[SUPERINTENDENCIA DEL SISTEMA FINANCIERO]

[FINALIDAD]

“la sociedad demandante pretende que se declare la ilegalidad de las resoluciones emitidas por el Superintendente del Sistema Financiero el once de junio y el dieciséis de noviembre, ambas fechas de dos mil cuatro, así como de la resolución pronunciada por el Consejo Directivo de la Superintendencia del Sistema Financiero el dieciséis de febrero de dos mil cinco.

Mediante la primera, se sanciona a la demandante con multa por haber infringido lo dispuesto en los artículos 29 y 34 de la Ley de Sociedades de Seguros.

En las otras resoluciones, se confirma la decisión inicial a través de los recursos de rectificación y apelación, respectivamente.

La parte actora argumenta que los actos controvertidos violentan el artículo 115 de la Ley de Sociedades de Seguros, el debido proceso y la presunción de inocencia.

Alega que la SSF debió concederle la autorización para operar como sociedad de seguros a más tardar el treinta y uno de marzo de mil novecientos noventa y siete; sin embargo, fue hasta finales de dos mil dos que le otorgó dicha autorización.

Afirma que las autoridades demandadas infringieron sus derechos adquiridos al impedirle adaptarse gradualmente al cumplimiento de la Ley de Sociedades de Seguros.

Expone, además, que, antes de ser sancionada, no se le concedió la posibilidad de subsanar las deficiencias en que incurrió, por lo que se infringió lo dispuesto en el artículo 21 letra i) de la Ley Orgánica de la SSF, y, consecuentemente, el debido proceso.

Por último, señala que los actos impugnados irrespetan la presunción de inocencia que le asiste, pues la parte demandada la sancionó aplicando el criterio de responsabilidad objetiva, sin valorar las causales que dieron lugar a las deficiencias por las que se le multó.

2. EXAMEN DE LEGALIDAD

De acuerdo con lo establecido en el artículo 110 inciso cuarto de la Constitución, corresponde al Estado regular y vigilar los servicios públicos prestados por empresas privadas.

Esta supervisión se encuentra a cargo de los denominados entes reguladores, instituciones de derecho público encargadas de observar la actividad que los particulares desarrollan en determinados rubros relacionados con servicios públicos.

Los servicios públicos son aquellas prestaciones encaminadas a satisfacer necesidades de interés general, verbigracia, el acceso al sistema financiero.

El sistema financiero se define como el conjunto de instituciones, medios y mercados cuya finalidad consiste en trasladar el excedente que generan las unidades superavitarias hacia las unidades deficitarias En otros términos, el sistema financiero permite que los sectores con necesidad de financiamiento puedan acceder a éste a partir de los recursos aportados por los sectores con poder adquisitivo.

En El Salvador, la supervisión del referido sistema ha sido confiada a la Superintendencia del Sistema Financiero, cuya finalidad principal, de conformidad con el artículo 2 de su Ley Orgánica, consiste en vigilar el cumplimiento de las disposiciones aplicables a las instituciones sujetas a su control, entre las cuales se encuentran los bancos comerciales, las instituciones de seguro, etc.

[PROCEDIMIENTO DE CERTIFICACIÓN DE LAS SOCIEDADES DE SEGUROS]

Según el artículo 4 de la Ley de Sociedades de Seguros —en lo sucesivo LSS—, las sociedades que ostentan dicha denominación son aquellas que operan en seguros, reaseguros, fianzas y reafianzamientos, salvo las excepciones contempladas en la misma ley.

Dicho cuerpo normativo fue decretado en mil novecientos noventa y seis con el fin de constituir el marco legal regulador de las actividades desarrolladas por las sociedades de seguros y promover la competencia, transparencia y seguridad, según se desprende del considerando VII de la misma.

De igual forma, según el considerando II, la LSS persigue el desarrollo de la actividad de seguros y fianzas en forma eficiente y competitiva mediante la participación de sociedades debidamente autorizadas, con adecuada dotación de capital y cobertura patrimonial para responder en situaciones imprevistas y con una organización que preste un servicio eficiente que proporcione la información necesaria al público en general.

Dado que la entrada en vigencia de la LSS —a partir del primero de enero de mil novecientos noventa y siete— significó mayores exigencias para las sociedades que ya operaban en el mercado de seguros, el legislador decidió incorporar una serie de disposiciones que les permitían incorporarse paulatinamente a la nueva regulación.

En ese sentido, el artículo 115 de la LSS preceptúa que: "Las afianzadoras actualmente autorizadas para operar y que deseen continuar realizando sus operaciones, deberán manifestarlo por escrito a la Superintendencia dentro del mes siguiente a la vigencia de esta Ley y obtener autorización para operar como sociedades de seguros en los tres meses siguientes a la vigencia de la misma. Deberán adaptarse gradualmente de conformidad a las disposiciones contenidas en este título en un plazo de dos años (...) —que— comprenderá los tres meses otorgados para obtener la autorización de operaciones".

En principio, el precepto en comento impuso dos obligaciones para las afianzadoras autorizadas con anterioridad a la vigencia de la LSS: 1-manifestar por escrito a la SSF su interés de continuar operando; y, 2- obtener por parte de dicha Superintendencia la respectiva autorización para operar como sociedad de seguros.

Para el primer caso, el término concedido a las afianzadoras interesadas era de un mes, mientras que para cumplir la segunda obligación contaban con tres meses, ambos plazos contados a partir de la entrada en vigencia de la LSS.

Evidentemente, la presentación de la solicitud a la SSF no suponía la concesión automática de la autorización, sino que implicaba la observancia previa de los presupuestos señalados en la ley.

Ello en virtud que la autorización es un acto administrativo, de carácter declarativo, mediante el cual un organismo o persona particular que cumple las exigencias del ordenamiento jurídico, queda habilitado para desplegar cierta actividad o comportamiento, o bien para ejercer un derecho preexistente.

Según el artículo 3 letra c) de la Ley Orgánica de la SSF corresponde a dicho ente regulador autorizar la constitución, funcionamiento y cierre de las instituciones de seguros.

Asimismo, el inciso primero del artículo 9 de la LSS, indica que: "Cumplidos los requisitos exigidos en esta Ley, verificados sus controles y procedimientos internos e inscrita la escritura pública en el Registro de Comercio, la Superintendencia certificará que la sociedad de seguros de que se trate, puede iniciar sus operaciones".

Significa entonces que el lapso de tres meses a que alude el artículo 115 de la LSS —el cual finalizó el día treinta uno de marzo de mil novecientos noventa y siete—, no suponía una fecha límite para que la Superintendencia autorizara a las afianzadoras interesadas en continuar operando, pues si la solicitante no había cumplido los requisitos señalados en la ley, no ameritaba obtener la autorización.

Por tanto, el artículo en mención perseguía que las afianzadoras se acoplaran, en un período inferior a tres meses, a los requerimientos exigidos en la LSS para el funcionamiento de las sociedades de seguros a fin de obtener, en ese término, la autorización por parte de la SSF para poder operar.

Si bien es cierto, la parte final del inciso primero del artículo 115 de la LSS expresa que las afianzadoras "Deberán adaptarse gradualmente de conformidad a las disposiciones contenidas en este título en un plazo de dos años", este período de acoplamiento únicamente es aplicable a las afianzadoras ya autorizadas por la SSF como sociedades de seguros; además, como su mismo texto lo expresa, el mismo versa sólo sobre las disposiciones especiales, transitorias y derogatorias que conforman el título séptimo de la misma ley —artículos 107 y siguientes— .

Específicamente, el artículo 116 de la LSS bajo el acápite "Adaptación de operaciones" indica que las sociedades de seguros autorizadas a la entrada en vigencia de dicha ley, deberán contar con un capital no inferior a los valores establecidos en el artículo 14, para lo cual tendrán un plazo de dos años a partir del inicio de vigencia de la misma, con sujeción a la siguiente gradualidad: durante el primer semestre deberán completar el cincuenta por ciento de lo requerido; durante el segundo semestre el sesenta y cinco por ciento, en el tercer semestre completarán el ochenta por ciento y al último semestre lo incrementarán al cien por ciento.

Este proceso paulatino de acoplamiento para completar el capital social mínimo era totalmente aplicable a las afianzadoras, de conformidad al ya citado artículo 115 de la LSS.

A partir de lo anterior, se colige que la posibilidad de adaptación gradual concedida a las afianzadoras sólo se encuentra referida al capital social mínimo, y que el plazo de duración de ese ínterin fue de dos años contados desde la entrada en vigencia de la LSS, es decir que el mismo finalizó el primero de enero de mil novecientos noventa y nueve.

El legislador estableció tajantemente que el plazo se contabilizaría desde que la ley entró en vigencia, lo cual excluye la posibilidad de iniciar el conteo desde que la afianzadora fue autorizada.

Incluso, el mismo inciso segundo del artículo 116 de la LSS indica que el plazo de dos años "comprenderá los tres meses otorgados para obtener la autorización de operaciones".

En efecto, si la LSS pretendía lograr la eficiencia del mercado financiero y la especialización del mercado de seguros, era imperante el establecimiento de un plazo razonable para que las sociedades que ya intervenían en el mismo se incorporaran plenamente a la nueva normativa.

Por tal circunstancia se fijó un período determinado para que las afianzadoras obtuvieran la respectiva autorización y se acomodaran a las exigencias previstas en la ley.

En el caso bajo análisis, la demandante fue autorizada para operar como sociedad de seguros a partir del quince de enero de dos mil tres, pues fue hasta finales de dos mil dos que cumplió los requerimientos determinados por la normativa aplicable.

Pero a esa fecha el lapso de adaptación gradual a la LSS ya había precluído, por lo que, desde el inicio de sus operaciones, la sociedad demandante debió cumplir con todas las exigencias consignadas en dicho cuerpo normativo.

Es por ello que la SSF no podía conceder a la actora un plazo para ajustarse a la ley, pues a pesar que la misma había existido antes como afianzadora, su tratamiento no podía diferir del recibido por todas aquellas sociedades de seguros nuevas que obtuvieron su autorización después que entró en vigencia la LSS.

En otro punto, la impugnante afirma que las autoridades demandadas transgredieron el debido proceso al inobservar el artículo 21 letra i) de la Ley Orgánica de la SSF, y, consecuentemente, el debido proceso.

[FACULTAD DE IMPONER SANCIONES A LAS SOCIEDADES INFRACTORAS ANTE EL VENCIMIENTO DEL PLAZO O PRÓRROGA CONCEDIDA PARA CORREGIR DEFICIENCIAS]

Según este precepto, es atribución del Superintendente —del sistema financiero— comunicar a las instituciones bajo su control, las irregularidades o infracciones que notare en sus operaciones. Cuando no se tomaren las medidas que fueren adecuadas para subsanar las faltas, se procederá de conformidad a las disposiciones legales pertinentes.

Pero esta disposición alude a las irregularidades cometidas por cualquiera de las instituciones sujetas a la fiscalización de la SSF y no exclusivamente por las sociedades de seguros.

Como consecuencia de ello, la norma en alusión no es aplicable a todo el universo de posibles anomalías cometidas por los integrantes del sistema financiero, sino sólo a las que pueden corregirse.

De manera que si la irregularidad no puede subsanarse, la SSF no está en obligación de conceder un plazo de rectificación al presunto infractor, sino que perfectamente puede iniciar el procedimiento sancionador respectivo.

A través de los actos impugnados la demandante fue sancionada por contravenir lo establecido en los artículos 29 y 34 de la LSS.

El primero de ellos, alude al patrimonio neto mínimo del que deben disponer las sociedades de seguros en "todo momento", mientras que en el segundo, se hace referencia a las inversiones que deben respaldar "en todo momento" a dicho patrimonio.

Elemento característico de ambos preceptos es que contienen un imperativo que debe ser observado siempre, lo que significa que si en alguna oportunidad la sociedad no realiza inversiones —en los términos previstos en el artículo 34 de la LSS— o bien, su patrimonio neto es inferior al mínimo con que debe contar, la anomalía se consuma, existiendo únicamente la posibilidad de adoptar medidas de regularización.

El artículo 53 de la LSS expresa que: "Cuando una sociedad de seguros incurra en déficit de inversiones con las cuales deba respaldar sus reservas técnicas o cuando su patrimonio neto fuere menor al patrimonio neto mínimo establecido en el artículo 30 de esta Ley o incurra en pérdidas mayores al veinte por ciento de su patrimonio neto, la sociedad de seguros deberá informarlo como hecho relevante a la Superintendencia dentro de los cinco días hábiles siguientes a la verificación de tales hechos, y dentro de los cinco días hábiles siguientes dicha sociedad deberá presentar el plan de acción de las medidas que hubiese adoptado o adoptará para su solución. Además la Superintendencia podrá ordenar que se adopten otras medidas de regularización incluyendo medidas de carácter administrativo, mientras persistan las deficiencias".

Adicionalmente, el artículo 54 fija los plazos para el proceso de regularización, tanto por déficit de inversiones como por insuficiencia de patrimonio neto, atendiendo al porcentaje a que asciende la irregularidad, los cuales oscilan entre noventa a ciento veinte días que pueden ser prorrogados por la Superintendencia mediante resolución razonada.

Esto indica que una vez vencido el plazo legal para la regularización o su correspondiente prórroga, si la deficiencia no se ha suplido lo procedente es, tramitado el procedimiento, la aplicación de la sanción, aún y cuando el problema se corrija posteriormente.

Por ende, en estos casos no tiene lugar la comunicación señalada en el citado artículo 21 letra i) de la Ley Orgánica de la SSF, pues la sociedad ya tiene conocimiento de la falta en la que ha incurrido, al ser ella quien informa tal hecho relevante al ente regulador.

De allí que lo procedente en tales supuestos es la iniciación del procedimiento administrativo sancionador regulado en el artículo 47 y siguientes del cuerpo normativo en referencia.

La Constitución establece en el artículo 11 que ninguna persona puede ser privada de cualquiera de sus derechos sin ser previamente oída y vencida en juicio conforme a las leyes.

Este es el denominado "debido proceso", expresión que, según la Sala de lo Constitucional, hace referencia a aquel proceso que, independientemente de la pretensión que en el mismo se ventile, respeta la estructura básica que la Constitución prescribe, la cual se compone de un conjunto de principios y derechos para la protección de la esfera jurídica de las personas, tales como imparcialidad, audiencia, defensa, igualdad, inocencia, legalidad, publicidad, celeridad etc. (sentencia dictada en el proceso de inconstitucionalidad ref. 102-2007, el 25/VI/2009).

En el caso bajo análisis, consta en el expediente administrativo que, previo a la imposición de la multa impugnada, las autoridades demandadas respetaron el procedimiento que para tal efecto prevé la Ley Orgánica de la SSF, concediendo a la actora la plena posibilidad de ejercer su derecho de defensa, permitiéndole presentar las pruebas de descargo correspondientes.

En consecuencia, los actos impugnados han sido emitidos con apego al debido proceso, pese a que no se realizó la comunicación prescrita en el artículo 21 letra i) de la Ley Orgánica de la SSF, al no ser aplicable al tipo de infracción atribuida, por las razones antes apuntadas.

Finalmente, la sociedad actora atribuye a los demandados vulneración a la presunción de inocencia, por aplicación del criterio de responsabilidad objetiva.

Nuestra ley primaria instaura el ius puniendi como una facultad ejercida por el Estado que está sujeta a ciertas limitantes. Como bien lo anticipa el artículo 14 "Corresponde únicamente al Órgano Judicial la facultad de imponer penas. No obstante la autoridad administrativa podrá sancionar, mediante resolución o sentencia y previo el debido proceso, las contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas...".

Anteriormente se señaló que dentro del debido proceso convergen una serie de principios y garantías, entre las que destacan la presunción de inocencia.

Al respecto, el artículo 12 de la Constitución indica que "toda persona a quien se le impute un delito se presumirá inocente mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley y mediante juicio público".

En materia administrativo sancionadora, uno de los efectos de la presunción de inocencia, es la forzosa existencia de un nexo de culpabilidad, lo que supone la imputación al administrado de dolo o culpa en la conducta sancionable.

Bajo este panorama, sólo podrán ser sancionados por hechos constitutivos de infracción administrativa aquellos sujetos que resulten responsables de las mismas, y a quienes se compruebe la existencia del vínculo de culpabilidad, desechándose así las sanciones basadas en el mero incumplimiento de la norma.

Para lograr esa finalidad, la Administración debe valorar los argumentos y pruebas de descargo tendientes a demostrar la ausencia de culpabilidad del presunto infractor.

En sede administrativa, la sociedad demandante reconoció las deficiencias patrimoniales y de inversión en que incurrió. Por ello, se tramitó el proceso de regularización respectivo, sin que el mismo surtiera los efectos esperados, pues el plan de acción elaborado por la sociedad no se concretizó dentro del plazo de prórroga concedido por el Consejo Directivo de la SSF.

En este caso, era ineludible que la sociedad convocara a junta general extraordinaria de accionistas con el objeto de acordar el aumento de capital que fuere necesario para subsanar las deficiencias, el cual debía ser pagado en un plazo no superior a sesenta días —artículo 54 inciso tercero de la LSS—.

Desafortunadamente, este aumento de capital no se produjo, por lo que se comenzó el trámite del procedimiento sancionador, dentro del cual la infractora se limitó a plantear argumentos en torno a su autorización y al proceso de adaptación gradual contemplado en la LSS, pero no desvirtuó su falta de diligencia en la rectificación de la situación deficitaria en la que se encontró de enero a julio de dos mil tres.

De esta forma, el argumento de la aplicación del criterio de responsabilidad objetiva por parte de los demandados, debe descartarse, por cuanto se ha acreditado la existencia de un nexo de culpabilidad entre la sancionada y el hecho constitutivo de infracción.

En suma, deben desestimarse todas las supuestas ilegalidades que la sociedad actora atribuye a las autoridades emisoras de los actos impugnados.”