[TRIBUNAL DEL SERVICIO CIVIL]
[VALORACIÓN DE LA PRUEBA TESTIMONIAL EN ATENCIÓN A LA LIBRE CONVICCIÓN, EMPLEANDO LAS REGLAS DE LA EXPERIENCIA]
“En el presente proceso se impugna el acto dictado por el Tribunal del Servicio Civil, el dos de octubre de dos mil ocho, en el que se resolvió declarar ha lugar la injusticia manifiesta por parte de la demandante al sancionar a la licenciada Ana Lucía Morán.
Los motivos de ilegalidad aducidos por la parte actora contra el acto administrativo controvertido han quedado descritos en el apartado concerniente a los argumentos jurídicos de la pretensión.
b) Limites de la pretensión
De acuerdo a los puntos expuestos por las partes, este Tribunal desarrollara la sentencia bajo el siguientes orden: a) Determinar si la Administración Pública transgredió el principio de legalidad regulado en el artículo 86 de la Constitución de la República; y b) Examinar si omitió cumplir con su deber de motivar todas sus decisiones, imposibilitando así el adecuado ejercicio de los medios de impugnación así como también el pleno control jurisdiccional de la actividad administrativa sancionadora.
[…]
3. ANÁLISIS DEL CASO.
3.1 DE LA VIOLACION AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.
Señala la demandante que se ha vulnerado este principio porque la Administración Pública no respetó las reglas que establece el Código de Procedimientos Civiles, en el sentido que al existir igualdad de prueba del mismo género procedía la absolución del demandado.
Al respecto, la doctrina es unánime en establecer que sin una atribución legal previa de potestades la Administración simplemente no puede actuar, en consecuencia el principio de legalidad en su manifestación de vinculación positiva se encuentra recogido en nuestro ordenamiento jurídico con rango constitucional. Es así que el artículo 86 inciso final de la Constitución de la República señala que: “los funcionarios del gobierno son delegados del pueblo, y no tienen más facultades que las que expresamente les da la Ley”.
El principio de legalidad aplicado a la Administración Pública ha sido reconocido en reiterada jurisprudencia por este Tribunal, sosteniéndose que en virtud del mismo, la Administración sólo puede actuar cuando la Ley la faculte, ya que toda acción administrativa se nos presenta como un poder atribuido previamente por la ley, y por ella delimitado y construido. La conexión entre el Derecho y el despliegue de las actuaciones de la Administración, se materializa en la atribución de potestades, cuyo otorgamiento habilita a la Administración a desplegar sus actos. El principio de legalidad consagrado en nuestra norma suprema, se erige para la Administración Pública, no como un mero límite de la actuación administrativa, sino como el legitimador de todo su accionar.
La demandante alega que ha existido violación a lo regulado en el Código de Procedimientos Civiles, pues no se hizo una buena apreciación de la prueba en sede administrativa y se le dio valor únicamente a las deposiciones realizadas por los testigos de cargo.
El aspecto de la valoración de la prueba se entiende como aquella actividad a través de la cual el juez estima, evalúa y califica la certeza de los resultados arrojados por los medios probatorios. A través de esta actividad el Juez no busca un convencimiento de la verdad absoluta de los hechos alegados sino, más bien convencerse de la certeza de los hechos o de la certidumbre o verosimilitud de los mismos.
El instrumento de valoración, de acuerdo a la mayoría de la doctrina procesal, es siempre la máxima de experiencia, que es un juicio de contenido general obtenido por la “experiencia de los hechos”, desligados —a su vez— de los casos particulares de donde se extraen y que pretenden tener valor general para los casos posteriores.
Cuando la “utilización” de la máxima de experiencia viene predeterminada por la norma procesal, hablamos del sistema de valoración denominado prueba tasada o tarifa legal, en el que la Ley prefija de modo general la eficacia de cada medio probatorio, estableciendo bajo qué condiciones el juez debe darse por convencido de la existencia de un hecho o circunstancia. De modo que la máxima de experiencia la impone el legislador en la norma jurídica siendo su característica esencial la existencia de un numerus clausus de medios probatorios, en el que la partes con arreglo a esos medios deben convencer al juez, atendiendo el conjunto de reglas de valoración y con base en éstas que la autoridad juzgadora debe privilegiar a determinados medios probatorios en detrimento de otros.
Dicho de otro modo en el sistema de prueba tasada o tarifa legal, el legislador señala una lista de medios de prueba y a cada una le asigna un determinado y preciso valor probatorio —certeza objetiva—, es decir que, en este caso, amparado en la seguridad jurídica, el legislador determina previamente la máxima de experiencia, aunque con distinta fuerza dependiendo de la prueba de que se trate.
Para el caso el artículo 321 del Código de Procedimientos Civiles establece una tarifa legal de valoración al juzgador, con base en el número de testigos que harán plena prueba, estableciendo que se pueden presentar hasta seis testigos como máximo, por cada uno de los puntos que deben resolverse. El artículo 323 del citado Código prevé aquella posibilidad en que ambas partes presenten igual número de testigos para el mismo punto, situación para la cual la autoridad juzgadora atenderá los dichos de aquellos, que, a su parecer, digan la verdad o se acerquen más a ella, siempre que sean de mejor fama.
Es claro entonces que cuando el juez encuentre frente a él igual número de testigos de ambas partes, y por consiguiente afirman decir la verdad sobre una circunstancia, pero en sentido contrario unos de otros, deberá atender al dicho de aquellos que considere se acerquen más a la verdad, situación que hasta cierto punto deja abierta la posibilidad al juez de utilizar su convencimiento propio para valorar la prueba.
La valoración de la prueba como justificación exige no sólo que la conclusión derive de las premisas (justificación interna), sino que las premisas estén a su vez suficientemente justificadas (justificación externa). Así, para justificar la premisa mayor se recurre a la ley, pero por otra parte, la justificación de la premisa menor sí debe ser argumentada por el juez y aquí usa sus propias máximas de experiencia —de la vida común o de ámbitos especializados de ella— para responder a una serie de cuestiones y exponer las razones que la sostienen.
Lo que demuestra que el legislador no predetermina el valor de los medios de prueba en un proceso concreto, sino que recoge con carácter general una máxima de experiencia que debe ser utilizada por el juez para realizar él mismo.
De este modo, la valoración de la prueba no consiste únicamente en determinar el valor estandarizado de un medio de prueba (que es lo que hace la máxima de experiencia determinada legislativamente en la tarifa legal), sino que implica además la justificación que dicho medio se ha practicado respecto de un hecho, con las condiciones requeridas para que pueda aceptarse que tal hecho está probado.
Al revisar la Ley de Servicio Civil en su artículo 59 inciso segundo establece que las Comisiones y el Tribunal podrán resolver con sólo robustez moral de prueba, tal como se indica en el artículo 50 de la misma Ley.
Se entiende por robustez moral, el orden o jerarquía que han de poseer las pruebas presentadas, de manera tal que a la hora de ser admitidas y valoradas se podrá tener una mejor visión de cuales, de las pruebas, tienen mayor peso a la hora de que se formule un juicio ya sea valorativo o de desvalor con respecto a la acción que se pretende de probar.
En razón de lo anterior y al analizar el expediente administrativo se colige, que en el caso en estudio no se violentaron las reglas de la prueba consagradas en el Código de Procedimientos Civiles, ya que la autoridad demandada en base a las facultades que le otorga el artículo 50 de la Ley de Servicio Civil realizó una valoración de la prueba testimonial en atención a la libre convicción, empleando las reglas de la experiencia.
[OBLIGACIÓN DE MOTIVAR TODA RESOLUCIÓN CON EL FIN DE EXTERIORIZARSE LOS RAZONAMIENTOS QUE CIMIENTEN LA DECISIÓN DE LOS FUNCIONARIOS, DEBIENDO SER LO SUFICIENTEMENTE CLARA PARA QUE SEA COMPRENDIDA POR AQUEL A QUIEN VA DIRIGIDA]
3.2 SOBRE LA FALTA DE MOTIVACIÓN.
Este Tribunal considera ineludible hacer una breve reflexión sobre la motivación de las actuaciones administrativas.
En reiteradas ocasiones esta Sala ha manifestado que el acto administrativo está configurado por una serie de elementos -objetivos, subjetivos y formales- que deben concurrir en debida forma para que el acto se constituya válido. La doctrina establece que basta la concurrencia de vicios en uno de los elementos para que el acto como tal se tome ilegal.
Uno de los elementos objetivos del acto es su motivación, cuya función, como señala García-Trevijano Fos, es esencial, pues permite desenmascarar un posible vicio de desviación de poder. Este elemento es una consecuencia del Principio de Legalidad que rige a la Administración, y requiere de una norma habilitante para toda su actuación.
La motivación del acto administrativo exige que la Administración plasme en sus resoluciones las razones de hecho y de Derecho que le llevaron a adoptar su decisión. La Ratio essendi de la motivación permite ejercer un control de legalidad, constatando si estas razones están fundadas en Derecho y si se ajustan a los fines que persigue la normativa aplicable.
La doctrina coincide en otorgar a la motivación como principales finalidades: desde el punto de vista interno, asegurar la seriedad en la formación de la voluntad de la Administración; desde el terreno externo, formal, constituye una garantía para el interesado que podrá así impugnar en su caso el acto, atacando las bases en que se funda. Con ello, la motivación también incide en el control jurisdiccional, en tanto posibilita el análisis del criterio de decisión que indujo a la Administración a resolver en determinado sentido.
Así, se sostiene que la finalidad de la motivación: “...es la de facilitar a los interesados el conocimiento de las razones por las que se legitima su derecho y permitir asimismo la posterior fiscalización de la legitimidad del acto por los tribunales de justicia...”; “...la motivación cumple, por tanto, una función informativa, consistente en identificar inequívocamente, y trasladar al interesado y potencial recurrente, el fundamento jurídico y fáctico de la decisión, a fin de que pueda ser oportunamente contestado...”. (Marcos M. Fernando Pablo: La Motivación del Acto Administrativo. Editorial Tecnos S.A., Madrid, 1993).
La jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional ha expresado que: “(...) el incumplimiento a la obligación, de motivar, adquiere connotación constitucional, pues su inobservancia incide negativamente en la seguridad jurídica y defensa, ya que ese vacío en las resoluciones, no le permite a los administrados observar el sometimiento de las autoridades a la ley, ni permite el ejercicio de medios de defensa, especialmente el control por la vía de los recursos” (Sentencia de Amparo número 988-2002 de las quince horas y once minutos del día nueve de junio de dos mil tres).
Por lo tanto la obligación de motivar la resolución no puede considerarse cumplida con la mera emisión de una declaración de voluntad de la autoridad, sino que deben exteriorizarse los razonamientos que cimienten la decisión de los funcionarios, debiendo ser lo suficientemente clara para que sea comprendida por aquel a quien va dirigida, es decir que conste de modo razonablemente cuál ha sido el fundamento jurídico esencial de la decisión adoptada.
Expuestos los anteriores lineamientos es procedente analizar si la sentencia pronunciada por el Tribunal de Servicio Civil, ha sido suficientemente motivada.
La demandante argumenta que no existe forma de determinar que llevó a la autoridad demandada a concluir que la conducta de la empleada —Licenciada Moran — no se adecúa al supuesto de hecho regulado en el artículo 31 literal e) de la Ley de Servicio Civil.
De lo expuesto en el acto administrativo, —el cual esta agregado de folios […]— se establece que en el mismo se ha dejado constancia de las siguientes circunstancias:
En primer lugar de la prueba testimonial indicó que los testigos de ambas partes fueron conformes y contestes en sus declaraciones cumpliendo con las formalidades establecidas en el artículo 321 inciso 1° del Código de Procedimientos Civiles, por lo que existe plena prueba.
Posteriormente hizo saber que la confesión como medio de prueba no se iba a tomar en cuenta en vista de que no se logró la misma, pues ninguna de las declaraciones dadas por las partes del proceso administrativo reconocieron hechos en contra de sí mismas.
Respecto a la prueba instrumental determinó que con la misma no se estableció de forma fehaciente la falta de respeto y que tampoco ha robustecido la falta al deber en que se basó la Juez para sancionar a la empleada por lo que la declaró impertinente.
De ahí que en la parte final concluyó que “los testigos de la parte demandante, han desvirtuado la falta imputable a la misma, y con lo que se desprende del contenido de las declaraciones de los testigos de la parte actora, podemos afirmar que las expresiones hechas por la empleada, las cuales considera la funcionaria demandada como falta de respeto, somos del criterio que de acuerdo a la trascendencia de las mismas, no pueden calificarse como falta de respeto hacia la señora Juez, por lo que el hecho por el cual ha sido sancionada la demandada no encaja en el artículo 31 literal e) de la Ley de Servicio Civil, en tal sentido se advierte que la sanción es injusta (...)”. Negrillas suplidas.
El artículo 31 de la Ley de Servicio Civil prescribe: “Deberes de los Funcionarios y Empleados. Además de lo que establezcan las leyes, decretos, reglamentos especiales, son obligaciones de los funcionarios y empleados públicos o municipales (...) e) Respetar con dignidad a sus superiores jerárquicos, obedecer sus órdenes en asuntos de trabajo y observar seriedad en el desempeño de sus cargos”. Negrillas suplidas.
Dicho artículo conlleva conceptos jurídicos indeterminados, como el de Respetar con dignidad. Con un concepto jurídico indeterminado la ley fija cierta competencia a los funcionarios por lo que en la aplicación de aquellos no hay libre elección, sino una simple aplicación de la ley a un caso concreto, admitiéndose en consecuencia una sola solución justa. En dicho sentido al existir un elemento reglado sujeto a control, el funcionario que aplica esta clase de conceptos está en la obligación de determinar su contenido específico, su significación y el alcance del concepto empleado por la norma y que ha sido invocado como fundamento del acto impugnado tarea que si bien es cierto es difícil, no implica la discrecionalidad para determinar el concepto en sí.
Del examen del contenido del acto administrativo impugnado se colige que, dadas a las conclusiones a las que llegó el Tribunal de Servicio Civil tuvo que haber determinado el alcance del presupuesto de hecho “respeto con dignidad”, para lo cual debió realizar un juicio técnico del referido concepto en el marco de la prueba que consideró con suficiente robustez, especificar que abarca tal presupuesto a fin de determinar cuando estamos frente a este supuesto o que hecho podría calificarse como irrespeto a los funcionarios, más no limitarse a decir “que a su criterio las declaraciones hechas por la empleada no constituyen falta de respeto”.
Por lo tanto en vista de que la sentencia nada contiene sobre los criterios utilizados para determinar “como”, pero sobretodo “porqué”, el comportamiento de la licenciada Ana Lucia Morán no se encuentra subsumida en el hecho concreto descrito en la norma específica, en razón a todo ello se concluye que la sentencia dictada por el Tribunal de Servicio Civil, carece de la motivación suficiente como para sostener que no existió falta de respeto por parte de la tercera beneficiaria hacia la funcionaria; y tal como se estableció en párrafos anteriores la obligación de motivar la resolución no puede considerarse cumplida con la mera emisión de una declaración de voluntad de la autoridad, sino que deben exteriorizarse los razonamientos que cimienten la decisión de los funcionarios, debiendo ser lo suficientemente clara para que sea comprendida por aquel a quien va dirigida y como es un elemento trascendental del acto administrativo, el acto que se impugna, adolece de tal vicio, lo que conlleva a declarar su ilegalidad.
Habiéndose determinado lo anterior, este Tribunal no entrará a conocer los demás argumentos de ilegalidad alegados por la parte actora, pues sería inoficioso ya que de ninguna manera cambiarían el fallo de la presente sentencia.
4. SOBRE LA MEDIDA PARA EL RESTABLECIMIENTO DE LOS DERECHOS VIOLADOS.
Una vez que se ha concluido en los considerandos anteriores que el acto impugnado adolece del vicio de la falta de motivación alegado por la parte actora, y que por lo tanto, esta sentencia debe declarar su ilegalidad, corresponde ahora examinar las medidas que han de adoptarse para restablecer el derecho violado según lo ordena el inc. 2° del art. 32 de la TJCA.
De acuerdo con esta disposición, cuando en la sentencia se declare la ilegalidad total o parcial del acto impugnado, se dictarán, en su caso, las providencias pertinentes para el pleno restablecimiento del derecho violado. Se instituye de esta manera en el contencioso administrativo un mecanismo para que la Sala pueda restablecer plenamente los derechos del demandante que hubieran sido violados por el acto impugnado.
Según queda establecido en el preámbulo de esta sentencia, en el presente caso se impugna el acto que declara de “injusticia manifiesta” la imposición de una sanción y ordena la devolución de los salarios retenidos a la empleada sancionada; en consecuencia determinada que ha sido la ilegalidad en que incurrió el Tribunal del Servicio Civil, el acto administrativo impugnado desaparece del mundo jurídico y subsiste el acto originario emitido por la jueza, así como todas las consecuencias que se desprenden del mismo, es decir, la sanción correspondiente a la licenciada Ana Lucia Moran.”