[DERECHO DE LIBERTAD PERSONAL]
[CONSECUENCIAS DERIVADAS DE SU ÁMBITO DE APLICACIÓN]
"1) En cuanto al derecho a la libertad personal, es de indicar que constituye un derecho fundamental, cuyo reconocimiento constitucional se halla en el artículo 2 de la Constitución, el cual establece que "Toda persona tiene derecho a (...) la libertad".
Por tanto, debido a su naturaleza fundamental, el derecho en mención, supone, por una parte, que el Estado no puede realizar intromisiones que impliquen una transgresión a dichas categorías, y, por otra parte, que debe generar todos aquellos elementos que supongan la garantía y goce de los mismos derechos, permitiendo su ejercicio y tutela efectiva.
Ahora bien, de las acotaciones anteriores se derivan dos consecuencias que interesa destacar en cuanto al derecho de libertad personal: 1) su carácter de límite al poder estatal consagrado a favor de la persona humana, de manera que toda autoridad debe abstenerse de ejecutar actos que quebranten o interfieran con el goce de dicho derecho, siendo admisibles únicamente las limitaciones establecidas por el ordenamiento jurídico; y 2) su reconocimiento universal o erga omnes, lo cual implica que el derecho aludido pertenece a la esfera jurídica de toda persona humana, con independencia de sus condiciones particulares tales como edad, sexo, ocupación y nacionalidad, entre otras; debiendo preservarse el goce de tal derecho tanto si se trata de un nacional como de un extranjero.
En consonancia con lo anterior, la Declaración sobre los Derechos Humanos de los individuos que no son nacionales del país en que viven, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolución 40/144, del 13 de diciembre de 1985, establece en su artículo 5 que "los extranjeros gozarán, con arreglo a la legislación nacional y con sujeción a las obligaciones internacionales pertinentes (...) de los siguientes derechos: a) El derecho a la vida y la seguridad de la persona; ningún extranjero podrá ser arbitrariamente detenido ni arrestado; ningún extranjero será privado de su libertad, salvo por las causas establecidas por la ley y con arreglo al procedimiento establecido en ésta". De manera que, tanto en el ámbito jurídico interno, como en el internacional, el derecho a libertad personal -entre otros- goza de pleno reconocimiento.
[RESERVA DE LEY COMO GARANTÍA A LA RESTRICCIÓN DE LA LIBERTAD]
Del artículo 13 de la Constitución se deriva la garantía primordial del derecho a la libertad física, denominada como reserva de ley; esta tiene por objeto asegurar que sea únicamente el legislador el habilitado para determinar los casos y las formas que posibiliten restringir el derecho en comento; y ello ha de llevarse a cabo mediante un acto normativo que tenga el carácter de ley en sentido formal.
El presupuesto básico e imprescindible para restringir el derecho de libertad física es la previsión legal que tome en cuenta los principios de tipicidad, concreción y taxatividad; y para ejecutar dicha restricción, ha de seguirse el procedimiento dispuesto por ley.
Ahora bien, una vez constatada la aludida previsión legal, la adopción de una medida que limite el derecho de libertad física requiere de la satisfacción de otros elementos, tales como la necesidad de la restricción, la razonabilidad de esta y su proporcionalidad respecto del fin que con ella se persigue.
[ARRESTO ADMINISTRATIVO]
[IMPOSICIÓN DEBE SER PRECEDIDA POR EL PROCEDIMIENTO CORRESPONDIENTE]
2) Una de las modalidades previstas constitucionalmente para limitar el derecho de libertad personal es el arresto administrativo; el cual, según el artículo 14 de la Constitución, supone que "la autoridad administrativa podrá sancionar mediante resolución o sentencia y previo el debido proceso, las contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas, con arresto hasta por cinco días o con multa".
Sin embargo, las razones, el procedimiento y el término para aplicar el citado arresto, en ningún caso podrán ser configurados por la Administración, quien únicamente está habilitada para hacer efectiva la sanción, cuando ocurran las condiciones descritas y requeridas por ley para tal efecto.
Precisamente, uno de los supuestos previsto por el legislador para aplicar el arresto administrativo es el contemplado en el artículo 60 de la Ley de Migración, cuyo sanción multa puede ser permutable por arresto hasta de treinta días, según el caso.
Ahora bien, es de enfatizar que la Constitución claramente establece que la imposición del arresto debe ir precedida por el proceso correspondiente. Dicho proceso, para el caso, está contemplado en la Ley de Procedimiento para la Imposición del Arresto o Multa Administrativos, lo cual se afirma a partir de lo expuesto por la propia ley, en cuyos considerandos se alude expresamente a la facultad contemplada en el artículo 14 de la Constitución y en su artículo 1 establece que "Esta ley regula el procedimiento para la imposición de arresto o multa por la contravención de leyes, reglamentos u ordenanzas, cuya aplicación compete a las autoridades administrativas. El procedimiento que aquí se establece no será aplicable cuando en la respectiva ley, reglamento u ordenanza, el trámite de los mismos, garantice los derechos de audiencia y de defensa al presunto infractor".
En ese orden, es de destacar que la referida ley -como ella misma lo dispone- regula la facultad prevista en el artículo 14 de la Constitución, por lo que ha de acatarse para aplicar el arresto administrativo, salvo que el cuerpo normativo que prevé la infracción merecedora de arresto, contemple un procedimiento garante de los derechos de audiencia y defensa del infractor; sin embargo, en cuanto al caso sub iúdice, la Ley de Migración no establece el proceso mediante el cual ha de imponerse dicho arresto, por lo que se descarta la posibilidad de que la citada ley contemple un trámite garante de los derechos aludidos. Consecuentemente, resulta claro que para imponer arresto con fundamento en el artículo 60 de la Ley de Migración, ha de seguirse el trámite establecido en la Ley de Procedimiento para la Imposición del Arresto o Multa Administrativos.
[PROCEDIMIENTO PARA SU IMPOSICIÓN DEBE GARANTIZAR EL DEBIDO PROCESO]
Así, es preciso apuntar que la ley referida establece un procedimiento que, en términos generales, debe cumplir los siguientes requisitos: I) la citación de la persona a la que se le atribuye la contravención para que comparezca ante la autoridad en el término de tres días hábiles para ejercer su defensa (art. 11); 2) derechos de nombrar defensor desde la iniciación del procedimiento, de ser considerado inocente durante el mismo, y posibilidad de acceso a las diligencias (art. 25); 3) facultad -del presunto infractor- de oponerse a la imputación hecha en su contra y de aportar prueba a su favor (art. 13), 4) dictar una resolución mediante la cual se acuerde el arresto (art. 14); 5) declarar ejecutoriada la citada resolución, hasta que haya vencido el término para interponer recursos (art. 15), 6) otorgar un plazo de ocho días -contados desde la notificación de la resolución ejecutoriada- para presentarse a cumplir el arresto (art. 15); 7: ordenar captura del infractor solo en caso de que este no se presente a cumplir el arresto (art. 15).
Por tanto, la imposición del arresto contemplado en el artículo 60 de la Ley de Migración, de conformidad a lo exigido por la Constitución, debe satisfacer los pasos reseñados supra, dado que a partir de los mismos se configura "el debido proceso" al cual alude la Norma Suprema como requisito para proceder a la ejecución de la sanción en comento. De lo contrario, la imposición del arresto devendría en inconstitucional, puesto que no fue precedida por el procedimiento legal correspondiente.
En ese mismo orden de ideas, debe agregarse que este tribunal ya ha señalado que la facultad para restringir el derecho de libertad personal otorgada a la Administración, ha de materializarse en estricto respeto de lo prescrito por la misma Constitución, en el sentido de que, como se definió en los antecedentes jurisprudenciales citados, "la autoridad administrativa (…) debe cumplir previamente con el respeto al derecho de audiencia, derecho de defensa, que comprende la oportunidad de controlar la prueba de cargo, controvertida, refutarla, y ofrecer prueba de descargo; derecho que presupone la existencia de un plazo para ejercer tales derechos, y que es parte de las llamadas garantías del debido proceso. En consecuencia, la sanción de arresto o multa, debe ser precedida de un juicio previo (...)”.
Acotado lo anterior, es de subrayar que la duración de la restricción del derecho de libertad física a la que se somete al extranjero, en función de haber sido arrestado de conformidad al proceso correspondiente, no podrá superar el plazo establecido por la Constitución, esto es, cinco días.
[PLAZO MÁXIMO ES DE CINCO DÍAS SALVO CAUSA LEGAL DISTINTA QUE LO HABILITE]
Debe indicarse además que este Tribunal no desconoce que, de conformidad a la Ley de Migración, a un extranjero se le puede sancionar con la expulsión del territorio nacional pero el legislador no ha señalado plazo para hacer efectiva dicha expulsión; no obstante, pese a la falta de un término legal para realizar dicho acto, la Constitución es clara al limitar a cinco días el plazo del arresto, por lo que el mismo no podrá extenderse más allá de dicho término; ello, no obstante la imposibilidad de efectuar la expulsión del foráneo.
En relación a lo anterior también se ha pronunciado esta Sala en la jurisprudencia relacionada, determinando que la omisión del legislador respecto a establecer término para llevar a cabo la expulsión de un extranjero, no puede afectar el plazo indicado por el constituyente como máximo de duración del arresto administrativo.
Es de enfatizar que el arresto administrativo al que hace alusión la Ley de Migración, es una sanción administrativa, por lo que no implica una aprehensión de naturaleza cautelar o asegurativa respecto del proceso de expulsión administrativo, pues en nuestro ordenamiento jurídico no existe disposición legal que habilite para detener a una persona por estar tramitándose su expulsión del territorio nacional.
Por consiguiente, si la expulsión administrativa del extranjero que ha sido arrestado no se ejecuta dentro del término de cinco días previsto por la Constitución como límite del arresto, una vez verificado dicho plazo, el afectado deberá ser puesto en libertad, en tanto no exista alguna otra habilitación legal para mantenerlo detenido.
Y es que mientras no haya una ley que configure normativamente la posibilidad de privar de libertad a un extranjero con miras a ejecutar su expulsión del territorio nacional, dicho trámite solo podrá asegurarse mediante otros mecanismos previstos legalmente para tal efecto, pero en ningún caso se extenderá el término del arresto administrativo bajo el argumento de que ha sido imposible efectuar la expulsión de la persona arrestada, pues -como se apuntó supra- el arresto en mención es una sanción administrativa, mas no supone una medida licita para asegurar el cumplimiento de la expulsión.
En consecuencia, es claro que dentro de nuestro ordenamiento jurídico, la detención de un extranjero como medida para asegurar un trámite gubernativo de expulsión; o bien, en caso de habérsele arrestado -al extranjero-, la restricción a su derecho de libertad que rebase el término previsto en el artículo 14 de la Constitución, en relación con el artículo 60 de la Ley de Migración, representa un soslayo al principio de legalidad, y una violación a la seguridad jurídica con afectación al derecho de libertad física de la persona retenida violaciones estas que no pueden justificarse en función del cumplimiento de un trámite gubernativo de expulsión, pues la realización de un acto de autoridad acordado legalmente, no avala para su cumplimiento la producción de violaciones constitucionales.
[FALTA DE REGULACIÓN NO IMPIDE A LAS AUTORIDADES MIGRATORIAS GARANTIZAR LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS DETENIDOS]
[...] Ahora bien, en el caso sub iúdice se ha verificado -según el informe remitido por el Director General de Migración y Extranjería- que, a finales del mes de diciembre del año recién pasado, los favorecidos fueron remitidos al Centro de Atención Integral al Migrante con el propósito de realizar un procedimiento de expulsión del territorio nacional, conforme al articulo 60 de la Ley de Migración; no obstante, no se ha podido constatar que a los señores [...], se les informan de tal circunstancia de manera oficial por parte de las autoridades que estaban a cargo de ellas.
En ese sentido, únicamente consta que los favorecidos fueron remitidos al CAIM a efecto de iniciar el procedimiento sancionatorio de expulsión del territorio nacional, el cual, una vez realizado conforme al diseño legal pertinente, habilitaría a las autoridades migratorias para restringir la libertad personal de los beneficiados, pero no antes, ni durante su tramitación. No obstante, en el presente caso, no existe evidencia de que se haya tramitado el procedimiento administrativo en referencia, pues a pesar de que mediante auto emitido por este Tribunal, de fecha cuatro de marzo de dos mil once, se le requirió a la autoridad demandada enviara certificación del expediente administrativo seguido a los señores [...], tal requerimiento no fue acatado, desconociéndose el resultado del procedimiento de expulsión del territorio nacional incoado contra los favorecidos.
Es así, que no se ha demostrado de que la detención de los beneficiados respondiera a la imposición del arresto al cual se ha hecho referencia en esta sentencia; aunado al hecho de que, el Director General de Migración y Extranjería expresó que el procedimiento de expulsión del territorio nacional no pudo llevarse a cabo porque los favorecidos solicitaron refugio ante la Comisión para la Determinación de la Condición de Personas Refugiadas.
Por otro lado, este Tribunal ha acotado que dicho procedimiento -de expulsión- no dispone la aplicación de medidas de coerción personal, para asegurar su cumplimiento, pues dentro del ordenamiento jurídico salvadoreño se carece de precepto normativo alguno que posibilite la detención de una persona que ha de ser expulsada del territorio nacional.
En ese contexto, al examinar la constitucionalidad del titulo o causa de detención de los señores [...], se ha corroborado que estuvieron restringidos de su libertad personal aproximadamente durante dos meses, y fue hasta el día uno de marzo del presente año, que fueron restablecidos en su derecho al ordenarse su inmediata salida del CAIM; dicha privación, según refiere el Director General de Migración y Extranjería, se justificaba en el procedimiento de expulsión desarrollado en contra de los favorecidos; supuesto que, como se consignó supra, no está contemplada por ley como motivo para restringir el derecho de libertad personal.
Ante tal situación, debe subrayarse que, aun de considerarse necesaria, por razones fácticas, la restricción del derecho de libertad personal de quien será expulsado del territorio nacional, tal circunstancia -supuesta necesidad de retener para asegurar el cumplimiento de la expulsión- se vincula a un derecho fundamental -libertad física- que, por su propia naturaleza, tiene el carácter de inviolable y cuenta con la garantía denominada como reserva de ley, que habilita exclusivamente al legislador para configurar límites sobre el mencionado derecho.
Lo anterior, a su vez, excluye al Órgano Ejecutivo para hacer uso de su facultad reglamentaria, a efecto de crear supuestos y procedimientos que lleven a restringir la libertad personal, y del mismo modo, inhibe a dichas autoridades a que, de facto, configuren supuestos de restricción del derecho en mención, pues, se reitera que, en ausencia de precepto legal que prevea el supuesto de hecho en cuya virtud se ejecuta la restricción del derecho a la libertad, dicha restricción es violatoria de la Constitución; lo cual no cede ante la argüida de necesidad de restringir el citado derecho en aras de ejecutar un acto administrativo, incluso si este ha sido acordado legalmente; pues, es de enfatizar que la falta de configuración legal sobre medidas para limitar el derecho de libertad física de las personas sujetas a un proceso de expulsión, impide a las autoridades migratorias hacer uso de mecanismos mediante los cuales se restrinja el mencionado derecho; no obstante la necesidad de asegurar una expulsión lícitamente convenida.
Por tanto, queda establecido que la detención en la que se encontraron los señores [...] careció por completo de asidero legal; y como consecuencia, contravino el principio de legalidad en detrimento del derecho de libertad física de los ahora beneficiados."