entre otras, las formas de ingreso a la Administración. Véase específicamente el artículo 219 Cn., que aún y cuando la redacción de la Constitución habla a futuro, esta Ley nunca fue promulgada, sino que se ha seguido con la aplicación de la Ley del Servicio Civil que nació a la luz de la creación de la carrera administrativa conforme la Constitución Política de 1950.

En todo caso, la Sala de lo Contencioso Administrativo (SCA) dijo en su sentencia con referencia 123-R-2000 de fecha 28/02/2001 en su romano IV que: “”””””””la relación entre los servidores públicos…… y el Estado, se origina ya sea a partir de la celebración de un contrato individual de trabajo, de un acto administrativo de nombramiento, o bien, de un contrato de naturaleza civil.””””””

En el primer caso, los contratos de trabajo que norman a los trabajadores públicos, cuya relación es regulada por el Código de Trabajo y protegidos por la Jurisdicción Especial de trabajo, según el Art. 2 literal “b” del Código de Trabajo, el cual fue aplicado por el señor Juez de lo Civil Interino de Zacatecoluca; por otro lado, en el caso de los Empleados Públicos, su relación puede estar determinada por nombramiento administrativo o por contrato.

Los nombrados por Ley de Salarios, están regulados principalmente por la ley del Servicio Civil - a menos que sean de los excluidos de la Carrera Administrativa (Art. 4 LSC)- y protegidos por las instituciones y procedimientos que en la misma se prevén. A los excluidos de la carrera administrativa no se les aplica la Ley del Servicio Civil, pero en la parte procedimental, puesto que en lo relativo a la parte sustantiva – deberes, obligaciones por ejemplo – sí están vinculados por ella (Art. 5 LSC). Sobre esta consideración véanse las sentencias definitivas de amparo de fecha 301-2002, con referencia 282-2000, Ac. 288-2000. Además hay que recordar, todos aquellos regímenes especiales que norman a los Empleados Públicos de diversas entidades autónomas, regulados por una legislación especial.

Por otro lado, los regulados por contrato, denominados contratos de servicios personales contemplados en el artículo 83 de las Disposiciones Generales de Presupuestos, que es el caso que nos ocupa, estos pueden ser “profesionales” o “técnicos”, están determinados por las mismas cláusulas del contrato y protegidos procedimentalmente por la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no comprendidos en la Carrera Administrativa (en adelante LRGAEPNCA), por disposiciones específicas dependiendo de la Institución de que se trate o por aplicación directa del derecho a la Garantía de Audiencia del artículo 11 de la Constitución de la República.

Por último, se reconoce a los funcionarios públicos, que serían aquellos que ocuparían los puestos de dirección de las diferentes Instituciones, con poder de decisión y cuya relación con el Estado puede ser de diferente naturaleza: de elección popular, de segundo grado o por nombramiento. Estos últimos funcionarios podrían encontrarse comprendidos en la carrera administrativa; pero en general, los funcionarios públicos gozarían de estabilidad en el cargo en el sentido que están protegidos de cualquier remoción ilegal o arbitraria dentro del período para el cual fueron electos.

De manera general, se puede decir que bajo el esquema de subordinación laboral, las formas de establecer la relación servidor público – Estado son: por contrato de trabajo, por nombramiento administrativo y por contratos de prestación de servicios personales – profesionales o técnicos -; y que fuera de éstas, por virtud del Principio de Legalidad de la Administración Pública, no pueden crearse discrecionalmente otras formas, sino con la necesaria habilitación normativa. En consecuencia, la estabilidad laboral y la estabilidad en el cargo de los servidores públicos, estará condicionada por el tipo de norma que regule su relación laboral con el Estado.

V.- Como ya se dejó indicado en el apartado anterior, la relación de los servidores públicos puede estar regulada bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios personales, que según el artículo 83 de las DGP son los de tipo profesional o técnico, que es el caso que nos ocupa y que según consta la certificación a […] del expediente principal, en donde esta Cámara advierte que se trata de un “CONTRATO DE SERVICIOS PERSONALES”, bajo la unidad presupuestaria 03, de la línea de trabajo 02 , según Acuerdo N° 40, de fecha diecisiete de Febrero de dos mil diez; por otro lado en su cláusula 7 se dijo que: “””””la Corte realiza la presente contratación en base a lo que determinan los artículos 82 y 83 de las Disposiciones Generales del Presupuesto….””””””

Bajo el esquema que se viene desarrollando, para que una persona pueda ser contratada bajo esta modalidad, han de reunirse los requisitos que establecen los Arts. 82 y 83 DGP, que de entre ellas, la que más interesa a los efectos de esta resolución, es la relativa a que: “”””””no constituya una actividad regular y continua dentro del organismo contratante.””””””””””

Sucede entonces que en este tipo de contratación se rompen las condiciones que la Ley de las Disposiciones Generales del Presupuesto requiere, específicamente en lo relativo a la ordinariedad y continuidad del servicio, tornándose en contratos atípicos, o al menos fuera su contexto, pues las DGP sólo contemplan la contratación temporal y no ordinaria.

En tal sentido, la contratación permanente de actividades ordinarias por medio de estos contratos transgrede el Principio de Legalidad, en tanto no existe una norma expresa que le habilite a actuar válidamente dentro de un marco de seguridad jurídica, pues la administración no es libre de crear vínculos laborales fuera del marco normativo, según lo ha establecido la Sala de lo Contencioso Administrativo en su resolución con referencia 160-R-2001, de fecha 9/03/2006.

En conclusión, los contratos que se le renuevan anualmente a los servidores públicos y por medio de los cuales realizan las actividades propias de las Instituciones contratantes, como es en el caso sub lite, en donde un colaborador judicial no es una plaza temporal, aún y cuando se haya hecho ver de esa manera en el contrato; en vista que es un trabajo de subordinación entre el Juez y el Secretario como funcionarios judiciales y con un horario de trabajo de ocho horas diarias y para realizar trabajos de colaboración del subalterno como ya se mencionó; por ende no es un contrato de prestación de servicios personales que permite el artículo 83 de la Ley de las Disposiciones Generales del Presupuesto y en consecuencia sería un contrato sui generis que establece una relación laboral entre el servidor púbico y el Estado de manera ordinaria y no temporal.

VI.- La Jurisprudencia Constitucional se pronunció sobre tales contratos avalándolos; y señaló que los servidores que estaban bajo esta modalidad contractual no estaban del todo desprotegidos, sino que sus derechos estaban garantizados por medio del contrato y que incluso, gozaban de estabilidad tanto laboral como estabilidad en el cargo en los términos y mientras durara el contrato, lo anterior se refleja en la sentencia de la Honorable Sala Constitucional con referencia 985-2002 de fecha 27/01/2004.

Sin embargo, la misma Sala de lo Constitucional de la Honorable Corte Suprema de Justicia consideró que una vez finalizado el contrato, los derechos del servidor caducaban quedando a discreción de la administración si recontrataba al servidor o no. El mismo criterio fue plasmado en la Jurisprudencia de la Sala de Contencioso Administrativo de la Honorable Corte Suprema de Justicia, al señalar que: “””””””””””””””””la Administración no está obligada, una vez finalizado el plazo contractual, a su prórroga automática.””””””

En puridad legal, estas consideraciones son correctas pero sólo para el caso de los contratos de servicios personales que cumplan con las exactas condiciones de la Ley de las Disposiciones Generales del Presupuesto, pues la legislación los contempla para actividades no permanentes; pero son incorrectas al hablar de los contratos por medio de los cuales los servidores públicos prestan sus servicios para las actividades ordinarias y continuas del Estado.

Sin embargo, la Jurisprudencia laboral no compartió los anteriores criterios Jurisprudenciales y así la Sala de lo Civil de la Honorable Corte Suprema de Justicia, ha hecho su propio análisis sobre este tipo de contratos y ha considerado que los mismos son verdaderos contratos de trabajo, partiendo de la máxima: ”””””””””””””””””los contratos son lo que son y no lo que las partes dicen que son”””””””””””””””””””””. Este es un criterio mantenido por la Sala de lo Civil desde hace varios años en la que ha adoptado la doctrina del Contrato Real a partir de la sentencia de apelación de fecha 24-01-2007, referencia 24-AP-2006, romano VI de la Honorable Sala de lo Civil.

Observamos que este adagio encontraría sustento jurídico en el mismo artículo 17 del Código de Trabajo, al sostener que contrato de trabajo es todo contrato cualquiera que sea su denominación, siempre que reúna los requisitos para ser considerado un contrato de trabajo.

Bajo tal supuesto, los contratos sui generis, como les hemos denominado en esta resolución, tendrían su fundamento legal, no en las DGP, sino en el Código de Trabajo y se convertirían en contratos personales del prestación de servicios permanentes en la Administración pública, con lo cual según la Sala de lo Civil se contrarrestaría el fraude de ley que se cometió en la Ley de las Disposiciones Generales del Presupuesto.

VII.- Cabe mencionar por parte de esta Cámara que el Legislador por Decreto Legislativo No. 10 de fecha 20 de Mayo de 2009, publicado en el Diario Oficial No. 94, Tomo 383, de fecha 25 de Mayo de 2009, reformó la Ley del Servicio Civil e incluyó en la carrera administrativa a las personas contratadas por servicios civiles sui generis, antes mencionados; sin embargo, dejó fuera a quienes ostentan cargos de jefaturas o cargos que pueden considerarse políticos o de confianza y a quienes fueran contratados posteriormente al 31 de Enero de 2009, según el Art. 2 del Decreto Legislativo ya citado.

Por tal razón, el señor demandado […], no puede entrar en aplicación a la Ley del Servicio Civil, en virtud que dicha reforma es para aquellas personas como ya se dijo, supra, contratadas antes del 31 de Enero de 2009 y según consta en el contrato de […] del expediente principal, en la cláusula N° 2, se dijo que:  “””””””””””””””””””será a partir del día uno de Marzo al treinta y uno de Diciembre de dos mil once; en atención a las disposiciones legales, el presente contrato podrá ser prorrogado de acuerdo a lo establecido por las partes y de acuerdo al objeto del contrato.””””””””””””””””””””””””””””””””””

En tal sentido, se puede afirmar que el status jurídico del contrato de prestación de servicios sui generis se considera un contrato de trabajo, y en consecuencia, sometido tanto a las reglas sustantivas como procedimentales de la normativa laboral y además, sometido al escrutinio de la jurisdicción especial de trabajo, tomando en consideración que según resolución de apelación de la Sala de lo Civil de fecha 15-01-2009, con referencia 25-AP-2006, una de las partes en dicho juicio recurrió de la resolución que dictó la Cámara Primera de lo Laboral por medio de la cual se declaró incompetente de conocer de un asunto en el que una persona contratada por medio de un contrato de prestación de servicios personales conforme a las DGP, demandó al Estado de El Salvador en el ramo del Ministerio de Educación, pues no se le había renovado su contrato. La Cámara de lo Laboral dijo que éste era un contrato de tipo administrativo fuera de su competencia. Sin embargo, la Sala de lo Civil guiada por su Jurisprudencia anterior sostuvo que ese contrato no era del tipo de contratos que regulan las DGP, y que en consecuencia era un contrato de Trabajo, y en tal sentido, sujeto a la jurisdicción laboral.

Vistas las consideraciones anteriores, esta Cámara considera que en el caso in examine el presente conflicto jurídico debe llevarse bajo los procedimientos de la Legislación laboral, sobre la base de la Jurisprudencia antes citada, en consecuencia, el Juez A Quo, no cometió error al rechazar in limine la demanda por carecer de competencia funcional en razón de la materia; por tal razón, el presente proceso deberá remitirse al Juzgado de origen para que lo remita al Juzgado de lo Laboral que sea competente para conocer del presente litigio.”