[RECURSOS ADMINISTRATIVOS ADUANEROS]
[LEGISLACIÓN APLICABLE]
“La demandante pretende que se declare la ilegalidad de la resolución emitida por el Administrador de la Aduana Terrestre de La Hachadura el veintiuno de septiembre de dos mil siete, que deniega la solicitud que realizó en el sentido que no se considerara en abandono tácito un vehículo que posee en copropiedad con el señor Pompeyo Antonio Roldán y que se le permitiera el reembarque de dicho vehículo.
Hace recaer la ilegalidad en la violación a los siguientes aspectos:
1) El derecho de hacer uso del régimen aduanero de importación temporal para un plazo de sesenta días, para un vehículo de su copropiedad, de conformidad con el artículo 9 inciso primero de las Normas para la Importación de Vehículos Automóviles y de otros Medios de Transporte.
2) A que no se apliquen en su contra los efectos del abandono tácito del vehículo, al haber solicitado la aplicación del régimen aduanero de importación temporal el mismo día que el vehículo ingresó a los recintos fiscales de la Aduana Terrestre de La Hachadura. Derecho tutelado en el artículo 216 letra a) del Reglamento del Código Aduanero Uniforme Centroamericano [RECAUCA].
3) La inexistencia en la legislación aduanera del recurso o medio de impugnación expresamente dispuesto para actos pertenecientes a la materia que resolvió el funcionario demandado.
Lo anterior, en virtud de lo dispuesto en el artículo 102 del Código Aduanero Uniforme Centroamericano [CAUCA], el cual establece que los recursos administrativos aduaneros se regularían en la legislación nacional de cada uno de los países signatarios. La materia sobre la cual versa la resolución que se impugna no se desarrolló en dicho Código. No obstante, el Reglamento del Código Aduanero Uniforme Centroamericano [RECAUCA] desarrolla el Título VII: "Recursos", que contiene lo relativo a los recursos administrativos aduaneros, tales normas deberán tenerse por no escritas, al contradecir lo dispuesto en el citado artículo 102 del CAUCA.
En tal sentido, planteó una evidente contradicción entre el Código y el Reglamento, ya que mientras el primero ordena desarrollar la materia de los recursos administrativos aduaneros en la legislación nacional, el segundo desarrolló dicho tema en sus normas.
En cuanto a la legislación nacional, expresó que únicamente se cuenta con la Ley Especial para Sancionar Infracciones Aduaneras, de la cual se infiere que los recursos administrativos que se regulan en esa ley, solamente se aplican a los supuestos de una resolución sancionadora, lo que implica que otras materias que no sean objeto de esa ley, no tienen recursos administrativos reglados.
[…].
3. ANÁLISIS DEL CASO
Antes de proceder al examen de legalidad del acto cuestionado, esta Sala hace las siguientes consideraciones:
a) De la legislación aduanera
La legislación aduanera comprende el bloque del ordenamiento jurídico en materia de aduanas: CAUCA, RECAUCA y la legislación nacional en esa materia.
El artículo uno del CAUCA dispone que el objeto de dicho Código es establecer la legislación básica de los países signatarios, conforme a los requerimientos del Mercado Común Centroamericano y de los instrumentos regionales de integración.
En el artículo 4 del mismo se regulan las definiciones y abreviaturas adoptadas por dicho instrumento y su Reglamento, de los cuales podemos destacar, para los fines de esta sentencia, los términos- Autoridad Aduanera, definiéndolo como el funcionario del Servicio Aduanero que, en razón de su cargo y en virtud de la competencia otorgada, comprueba la correcta aplicación de la normativa aduanera; y, Legislación Nacional, definiéndola como el ordenamiento jurídico de cada Estado parte. Este último concepto enmarca a la normativa nacional de carácter aduanero.
b) De la potestad aduanera
El artículo 7 del CAUCA establece que: "La Potestad Aduanera es el conjunto de derechos, facultades y competencias que este Código, su Reglamento conceden en forma privativa al Servicio Aduanero y que se ejercitan a través de sus autoridades".
En tal sentido, debe entenderse que el término Servicio Aduanero, al que hace referencia el CAUCA -y su Reglamento-, es de conformidad con el artículo 6 de este instrumento, el constituido por los órganos de la Administración Pública, facultados por la legislación nacional para aplicar la normativa sobre la materia aduanera. Equivale, entonces, en nuestro medio, a la Dirección General de la Renta de Aduanas, hoy Dirección General de Aduanas, la cual, de acuerdo con su ley de creación, tiene como autoridad superior al Director General de esa dependencia.
En tal sentido, la potestad aduanera es el conjunto de facultades o atribuciones que el CAUCA, el RECAUCA y el ordenamiento jurídico interno de carácter aduanero [legislación nacional] otorgan a la Dirección General de Aduanas, quien deberá desarrollarlas por medio de los funcionarios facultados por las respectivas normas aduaneras.
Compete a esta instancia, entre otras cosas, ejercer el control y cumplimiento de las obligaciones que el ordenamiento aduanero impone, así como facilitar y controlar el comercio internacional en lo que le corresponde, fiscalizar y recaudar los derechos e impuestos a que esté sujeto el ingreso o la salida de mercancías, de acuerdo con los distintos regímenes que se establezcan. Así como la dirección técnica y administrativa de las funciones aduaneras que las disposiciones legales de la materia atribuyen al Servicio de Aduanas.
El artículo 11 de la Ley Orgánica de la Dirección General de Aduanas establece que el Servicio Aduanero está constituido por el conjunto de Administraciones de Aduanas y Delegaciones de Aduanas establecidas en el territorio nacional y aduanas periféricas, que dependen jerárquicamente de la Dirección General. Dicha normativa, en el artículo 16, señala que en cada Administración de Aduanas habrá un Administrador de Aduanas, quien será su máxima autoridad y dependerá jerárquicamente del Director General o del funcionario que éste designe, a quien le compete, entre otras cosas, conocer y sancionar los incumplimientos a la legislación aduanera en materia administrativa y tributaria, y conocer de los recursos administrativos previstos en las leyes de la materia.
c) De los recursos administrativos aduaneros
El CAUCA, en el Título VIII, Capítulo II, epígrafe De las reclamaciones y los recursos aduaneros, artículo 102, prescribe que: "Toda persona que se considere agraviada por las resoluciones o actos de las autoridades del servicio aduanero, podrá impugnarlas en la forma y tiempo que señale la legislación nacional". Al examinar el tema de los recursos administrativos a la luz de la legislación aduanera [CAUCA, RECAUCA y legislación nacional], el RECAUCA regula dicho tópico, en el Titulo VII Recursos, e instituye en el artículo 227 los recursos de reconsideración y de revisión, los cuales pueden interponerse contra los actos y resoluciones de la Administración Aduanera en los que se determinen tributos, sanciones o que afecten en cualquier forma los derechos de los contribuyentes.
El recurso de reconsideración se podrá interponer ante la autoridad que emitió el acto, mientras que el de revisión, para ante el Director General de Aduanas. Este último recurso también procede para ante el Director General contra la resolución de denegatoria total o parcial del recurso de reconsideración.
En cuanto al recurso de apelación, este es regulado en el acápite Impugnación de Actos de la Autoridad Superior del Servicio Aduanero, artículo 230 del RECAUCA, el cual establece: "Contra los actos y resoluciones que emita la autoridad superior del Servicio Aduanero que no se deriven de actos originados en las administraciones aduaneras, cabrá el recurso de apelación en la forma establecida en el artículo 231 de este Reglamento". Y este último artículo dispone: "Contra las resoluciones de la autoridad superior del Servicio Aduanero, cabrá el recurso de apelación (...).
El recurso de apelación se interpondrá:
a) En materia de clasificación y valor, ante los órganos técnicos a que se refieren los artículos 103 y 104 del Código, según el caso.
b) En otras materias, ante el superior jerárquico del Servicio Aduanero o el competente, según la ley nacional (…)".
En este punto, se deben relacionar las disposiciones de otras normativas que resultan aplicables en materia de Aduanas con respecto a la regulación de los recursos administrativos.
Al respecto, la Ley Especial para Sancionar Infracciones Aduaneras, cuyo objeto es cumplir el mandato del artículo 101 del CAUCA que prescribe: "Las infracciones aduaneras y sus sanciones se regularán de conformidad con la legislación nacional", en el capítulo III, artículo 45, establece los recursos administrativos para impugnar los actos y resoluciones de autoridades aduaneras competentes, en las cuales se sancionen infracciones administrativas o tributarias, o se suspendan o cancelen las autorizaciones para operar - regímenes de zonas francas, tiendas libres, entre otros-. Tales recursos son: 1) el de reconsideración, que se interpone ante el Administrador de Aduanas contra las decisiones emitidas por dicho funcionario [artículo 47]; 2) el de revisión, ante el Director General contra la resolución de denegatoria total o parcial del recurso de reconsideración, o contra las resoluciones que contengan actos u omisiones del Administrador de Aduanas [artículo 49]; y, 3) contra las resoluciones del Director General podrá interponerse el recurso de apelación, el que será conocido por el Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos, hoy Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos y de Aduanas [artículo 51].
[REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD]
d) Sobre el agotamiento de la vía administrativa
De conformidad con la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa [LJCA], la impugnación judicial de los actos de la Administración Pública se encuentra condicionada a la concurrencia de una serie de requisitos procesales. En primer lugar, es necesario delimitar el agotamiento de la vía administrativa; en segundo lugar, debe verificarse la presentación de la demanda dentro del plazo fijado por la Ley; ambos presupuestos son necesarios para acceder a la jurisdicción contencioso administrativa.
El artículo 7 letra a) de la Ley citada, establece que no procede la acción contenciosa respecto de aquellos actos en que no se haya agotado la vía administrativa. Esta se entiende agotada cuando se ha hecho uso en tiempo y forma de los recursos pertinentes, es decir, que se hayan interpuesto aquellos recursos previstos en el ordenamiento jurídico aplicable vigente, así como cuando la Ley lo disponga expresamente.
En tal sentido, esta Sala ha distinguido que son tres las formas por las que se puede entender satisfecho dicho requisito: (1) cuando la ley de la materia dispone expresamente que determinado acto o resolución agota la vía administrativa previa; (2) cuando el agotamiento tiene lugar por haberse utilizado todos los recursos administrativos, en donde es necesario que el tribunal examine, tanto los elementos fácticos ofrecidos por la parte actora, como la normativa aplicable al caso en concreto; y, (3) cuando el ordenamiento jurídico, en una materia específica, no hubiere previsto ningún tipo de recurso.
En aquellos casos en los cuales el ordenamiento jurídico no establezca ningún recurso respecto de determinados actos, éstos causan estado en sede administrativa de manera inmediata y, por lo tanto, son impugnables directamente ante este tribunal dentro del plazo legal.
De lo anterior, se concluye que la importancia que reviste el requisito de agotamiento de los recursos es de carácter procesal, cual es habilitar el ejercicio de la acción contenciosa. En ese orden de ideas, si se trata de un procedimiento administrativo en el que únicamente haya lugar a un acto definitivo, entonces, será éste el acto impugnable.
De tal forma, que cuando se trata de un procedimiento en el que se hayan dictado varios actos definitivos, una vez cumplido el requisito de agotamiento, la acción contenciosa procede no sólo contra el acto que agotó la vía administrativa, sino también contra todos aquellos actos definitivos anteriores a éste, dictados en las distintas instancias del procedimiento.
Ahora bien, al no existir disposición legal que establezca el recurso, debe entenderse que la vía administrativa se encuentra agotada respecto de ese determinado acto y, por consiguiente, no podría atacarse en sede administrativa sino directamente ante la Sala de lo Contencioso Administrativo.
2. En cuanto al segundo requisito, el artículo 11 de la LJCA establece que el plazo para la interposición de la demanda contencioso administrativa, es de sesenta días hábiles contados a partir del día siguiente al de la notificación del acto que pone fin a la vía administrativa legalmente establecida.
La notificación del acto que agota la vía administrativa, es decir el acto que causa estado, es la que determina el plazo para acceder a esta jurisdicción; transcurridos los sesenta días que señala dicho artículo, el acto adquiere estado de firmeza, lo que hace imposible el ejercicio de la acción contencioso administrativa.
e) Sobre el carácter potestativo de los recursos en sede administrativa
En diferentes oportunidades, esta Sala ha expresado que los recursos son instrumentos que la ley provee para la impugnación de las resoluciones, a efecto de subsanar los errores de fondo o de forma en que se haya incurrido al dictarlas. Constituyen, entonces, una garantía para los afectados por actuaciones de la Administración, en la medida que les asegura la posibilidad de reaccionar ante ellas y, eventualmente, de eliminar el perjuicio que comportan. Gran parte de nuestras leyes regulan medios impugnativos en sede administrativa, para asegurar que los actos de aquélla se realicen conforme al orden legal vigente.
Con el fin de hacer efectivo el referido control, la ley crea expresamente la figura del recurso administrativo como un medio de defensa para deducir, ante un órgano administrativo, una pretensión de modificación o revocación de un acto dictado por ese órgano o por un inferior jerárquico.
La regla general es que, de ser posible, el administrado debe controvertir previamente en sede administrativa la actuación que le causa agravio antes de demandar en sede judicial contencioso administrativa. Dicho enunciado, no será obstáculo para admitir ciertas inflexiones a la exigencia judicial del requisito, como cuando sea posible considerar el uso de ciertos recursos de carácter potestativo.
4. APLICACIÓN AL CASO EN DEBATE
En el caso bajo análisis, se debe determinar si, a partir de la normativa aplicable, la demandante utilizó correctamente los recursos administrativos y, de esa manera, valorar si la demanda presentada cumple el requisito de agotamiento de la vía administrativa como presupuesto procesal para acceder a esta instancia judicial.
La parte demandante alegó la inexistencia en la legislación aduanera del recurso o medio de impugnación expresamente dispuesto para actos pertenecientes a la materia que impugna, por lo que accionó en forma directa ante esta sede.
Este tribunal ha considerado que el examen de la regulación de los recursos administrativos que contempla la legislación aduanera, debe realizarse desde una interpretación integral y sistemática de la ley. Como se ha dejado claramente establecido en el apartado c) de esta sentencia, el tema de los recursos es regulado por el CAUCA, el RECAUCA y la normativa nacional aduanera.
En tal sentido, el RECAUCA -vigente a la fecha de la resolución- es la normativa que le confiere a la demandante el acceso a los medios o recursos de impugnación del acto o resolución pronunciado por el Administrador de la Aduana Terrestre de La Hachadura.
Como se ha visto, dicho instrumento, cuyas disposiciones son acordes con las del Código Aduanero Uniforme Centroamericano [CAUCA], forma con este, el bloque del ordenamiento jurídico previsto para la materia de aduanas. En este punto, es procedente aclarar que si bien la Ley Especial para Sancionar Infracciones Aduaneras [legislación nacional] también regula el tema de los recursos administrativos, estos han sido previstos como medios de impugnación de los actos y resoluciones originados de las sanciones e infracciones aduaneras, de conformidad con los artículos 1 y 45 de dicha ley.
[DIRECCIÓN GENERAL DE LA RENTA DE ADUANAS]
[AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA MEDIANTE EL ACTO QUE RESUELVE EL RECURSO DE REVISIÓN INTERPUESTO ANTE EL DIRECTOR GENERAL DE ADUANAS]
Así las cosas, es procedente examinar la naturaleza de los recursos administrativos que regula el RECAUCA para la impugnación de aquellos actos y resoluciones emitidos por la Administración Aduanera para la materia que trata el presente caso.
El artículo 227 del RECAUCA señala que contra los actos o resoluciones que emita la Administración Aduanera podrá interponerse, a elección del recurrente, ya sea el recurso de reconsideración ante dicha administración o el recurso de revisión para ante la autoridad superior del Servicio Aduanero; es decir, ante el Director General de Aduanas.
El artículo 230 del RECAUCA establece que el recurso de apelación cabrá contra aquellos actos y resoluciones que emita la Autoridad Superior del Servicio Aduanero que no se deriven de actos originados en las administraciones aduaneras.
En consecuencia, dicha normativa confiere a la impetrante el derecho de recurrir ante una resolución que le es adversa, vía los recursos de reconsideración y revisión. No así el de apelación, dado que como ha quedado establecido en la disposición antes citada, se encuentran excluidas de ser apeladas, aquellas resoluciones de actos originados por los administradores de aduanas.
En razón de lo anterior, es procedente analizar los efectos de los recursos antes mencionados. Respecto al recurso de reconsideración, se trata de un medio impugnativo que posibilita que la misma autoridad que dictó un acto pueda subsanar los vicios que este pueda contener. De este modo, ha de entenderse que dicho recurso tiene como finalidad, además de que el administrado pueda oponer su inconformidad frente a la decisión administrativa, que la misma autoridad emisora del acto pueda revisar su actuación.
Siendo así, desde su naturaleza y finalidad, el recurso de reconsideración, previsto en el artículo 227 del RECAUCA, no puede tener un carácter preceptivo, y, por consiguiente, su utilización no debe exigirse como condición para la procedencia de la demanda contencioso administrativa. Sin embargo, debe advertirse que cuando el administrado decida hacer uso de este recurso, la demanda podrá incoarse también contra el acto por el que se resuelva. En tal supuesto, dicho acto servirá para contabilizar el plazo previsto en el artículo 11 letra a) de la LJCA. Esta manera de interpretar el funcionamiento del recurso de reconsideración previsto en el RECAUCA, es decir, con carácter potestativo, también se justifica por el hecho de que frente al mismo acto se hayan previsto dos recursos, pero sobre todo, porque uno de ellos -el de reconsideración- debe ser resuelto por la misma autoridad emisora del acto que afecta los derechos del recurrente.
En cuanto al recurso de revisión, el artículo 229 inciso primero del RECAUCA prescribe: "Contra la resolución de denegatoria total o parcial del recurso de reconsideración, procede el recurso de revisión, el que se presentará a la autoridad recurrida, para ante la autoridad superior del Servicio Aduanero, dentro del plazo de tres días siguientes a la notificación de la resolución que se impugna (…)".
De tal forma, que el recurso de revisión se interpondrá para ante la autoridad superior del Servicio Aduanero, entiéndase ante el Director General de Aduanas.
Del artículo 229 de la norma citada, se infiere, por un lado, que el recurso de revisión puede interponerse contra la denegatoria total o parcial del recurso de reconsideración, o bien prescindir de este último y presentar el recurso de revisión para ante la autoridad superior del Servicio Aduanero.
Lo anterior significa que la autoridad competente para conocer del recurso de revisión es el Director General de Aduanas, como superior jerárquico -entiéndase con competencia, según la materia de que se trata, para conocer en vía de recurso-.
En razón de lo anterior, la vía administrativa se agota con el acto que resuelve el recurso de revisión interpuesto ante el Director General de Aduanas en la forma prescrita en el artículo 229 del RECAUCA.
En el presente caso, la demandante no explica la forma en que agotó la vía administrativa. No obstante, consta una solicitud presentada al Director General de Aduanas con fecha diez de octubre de dos mil siete (folios […] del expediente administrativo), en la cual pide se revise la resolución emitida por el Administrador de la Aduana Terrestre de La Hachadura, con fundamento en el artículo 18 de la Constitución de la República. Asimismo, consta a folio […] del expediente administrativo la nota del trece de noviembre de dos mil siete, emitida por el Subdirector General de la Dirección General de Aduanas, que resuelve, con base en el artículo 227 del RECAUCA, que no es procedente someter a revisión la nota de fecha veintiuno de septiembre de dos mil siete, ya que esta debió ser recurrida en el tiempo y la forma que plantea la legislación aduanera. Es decir, dentro del plazo de tres días siguientes a la notificación de la resolución que se impugna.
De lo anterior se colige que la parte actora omitió interponer en tiempo y forma el recurso administrativo pertinente, de acuerdo con el marco jurídico aduanero -vigente a la fecha del acto-. En consecuencia, no se agotó la vía administrativa respecto del acto impugnado y, por consiguiente, no puede habilitarse la acción contencioso administrativa.”