[POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN]
[EJERCICIO ESTÁ DETERMINADO POR UN MARCO NORMATIVO CONSTITUCIONAL QUE OBLIGA AL CUMPLIMIENTO DEL DEBIDO PROCESO]
“Los actos que impugna el actor en el presente proceso son: i) Resolución pronunciada a las ocho horas del día once de septiembre de dos mil siete, por el Tribunal Disciplinario de la Región Paracentral de la Policía Nacional Civil, quien le sancionó con suspensión del cargo sin goce de sueldo por el término de ciento ochenta días; y ii) Resolución suscrita el quince de mayo de dos mil ocho, por el Tribunal de Apelaciones —ahora Primero de Apelaciones- de la Policía Nacional Civil, quien resolvió confirmar la sanción descrita anteriormente.
[…]
b) Límites de la pretensión
En base a los argumentos de ilegalidad planteados por la parte actora, este Tribunal advierte que la controversia del presente caso se circunscribirá a revisar si efectivamente la Administración Pública diligenció el procedimiento disciplinario incoado contra el Agente Arévalo Sánchez bajo una normativa derogada, y luego si se descarta tal ilegalidad, examinar si durante el desarrollo de tal procedimiento sancionador se transgredió el derecho de imparcialidad, en otras palabras revisar si se respetaron las garantías constitucionales a que todo indagado tiene derecho.
[…]
A. NATURALEZA DE LA POTESTAD SANCIONADORA.
Según importantes corrientes doctrinarias, el ius puniendi del Estado, concebido como la capacidad de ejercer un control social coercitivo ante lo constituido como ilícito, se manifiesta en la aplicación de las leyes penales por los tribunales que desarrollan dicha jurisdicción, y excepcionalmente en la actuación de la Administración Pública al imponer sanciones a las conductas calificadas como infracciones por el ordenamiento. Dicha función administrativa desarrollada en aplicación del ius puniendi, se conoce técnicamente como potestad sancionadora de la Administración y tiene cobertura constitucional en el artículo 14 de la norma primaria.
Tanto este Tribunal como la Sala de lo Constitucional han sostenido el criterio que, la potestad sancionadora de la Administración encuentra común origen con el Derecho Penal al derivarse del mismo tronco del ius puniendi del Estado.
Como otras potestades de autoridad, ésta se ejerce dentro de un determinado marco normativo que deviene primeramente de la Constitución. En tal sentido, la disposición citada sujeta inicialmente a la potestad sancionadora administrativa al cumplimiento del debido proceso. Pero sobre todo, en congruencia con la Constitución y los fundamentos del Estado Constitucional de Derecho, la potestad sancionadora encuentra su límite máximo en el mandato de legalidad que recoge el inciso primero del Art. 86 de la Constitución. Así pues, en virtud de la sujeción a la Ley, la Administración sólo podrá funcionar cuando aquella la faculte, ya que las actuaciones administrativas aparecen antes como un poder atribuido por la Ley, y por ella delimitado y construido. Esta premisa de habilitación indudablemente extensible a la materia sancionatoria, deviene en la exigencia de un mandato normativo que brinde cobertura a todo ejercicio de la potestad.
B) SOBRE LOS PRINCIPIOS RECTORES DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN.
Corolario de la identidad de la potestad penal de la judicatura y la sancionadora de la Administración, es la observancia de principios consonantes que inspiran y rigen las actuaciones de ambos. Si bien dichos principios tienen también origen común en la identidad ontológica de ambas potestades, los mismos han sido tradicionalmente configurados y aplicados antes en el ámbito penal y de ahí trasladados gradualmente al ámbito administrativo a fuerza de construcciones doctrinarias y jurisprudenciales pero con las particularidades o matices propios de la actividad realizada por la Administración. Por esa razón, tradicionalmente se habla de la aplicación de los principios del Derecho Penal al ámbito administrativo sancionador, obviándose referencia a su identidad matriz.
Puede de esta manera afirmarse sin ambages, que en el ordenamiento administrativo sancionador salvadoreño resultan aplicables los principios que rigen en materia penal, encauzando la actuación sancionadora en beneficio del cumplimiento de los fines del Estado y en garantía de los derechos de los administrados.
En este orden de ideas, entre las garantías fundamentales que regulan la actividad sancionadora del Estado y que interesa para el caso en estudio se encuentra el derecho de imparcialidad.
C) APLICACION AL CASO
Procede ahora analizar cada uno de los argumentos de ilegalidad vertidos por el actor.
C-1) DE LA IMPOSICION DE UNA SANCION, EN BASE A UNA NORMATIVA DEROGADA
El actor fundamenta su pretensión, en esencia, en el hecho de que las autoridades demandadas le iniciaron procedimiento disciplinario por haber cometido una falta en el desempeño de sus labores, imponiéndole como sanción la suspensión del cargo sin goce de sueldo, pero que el mismo se basó en un Reglamento Disciplinario —que según el impetrante- fue derogado por la promulgación de la nueva Ley Disciplinaria Policial.
Es de importancia mencionar que a fin de determinar cuál es la normativa aplicable en un caso concreto es indispensable tener en cuenta el tiempo o el momento en que acaecieron los hechos controvertidos. Pues, en un primer momento, debe existir una coincidencia entre el ámbito temporal de la norma, con el momento en que acontece la correspondiente acción, que habilita su aplicación. De manera que todo lo que ocurra fuera de ese ámbito temporal debe considerarse irrelevante para la disposición.
De tal forma que para establecer si determinada circunstancia de hecho es merecedora de la consecuencia jurídica prevista en una disposición, es necesario primero establecer en qué momento es realizada la acción, y el intervalo de tiempo al que la primera se refiere.
De la documentación que corre agregada al expediente administrativo se extrae que los hechos que se le atribuyeron al Sargento Arévalo Sánchez se suscitaron en diferentes fechas, durante los años dos mil cinco y dos mil seis. En atención a ello se parte que desde el año dos mil cinco, se fijó la normativa legal aplicable, de acuerdo al principio Tempus regit actum —locución latina, usada en el derecho para identificar doctrinalmente el principio de irretroactividad de las normas penales— que comporta generalmente la necesidad legal de que el reo sea juzgado en atención a la ley que en el momento de cometer el delito esté vigente.
Al revisar la vigente Ley Orgánica de la Policía Nacional Civil, la cual fue publicada en el Diario Oficial número doscientos cuarenta, tomo trescientos cincuenta y tres, del diecinueve de diciembre del año dos mil uno, se observa que en su artículo 37 se estipula lo siguiente: "Derógase el Decreto Legislativo No. 269 de fecha 25 de junio de 1992 publicado en el Diario Oficial No. 144 Tomo 316 de fecha 10 de agosto de ese mismo año, que contiene la Ley Orgánica de la Policía Nacional Civil, así como también cualquiera otra disposición que contraríe las contenidas en la presente Ley".
A su vez el artículo 35 de la citada Ley Orgánica prescribe: "Se establece un plazo de ciento veinte días para la emisión de los reglamentos de la presente ley. Mientras tanto quedan vigentes los reglamentos emitidos con anterioridad en lo que no se oponga a las disposiciones de la presente ley".
En atención a lo antes señalado se colige que cuando el Legislador mencionó en el articulo 35 "quedan vigentes los reglamentos emitidos con anterioridad" se está haciendo referencia al Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional Civil, homónimo, el cual fue emitido por Decreto Ejecutivo número setenta y dos del quince de agosto del año dos mil, publicado en el Diario Oficial número ciento cincuenta y tres, tomo trescientos cuarenta y ocho del día dieciocho del mismo mes y año. El cual en su artículo 141 establecía que el Decreto entraría en vigencia ocho días después de su publicación en el Diario Oficial.
En base a lo que se ha analizado este Tribunal llega a las siguientes conclusiones: (a) que lo que efectivamente se derogó fue la Ley Orgánica de la Policía Nacional Civil, que entró en vigencia en agosto de mil novecientos noventa y dos; (b) Que la nueva Ley Orgánica en su articulo 35 abre la puerta para que sus Tribunales administrativos apliquen el Reglamento Disciplinario anterior a la vigencia de la misma, mientras el Ejecutivo no emita el correspondiente Reglamento que la desarrolle.
De lo anterior se colige que el Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional Civil, el cual entró en vigencia en agosto del dos mil, aún se encontraba vigente a la fecha en que sucedió el hecho que se le imputó al demandante, y es más a la fecha aun no ha perdido su vigencia.
Determinado lo anterior es de importancia precisar que de la lectura del expediente administrativo se ha verificado que la Administración Pública instruyó el procedimiento administrativo sancionador conforme a derecho, por lo tanto no existe violación alguna por parte del Tribunal Disciplinario Región Paracentral, tal cual lo argumenta el señor Arévalo Sánchez.
[TRIBUNAL DE APELACIONES DE LA POLICÍA NACIONAL CIVIL]
[COMPETENCIA PARA CONOCER DEL RECURSO DE APELACIÓN INTERPUESTO CONTRA LAS DECISIONES DE LOS TRIBUNALES DISCIPLINARIOS]
C-2) DE LA FALTA DE COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE APELACIONES PARA CONOCER DEL CASO EN ALZADA Y LA NORMA APLICABLE.
El demandante afirma que el Tribunal de Apelación no tenía la facultad de conocer del recurso de alzada presentado por éste.
Ante tal alegación es de importancia indicar que la competencia puede entenderse como el conjunto de atribuciones que la Ley otorga a un específico Ente o funcionario, es el espacio material dentro del cual pueden ejercitarse las potestades conferidas a dicha autoridad. Bajo este parámetro, entendemos que la competencia para resolver el recurso de apelación debe estar prevista en el Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional Civil.
Así, es que en el artículo 30 de dicho cuerpo normativo, se despejan los cuestionamientos planteados, debido a que este instituye "Los recursos contra las decisiones de los Tribunales Disciplinarios, en los casos permitidos por este Reglamento serán resueltos por el Tribunal de Apelaciones".
Así mismo, el artículo 63 del Reglamento en comento determina que éste podrá conocer en grado de apelación de las resoluciones en que se aplique una falta grave; es decir, en los supuestos de inobservancia o errónea aplicación de la normativa, o bien, en los casos de errores en la valoración de la prueba.
Por lo tanto ambas disposiciones dan soporte legal al ejercicio de la potestad sancionadora del Tribunal de Apelaciones de la PNC, en otras palabras se evidencia claramente que la autoridad facultada para conocer de los recursos de apelación, es el Tribunal de Apelaciones de la Policía Nacional Civil, el que en este caso es denominado Tribunal Primero de Apelaciones.
Respecto a que éste Órgano Colegiado actuó de forma ilegal al dictar su fallo conforme a la Ley Disciplinaria Policial, es de suma importancia aclarar que tal Tribunal aplicó las disposiciones de dicha ley, en cumplimiento al artículo 94 de la misma, el cual prescribe lo siguiente: "Los procedimientos iniciados antes de la vigencia de la presente ley, se continuaran tramitando conforme a las disposiciones de ésta". De ahí que dado que la audiencia de apelación fue celebrada el quince de mayo de dos mil ocho, es indicativo que para ese entonces la referida Ley ya estaba en vigencia, por lo tanto el Tribunal de Segunda Instancia actuó apegado a derecho, al relacionar la misma, de modo que procede desestimar el argumento del actor.
[PROCESOS DISCIPLINARIOS DE LA POLICÍA NACIONAL CIVIL]
[VULNERACIÓN AL PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD AL PERMITIR LOS TRIBUNALES DISCIPLINARIOS QUE UNO DE SUS INTEGRANTES EJERZA EL CARGO DE INSTRUCTOR DE LA CAUSA]
C-3) DE LA VIOLACION AL DERECHO DE IMPARCIALIDAD.
En todo procedimiento administrativo sancionatorio, es menester que la Administración Publica se asegure que la persona que esta siendo sujeta de investigación por una falta no se le hayan violentado sus derechos constitucionales. Dentro de éstos esta el derecho que le asiste a que su causa la dirima un Juez imparcial, siendo esta una garantía fundamental en la Administración de Justicia en un Estado de Derecho.
Tal principio esta consagrado en el artículo 16 de la Constitución de la República, en el cual el Constituyente estableció una prohibición al declarar textualmente, que "Un mismo juez no puede serlo en diversas instancias en una misma causa". Cuya finalidad esta orientada a potenciar la imparcialidad de las autoridades que intervienen en aquellos grados de conocimiento, dentro de una misma causa (proceso o procedimiento).
El término imparcialidad significa evitar toda participación en la investigación de los hechos o en la formación de los elementos de convicción, buscando con ello que el juzgador efectué su función jurisdiccional de forma transparente y eficaz, que garantice la mayor objetividad al momento de dictar su fallo.
Es así como tal principio se puede ver en dos dimensiones, la primera se refiere a la ausencia de una relación del juez con las partes que puedan suscitar un previo interés a favorecerlas o perjudicarlas, mientras que la segunda se concreta en asegurar que los jueces y magistrados que intervengan en la resolución de una causa se acerquen a la misma sin prevenciones ni prejuicios que pudieran quizás existir en su ánimo a raíz de una relación o contacto previo con el objeto del proceso.
La importancia de la imparcialidad judicial radica en la necesidad de su existencia para tener por configurado un proceso como debido. Y esto se justifica en la legitimidad que ella otorga al juez como tercero ajeno al litigio para resolverlo. Las partes sólo pueden concebir la resolución de un conflicto intersubjetivo de intereses por un tercero si éste actúa en base al respeto de los derechos de ambas, actor y demandado, llevando a cabo un proceso según la Ley.
De ahí que en un sistema procesal en que la fase decisiva es el juicio oral, al que la instrucción sirve de preparación, debe evitarse que este juicio oral pierda virtualidad o se empañe su imagen externa, como puede suceder si el Juez acude a él con impresiones o prejuicios nacidos de la instrucción o si llega a crearse con cierto fundamento la apariencia de que esas impresiones y prejuicios existan.
Por lo tanto de lo antes mencionado se extrae que el juez no puede ser, al mismo tiempo, parte en el conflicto que se somete a su decisión ya que es evidente que si un juez puede ser también parte en un proceso que ha de tramitar y decidir, aquél no actuaría con imparcialidad.
En el presente caso el impetrante alega que el Tribunal Disciplinario ha actuado como juez y parte en el procedimiento administrativo al permitir que uno de los miembros que lo integran ejerciera también el papel de instructor de la causa.
Mientras que la parte demandada manifiesta que no se le violó tal derecho debido a que no existe disposición legal que prohíba la actuación de dicho funcionario en el proceso de juzgamiento; pues sus funciones se limitaron a investigar y que de existir inconformidad con los Miembros del Tribunal Colegiado, el actor debió de recusar a tal funcionario.
Ante tal circunstancia es de importancia examinar a través del Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional las facultades que se le asignan al instructor, el papel que este cumple en determinado procedimiento administrativo así como corroborar quienes integran el Tribunal Disciplinario de la Región Paracentral, con el objeto de averiguar si la ilegalidad expresada por el actor tiene su fundamento legal.
De la lectura del articulo 52 del Reglamento Disciplinario de la PNC., se instaura que los miembros del Tribunal Disciplinario Regional —en este caso el Paracentral— estará integrado por tres miembros que pertenecerán a la institución policial en sus diferentes niveles (superior, ejecutivo y básico), quienes deben tener una instrucción notoria sobre el régimen disciplinario policial.
Del artículo 31 del Reglamento se deduce que dicho "Tribunal no está encargado de recabar las pruebas y seguir la investigación en contra de los agentes encausados, sino que por el contrario, le corresponde a un instructor delegado la misión de recolectar y aportar al Tribunal el cúmulo de información sobre el cometimiento de la supuesta infracción.
Las obligaciones del instructor las enumera el artículo 32 del citado Reglamento el cual prescribe: "Son obligaciones de los instructores: 1) Intervenir en todas las diligencias de la investigación para las que esté comisionado. 2) Practicar todas las diligencias que haya ordenado la autoridad sancionadora competente, dentro de los términos previstos en el presente Reglamento, y remitir la actuación a la autoridad sancionadora competente al término de la comisión, dentro de las seis horas hábiles siguientes. También realizará las solicitadas por el Inspector General a través de su Representante. Tomará por su propia iniciativa todas las providencias necesarias para la investigación. Las declaraciones de testigos y otras pruebas, las recogerá trasladándose al lugar donde se encuentren, sin esperar que comparezcan o sean llevados a la oficina. (...)
4) Estar presente en la Audiencia, cuando así le sea requerido por el Tribunal Disciplinario. (…)".
De lo anterior se extrae que tanto el Tribunal Disciplinario Metropolitano como el Tribunal de Apelaciones, ambos de la PNC, tienen las condiciones necesarias para dictar sus actos con imparcialidad técnica, ya que no está en sus manos la tarea de instruir la causa sancionadora, sino que sólo decidir el fondo del asunto que ha sido elevado a su conocimiento y por tanto se aproximan a los hechos debatidos con imparcialidad.
En el caso sub júdice de la revisión del expediente administrativo se observa […]que el Jefe de la Subdelegación El Pedregal, Departamento de La Paz, nombró como instructor del proceso al Sargento José Isaías de la O Chávez con el número de identificación policial 008665, a fin de que investigue la participación y responsabilidad del Sargento Rigoberto Arévalo Sánchez, nombramiento que fue aceptado tal como se confirma a folios […].
A folios […] el Sargento de la O Chávez, notifica al indagado la resolución en la que se decidió abrirle proceso disciplinario por falta grave contra su persona, acto con el cual marcó el inicio de las investigaciones correspondientes. De los folios […] se encuentran agregadas las diligencias realizadas por éste delegado, dentro de éstas se encuentran las entrevistas realizadas a los testigos, al propio indagado, las demás pruebas recabadas y un informe final en el que recomendó se prosiguiera con el juicio en contra del señor Arévalo Sánchez ya que encontró suficientes elementos de prueba en su contra.
Así como también a folios […], bajo las instrucciones del señor Presidente Propietario del Tribunal Disciplinario Región Paracentral se le ordenó al Sargento Isaías de la O Chávez estar presente en las audiencias programadas para los días once, dieciocho y veintiocho de septiembre, y dos de octubre, todas del año dos mil siete, en calidad de Miembro Suplente del Nivel Básico de tal Organismo Sancionador en sustitución del Miembro Propietario ya que éste no podía estar presente por gozar de sus vacaciones anuales.
De ahí que para las ocho horas del día once de septiembre de dos mil siete, — audiencia programada contra el demandante— comparece como uno de los Miembros del Tribunal Disciplinario y en base a las facultades que la ley les otorga deciden sancionar al señor Arévalo Sánchez por la falta disciplinaria grave descrita en el artículo 37 numeral 27 del Reglamento Disciplinario de la Institución. […].
De acuerdo a como se suscitaron los hechos es de importancia considerar que la actividad del instructor pone al que la lleva a cabo en contacto directo con el acusado, los hechos y demás datos que deben servir para averiguar el delito o la falta y sus posibles responsables, provocando con ello el animo del instructor — incluso a pesar de sus mejores deseos— prejuicios e impresiones a favor o en contra del acusado que influyan a la hora de sentenciar. De ahí que aunque ello no suceda, es difícil evitar la impresión de que el Juzgado no acomete la función de juzgar sin la plena imparcialidad que le es exigible.
Por ello el juzgador en su labor sólo puede aplicar el derecho. Cualquier situación "razonable" que haga pensar que puede estar contaminado, es causa de recusación, sin que ello implique, necesariamente, mala fe por parte suya. En general el juzgador tiene el deber de denunciar la causa de impedimento procediendo a excusarse de intervenir en el proceso y cuando no lo hace, se faculta a las partes para denunciar el impedimento mediante el procedimiento de la recusación.
De tal forma esta Sala determina que aun cuando las partes no hayan denunciado el impedimento a través del procedimiento de la recusación en razón al valor constitucional de la imparcialidad, el señor Isaías de la O Chávez, tenia el deber de excusarse a fin de no intervenir el procedimiento, ya que existe la inseguridad en cuanto ha si su opinión pudo haber ejercido cierta influencia en el resto de los jueces a la hora de dictar el fallo correspondiente.
Es pues, ante tal contexto que se concluye que los actos cuestionados son ilegales, en razón de haberse transgredido el derecho de imparcialidad consagrado en el artículo 16 de la Constitución, derecho de trascendencia constitucional, en relación con el artículo 39 numeral primero del Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional Civil, al haber incurrido en la situación de ser juez y Parte.
Dado que ha quedado establecido que durante la tramitación del procedimiento realizado al demandante por el "Tribunal Disciplinario de la Región Oriental de la Policía Nacional Civil, se le violentaron los derechos del actor, este Tribunal debe dictar las providencias pertinentes para el pleno restablecimiento de los mismos. En razón de lo anterior, es procedente en el presente caso, ordenar la reposición del procedimiento sancionatorio seguido por el Tribunal Disciplinario de la Región Oriental de la Policía desde la etapa en la que éste cita a las partes interventoras a comparecer a la audiencia inicial respectiva, respetando lo previsto en el artículo 107 del Reglamento y en plena sujeción a todos los derechos y demás garantías constituciones que le asisten al acusado.
Establecida que la actuación de las autoridades demandadas adolecen del vicio señalado, cualquier otra argumentación vertida por las partes en nada modificaría la consideración realizada respecto a la adecuación del acto al marco legal”.