[EMPLEADOS PÚBLICOS DE CONFIANZA]
[DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL]
“1. A. En relación al derecho a la estabilidad laboral, se ha sostenido en reiteradas ocasiones dentro de la jurisprudencia constitucional –verbigracia, en las sentencias de amparo 10-2009, 1113-2008, 307-2005 y 404-2008, de fechas 11-III-2011, 24-XI-2010, 11-VI-2010 y 19-V-2010, respectivamente– que, no obstante el citado derecho implica la facultad de conservar un trabajo o empleo, este es insoslayablemente relativo, pues el empleado no goza de una completa inamovilidad, sino que es necesario que concurran los factores siguientes: (a) que subsista el puesto de trabajo; (b) que el empleado no pierda su capacidad física o mental para desempeñar el cargo; (c) que las labores se desarrollen con eficiencia; (d) que no se cometa falta grave que la ley considere como causal de despido; (e) que subsista la institución para la cual presta servicio; y (f) que el puesto no sea de aquellos cuyo desempeño requiera de confianza, ya sea personal o política.
[…] C. Al respecto, si bien es cierto que esta Sala ya se ha referido en anterior jurisprudencia al concepto de “cargo de confianza” –particularmente en la sentencia de amparo 36-2006, de fecha 17-II-2010–, es necesario dotar a dicho concepto de un contenido mucho más concreto y operativo, a partir del cual se pueda determinar con mayor precisión, frente a supuestos de diversa índole –dada la heterogeneidad de los cargos existentes dentro de la Administración Pública–, si la destitución atribuida a una determinada autoridad es legítima o no desde la perspectiva constitucional.
Así, en términos generales, podemos caracterizar a los cargos de confianza como aquellos desempeñados por funcionarios o empleados públicos que llevan a cabo actividades vinculadas directamente con los objetivos y fines de dirección o alta gerencia de una determinada institución –gozando de un alto grado de libertad en la toma de decisiones– y/o que prestan un servicio personal y directo al titular de la entidad.
Entonces, partiendo de la anterior definición, para determinar si un cargo en particular es de confianza –independientemente de su denominación– se deberá analizar de manera integral, y atendiendo a las circunstancias fácticas de cada caso concreto, si en él concurren todas o la mayoría de las características siguientes: i) que se trate de un cargo de alto nivel, en el sentido de ser determinante para la conducción de la institución respectiva, situación que puede establecerse tanto con el análisis de la naturaleza de las funciones que se desempeñan –más políticas que técnicas–, como con el examen de la ubicación jerárquica en la organización interna de una determinada institución –nivel superior–; ii) que se trate de un cargo con un grado mínimo de subordinación al titular, en el sentido de poseer un alto margen de libertad para la adopción de decisiones en la esfera de sus competencias; y iii) que se trate de un cargo con una vinculación directa con el titular de la institución, lo que se puede inferir, por una parte, de la confianza personal que aquel deposita en el funcionario o empleado respectivo o, por otra parte, de los servicios directos que este le presta.
De ahí que, habiéndose definido y caracterizado los cargos de confianza de la manera en que se efectuó supra, debe señalarse que la calificación de un puesto como de confianza no puede supeditarse únicamente a su denominación –jefes, gerentes, administradores o directores, entre otros– y tampoco efectuarse de manera automática. Por el contrario, el criterio que resulta determinante para catalogar a un puesto de trabajo como de esa naturaleza son las funciones concretas que se realizan al desempeñarlo –tal como se anunció en la citada sentencia de amparo 36-2006–.
En ese sentido, el criterio hermenéutico que en este campo debe prevalecer es el que considera que el cargo de confianza es excepcional en la Administración Pública, en la medida en que constituye una limitación al derecho fundamental a la estabilidad laboral de los servidores públicos que se establece en el artículo 219 de la Constitución.
[DERECHO DE AUDIENCIA]
2. A. El derecho de audiencia, de acuerdo a la jurisprudencia de esta Sala –verbigracia, las sentencias de amparo 10-2009, 228-2007, 307-2005 y 782-2008, de fechas 11-III-2011, 4-II-2011, 11-VI-2010 y 14-IV-2010, respectivamente–, es un concepto amplio en virtud del cual se exige que toda persona, antes de limitársele o privársele de uno de sus derechos, debe ser oída y vencida dentro de un proceso o procedimiento tramitado de conformidad con las leyes.
[…] B. En virtud de ello, puede afirmarse que existe vulneración al derecho de audiencia cuando el afectado no ha tenido la oportunidad real de pronunciarse en un caso concreto limitándosele o privándosele de un derecho sin la tramitación del correspondiente juicio o, igualmente, cuando habiéndose sustanciado un proceso no se cumplen dentro de él las formalidades procesales esenciales, como por ejemplo la posibilidad de ejercer la defensa u oposición, así como la oportunidad de realizar actividad probatoria.
Ello implica que, en virtud del derecho de audiencia, previo a limitar o privar de un derecho a una persona debe tramitarse un proceso o procedimiento en el que se le permita razonablemente su intervención a fin de que conozca los hechos que motivaron la decisión adoptada en su contra y, de tal manera, tenga la posibilidad de comparecer e intentar desvirtuarlos, por lo que los procesos jurisdiccionales y no jurisdiccionales deben encontrarse diseñados de forma que potencien la intervención del sujeto pasivo.
[DERECHO DE DEFENSA]
3. A. Respecto al derecho de defensa, se ha establecido –verbigracia, en las sentencias de amparo 10-2009, 228-2007, 1112-2008 y 404-2008, de fechas 11-III-2011, 4-II-2011, 4-VI-2010 y 19-V-2010, respectivamente– que este se caracteriza por una actividad procesal dirigida a hacer valer ante una autoridad judicial o administrativa los derechos subjetivos y los demás intereses jurídicos de la persona contra la cual se sigue un proceso o procedimiento.
B. Dicho derecho presenta tanto una faceta material como una técnica, es decir, posee una división subjetiva de la actividad defensiva, en tanto puede ser ejercida por la persona afectada o por un profesional del derecho.
Así, en su aspecto material, el derecho de defensa se caracteriza por la facultad que posee la persona de intervenir en todos los actos del procedimiento que incorporen elementos de prueba, así como realizar todas las peticiones y observaciones que considere necesarias, de manera que se le facilite hacerse oír y, consecuentemente, hacer valer sus medios de defensa; y, en su aspecto técnico, consiste en la garantía de la persona de ser asistido en el transcurso de todo el proceso por un profesional del derecho que, en igualdad de condiciones, enfrente tanto las alegaciones como las pruebas de cargo, presentadas por la parte acusadora.
[DESTITUCIÓN EN EL CARGO DE ASISTENTE DEL VICEMINISTRO DE GOBERNACIÓN NO REQUIERE PROCEDIMIENTO PREVIO]
[…] a. Así, se ha establecido que el señor[…], en virtud del contrato de servicios personales antes mencionado, al momento de su remoción laboraba en el cargo nominal de Asistente II en la citada entidad ministerial, de lo cual se colige que la relación laboral en cuestión es de carácter público y, consecuentemente, el peticionario tenía al momento de su destitución la calidad de servidor público.
b. Según se ha sostenido en las sentencias de amparo 1036-2007 y 1074-2008, de fechas 5-III-2010 y 7-IV-2010, los servidores públicos pueden clasificarse –con relación a la titularidad del derecho a la estabilidad laboral– en: i) empleados y funcionarios públicos comprendidos en la carrera administrativa y, por lo tanto, protegidos por la Ley de Servicio Civil; ii) empleados y funcionarios públicos excluidos de la carrera administrativa, pero protegidos por leyes especiales como la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no Comprendidos en la Carrera Administrativa; iii) empleados públicos que no gozan de estabilidad laboral por ejercer cargos de confianza, ya sea personal o política; y iv) funcionarios públicos que no gozan de estabilidad laboral por ejercer cargos políticos.
B. a. En atención a los argumentos jurídicos expuestos con relación a los cargos de confianza en el número 1 del considerando IV de esta sentencia, se debe tener en cuenta que, de conformidad con el contenido del documento titulado “Información Básica Anexo a la Solicitud de Autorización para Contratar y/o Nombrar Personal”, –ya citado– en el caso del señor […] el objetivo general de su contratación era el de “… asistir a los señores titulares depurando toda la información o documentación recibida en los Despachos para ser firmada por los señores titulares…” del Ministerio de Gobernación.
b. Asimismo, cabe destacar que dichas funciones eran, siempre de conformidad con lo establecido en el último documento en mención: i) coordinar reuniones de los señores titulares; ii) revisar y elaborar proyectos administrativos; iii) realizar funciones de enlace de diferentes proyectos tanto administrativos como sociales; iv) revisar y clasificar la documentación y notas para firma de los señores titulares; v) elaborar notas e informes para firma de los señores titulares; vi) participar en comisiones y comités representando a los señores titulares; vii) gestionar los trámites necesarios para las misiones oficiales de los titulares; viii) participar en reuniones de trabajo realizadas por el Despacho; y ix) participar en organizaciones de eventos tanto culturales como sociales.
c. Además, la justificación para la contratación del pretensor –tal cual aparece consignada en el mencionado documento– era la “… necesidad de contar con personal especialista en el área jurídica para manejar información de los Señores Titulares, [por lo que] se requiere contratar al licenciado […], […] quien cuenta con el perfil, la capacidad y la experiencia necesaria para ocupar el cargo de Asistente II…”.
d. De lo expuesto en el acápite anterior, se colige que el objetivo del cargo desempeñado por el actor, pese a su denominación como Asistente II, era el de apoyar directa e inmediatamente a los “señores titulares” del Ministerio de Gobernación y revisar la documentación recibida en sus despachos, por lo que las funciones de su cargo giraban alrededor de ese objetivo, es decir, en torno al ejercicio de labores inmediatas para facilitar el trabajo de los titulares de la entidad ministerial en mención.
Por tal razón, resulta evidente que las funciones, el objeto y la justificación de contratación del cargo desempeñado por el peticionario eran predominantemente de confianza, pues este trabajaba bajo las órdenes directas e inmediatas de los señores titulares –Ministro y Viceministro de Gobernación– y en labores de coordinación y asistencia para el mejor desempeño de las obligaciones de dichos funcionarios. En ese orden de ideas, debe hacerse notar que la persona que prepara las agendas y, además, representa a los titulares de un Ministerio en comisiones y eventos participando a su lado en el desarrollo de reuniones de trabajo debe, por razones lógicas, ser un servidor público que goce de un alto grado de confiabilidad por parte de aquellos, por lo cual el aludido cargo puede ser catalogado como de confianza personal y, como consecuencia de ello, excluido de la titularidad del derecho a la estabilidad laboral.
C. En conclusión, dado que el cargo que desempeñaba el señor […] es considerado como de confianza personal, el Ministro de Gobernación no estaba en la obligación de tramitar un proceso o procedimiento previo a su despido, por lo que se colige que no existe vulneración al derecho a la estabilidad laboral del actor, en relación con sus derechos de audiencia y defensa –como manifestaciones del debido proceso–, por lo que resulta procedente desestimar la pretensión formulada por la parte actora.”