[NULIDAD DE PLENO DERECHO]
[PROCEDENCIA]
“El acto que se impugna en el presente proceso es la resolución pronunciada por el Director General de Aduanas, Resolución No. DJCA 654 de las ocho horas del veintiuno de noviembre de dos mil siete, mediante la cual se sancionó a la sociedad actora con multa por infracción administrativa cometida, tipificada en el artículo 5 letra c) de la Ley Especial para Sancionar Infracciones Aduaneras.
2. DE LAS DISPOSICIONES LEGALES INVOCADAS.
Las normativas legales aplicables al caso en concreto son la Ley Especial para Sancionar Infracciones Aduaneras y la Constitución de la República.
3. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA.
Con la finalidad de resolver el presente proceso, es necesario fijar con claridad el objeto de la controversia, concluyéndose que los motivos de ilegalidad en el caso que nos ocupa se ciñen en la nulidad de pleno derecho que ha cometido la Administración Pública en los actos controvertidos por las siguientes violaciones:
a) Vulneración del derecho de ser considerado y tratado durante el procedimiento como inocente y la presunción de no responsabilidad administrativa regulado en el artículo 32 letra e) de la Ley Especial para Sancionar Infracciones Aduaneras y artículos 11, 12 y 235 de la Constitución de la República; y
b) Vulneración al principio de tipicidad establecido en el artículo 1 y artículo 5 letra c) de la Ley Especial para Sancionar Infracciones Aduaneras y el Derecho de Defensa artículo 32 letra a) de la relacionada Ley y 12, 16 y 235 de la Constitución.
4. ANALISIS DEL CASO
4.1) LA NULIDAD "DE PLENO DERECHO". APLICABILIDAD EN EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
La premisa básica es que la categoría jurídica actos nulos de pleno derecho, aparece en el ordenamiento jurídico salvadoreño en la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa —en adelante LJCA—, con lo cual la Sala de lo Contencioso Administrativo, encargada de aplicar dicha ley, está facultada —y obligada— a operativizar dicha norma.
a) Regulación en el ordenamiento jurídico salvadoreño.
Si bien la LJCA recoge expresamente el término nulidad de pleno derecho, no especifica qué tipo de actos encajan en esta categoría, es decir, no hace referencia a los supuestos en que se concretiza dicho vicio.
En el Derecho comparado, los supuestos que dan lugar a la nulidad de pleno derecho suelen recogerse en una norma sustantiva de aplicación general, o ley marco de procedimientos administrativos. No obstante, para abordar el tema de las nulidades de pleno derecho en El Salvador, ha de partirse de un dato esencial: la ausencia de una ley que regule en términos generales qué supuestos dan lugar a las nulidades de los actos administrativos y, en especial, a las llamadas nulidades de pleno derecho, ya que en el resto del sistema jurídico salvadoreño escasamente se ha abordado este concepto.
Al revisar el Derecho comparado, resulta que algunos ordenamientos han trasladado los supuestos de nulidad del Derecho Civil al Derecho Administrativo. Sin embargo, para este Tribunal, el traslado de los supuestos de nulidad en materia civil a la materia administrativa no es una solución idónea atendiendo a la especial naturaleza del Derecho Administrativo. Para el caso, si bien en materia civil se regulan los supuestos de la llamada "nulidad absoluta", ésta se refiere a actos cuya esencia radica en la voluntad de los particulares, mientras que en los actos administrativos, lo esencial y relevante es lo expuesto por la norma jurídica que los respalda o, en la cual debieron fundamentarse.
[DETERMINACIÓN ES COMPETENCIA DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO]
b) Aplicabilidad del concepto.
Se ha establecido que la nulidad de pleno derecho es una categoría contemplada en la LJCA, por lo que es esta Sala la llamada a aplicarla. Si bien el ordenamiento jurídico administrativo no proporciona elementos suficientes que permitan establecer de manera general los casos que se tipifican como nulidad de pleno derecho, esto no puede eximir a esta Sala de la obligación de operativizar el concepto.
En otros términos, si la ley reconoce a la Sala la facultad y el deber de admitir la impugnación y pronunciarse sobre actos viciados de nulidad de pleno derecho, la falta de un ordenamiento que regule de forma expresa tal categoría, no la exime de analizarla y calificarla.
Naturalmente dicha calificación ha de realizarse de forma rigurosa, con razonamientos objetivos y congruentes propios de la institución de la nulidad, y sustentada en el ordenamiento jurídico interno.
Este Tribunal, encargado del control de legalidad de las actuaciones de la Administración Pública, está obligado —ante la eventual impugnación de actos amparada en una nulidad de pleno derecho— a determinar si el vicio alegado encaja o no en dicha categoría.
En este sentido se ha pronunciado ya la Sala de lo Constitucional de esta Corte en el amparo N° 384-97, de fecha nueve de febrero de mil novecientos noventa y nueve, en el cual sostuvo que "La Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa faculta a la respectiva Sala, para revisar la legalidad de los actos de la Administración Pública, con el objeto de garantizar la imparcialidad del órgano que ha de dilucidar la posible ilegalidad de los mismos. En ese sentido, pese a que la referida ley no establece las causas por las cuales un acto administrativo se reputará nulo de pleno derecho, la Sala de lo Contencioso Administrativo no puede inhibirse de conocer y pronunciarse sobre la supuesta nulidad de un acto administrativo que se impugne por tal motivo (…)".
En dicha resolución se concluyó que esta Sala debía llenar de contenido el referido artículo 7, para lo cual se debían "atender criterios objetivos congruentes con su enunciado genérico, asistiéndose del ordenamiento jurídico interno y de la doctrina".
Por tanto, esta Sala debe establecer los parámetros esenciales para determinar si una actuación de la Administración Pública encaja en la categoría de nulidades de pleno derecho.
4.2) LA NULIDAD DE PLENO DERECHO COMO UNA CATEGORÍA ESPECIAL DE INVALIDEZ
a) La invalidez de los actos administrativos y la competencia de esta Sala.
La invalidez del acto administrativo, es definida por algunos autores como una "situación patológica" del acto administrativo, originada por vicios en sus elementos o porque éste incumple las reglas normativas, formales y materiales que condicionan el ejercicio de la potestad de que se trata. En otros términos se apunta que la validez depende, además de la existencia de los requisitos constitutivos del acto, de su adecuación a la norma.
Para Roberto Dromi la invalidez es la "consecuencia jurídica del acto viciado, en razón de los principios de legalidad, justicia, y eficacia administrativa", y la nulidad "es la consecuencia jurídica que se impone ante la transgresión al orden jurídico" (Roberto Dromi: Derecho Administrativo, séptima edición actualizada, ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1998).
Conforme al artículo 2 de la LJCA, corresponde a esta Sala: "El conocimiento de las controversias que se susciten en relación con la legalidad de los actos de la Administración Pública".
Las pretensiones objeto de esta jurisdicción se encaminan a propiciar el examen de legalidad de actuaciones administrativas —requisito básico de procesabilidad de la acción contenciosa administrativa— bajo el fundamento que se han dictado en transgresión a la normativa secundaria de carácter administrativo
En este orden de ideas, la competencia de este Tribunal es realizar un examen de legalidad de la actuación que se impugne, a fin de determinar si éste fue emitido conforme a Derecho o por el contrario, se encuentra afectado por un vicio que determina su invalidez.
[HABILITA DE FORMA EXTRAORDINARIA EL CONOCIMIENTO DE ACTOS ADMINISTRATIVOS NO SUSCEPTIBLES DE IMPUGNACIÓN]
b) El conocimiento extraordinario de la nulidad de pleno derecho
Debe partirse del hecho que la nulidad de pleno derecho es una categoría de invalidez del acto, pero caracterizada por una especialidad que la distingue del resto de ilegalidades o vicios que invalidan el acto administrativo.
Es generalmente aceptada la cualificación de los vicios o deficiencias que afectan la validez del acto en tres grandes categorías: irregularidades no invalidantes, nulidad relativa o anulabilidad y nulidad absoluta.
Además se distingue la "inexistencia", patología que se predica respecto de aquellos actos que carecen de los elementos esenciales que los doten siquiera de la apariencia de validez.
En algunas legislaciones se introduce el término nulidad de pleno derecho como el grado máximo de invalidez, ocasionado por vicios de tal magnitud, que desnaturalizan al acto como tal. Según la determinación del legislador o la jurisprudencia, algunos de estos vicios coinciden con los de la llamada "nulidad absoluta" y otros con la inexistencia.
La doctrina no es uniforme al abordar el tema de la nulidad de pleno derecho, pero coincide en reconocerle un alto rango y una naturaleza especial que la distinguen de los otros supuestos de invalidez. Se establece precisamente que ésta constituye el "grado máximo de invalidez", que acarrea por tanto consecuencias como la imposibilidad de subsanación, imprescriptibilidad e ineficacia ab initio. En este orden de ideas, se identifica este grado de nulidad por la especial gravedad del vicio.
Roberto Dromi sostiene que la gravedad del acto nulo no debe medirse por la conducta del agente creador del vicio, sino por la lesión que produzca en los intereses de los afectados, en el orden público y jurídico estatal.
Tomás Ramón Fernández considera que esta nulidad alcanza sólo a los supuestos más graves de infracciones del ordenamiento, los cuales pueden determinarse tras una valoración que exige "una consideración de la intensidad del conflicto, del vicio respecto del sistema mismo y del orden general que dicho sistema crea".
Javier García Luengo retoma el "evidente" grado de ilegalidad del vicio que afecta al acto nulo de pleno derecho, en ese sentido sostiene que "la especial gravedad de la infracción que afecta el acto administrativo, en ausencia de un expreso pronunciamiento del legislador, deberá entenderse producida cuando el acto contraviene los principios y valores básicos del Estado de Derecho y que constituyen el pilar material de las constituciones modernas" (Javier García Luengo: La nulidad de pleno derecho de los actos administrativos. Editorial Civitas, Madrid, 2002).
Este último tratadista cita como base de esta concepción los orígenes de la jurisprudencia administrativa, la cual: "(...) no ha vacilado en sentar que cuando las leyes y los Reglamentos administrativos no declaran expresamente nulos los actos contrarios a sus preceptos, la apreciación de si el cometido entraña nulidad depende de la importancia que revista, del derecho que le afecte, de las derivaciones que motive, de la situación o posición de los interesados en el expediente y, en fin, de cuantas circunstancias concurran, que deberán apreciarse en su verdadero significado y alcance para invalidar las consecuencias de los actos o para mantenerlas".
Tales posturas doctrinarias ilustran respecto al carácter excepcional de las nulidades de pleno derecho.
Como se ha expuesto, nuestra Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa no califica ni define la categoría nulidad de pleno derecho, pero la instituye claramente —en concordancia con la doctrina— como una invalidez especial, al habilitar en forma extraordinaria el conocimiento de actos administrativos afectados por dicho vicio, aún cuando no cumplan con los presupuestos procesales que normalmente se exigen para acceder a esta sede.
Con todos estos antecedentes, es preciso realizar la búsqueda de estos supuestos especiales de invalidez con una visión integrada de nuestro ordenamiento jurídico.
[REQUIERE LA INTEGRACIÓN DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO PARA SU CONOCIMIENTO]
4.3) LA INTEGRACION DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO.
Se ha establecido que el ordenamiento jurídico-administrativo no contiene elementos suficientes para la construcción de la categoría jurídica en estudio. Tampoco esta Sala encuentra justificaciones para el traslado de las categorías civiles de las nulidades al Derecho Administrativo, en particular a la materia contencioso- administrativa. Por tal razón debe buscarse en el resto del ordenamiento para completar esta categoría, que como se ha expuesto, se convierte en un imperativo para el juzgador.
En ejercicio de dicha labor de integración, el juzgador debe recurrir a las normas de rango jerárquico superior: la Constitución, primera y máxima de las normas del ordenamiento y la que inspira y en la que debe enmarcarse todo el resto del ordenamiento jurídico.
En este sentido, el artículo 235 Cn. establece que "todo funcionario civil o militar, antes de tomar posesión de su cargo, protestará bajo su palabra de honor ser fiel a la República, cumplir y hacer cumplir la Constitución, atendiéndose a su texto cualesquiera que fueren las leyes, decretos, órdenes o resoluciones que la contraríen (...)". Por su parte el artículo 246 Cn., señala claramente que la Constitución prevalecerá sobre todas las leyes y reglamentos.
En el examen del ordenamiento constitucional hay una disposición que resulta inevitable valorar debido a su referencia a la categoría de la nulidad: el artículo 164, éste literalmente reza: "Todos los decretos, acuerdos, órdenes y resoluciones que los funcionarios del Órgano Ejecutivo emitan, excediendo las facultades que esta Constitución establece, serán nulos y no deberán ser obedecidos, aunque se den a reserva de someterlos a la aprobación de la Asamblea Legislativa".
A la letra de esta disposición constitucional se regula la nulidad de ciertas actuaciones de uno de los órganos fundamentales del gobierno, por lo que constituye una obligada referencia en la interpretación de la categoría contenida en el artículo 7 de la LJCA.
Por otra parte, la Sala de lo Constitucional, en la sentencia ya citada en el apartado 1 c) supra, hizo alusión a este artículo de la Constitución. Si bien no definió el alcance de dicha disposición, su inclusión en la decisión del tribunal constitucional parece sugerir a esta Sala un parámetro que deberá considerar para la concreción jurisprudencial de la categoría de las nulidades de pleno derecho.
Es preciso entonces analizar los alcances de la referida norma.
4.4) ANÁLISIS DEL ARTÍCULO 164 DE LA CONSTITUCIÓN.
a) Destinatario de la disposición.
El primer aspecto a dilucidar sobre los alcances de dicha norma, es establecer qué sujetos resultan vinculados con su regulación. La premisa es que la referida norma alude a la nulidad de las actuaciones de los funcionarios del Órgano Ejecutivo.
Tal alusión expresa al Órgano Ejecutivo (y su consecuente inclusión dentro del capítulo relativo al Órgano Ejecutivo) encuentra su razón de ser en la raíz histórica de la disposición constitucional en estudio, la cual ha estado en nuestro ordenamiento —en términos muy parecidos— desde la Constitución de 1886, y con la misma redacción desde la Constitución de 1950. En este contexto, la Administración Pública era esencialmente equiparable al Órgano Ejecutivo.
Una interpretación sistemática de la Constitución exige revisar la finalidad que sustenta esta disposición y la posible extensión a otros entes del poder público. El constituyente ha establecido en ella un mecanismo de defensa de los ciudadanos frente a actos con un vicio excepcional, definiendo a priori la consecuencia aplicable. Este resulta ser un importante instrumento en la defensa de los ciudadanos frente a actos del Órgano Ejecutivo que vulneren el ordenamiento jurídico.
A efecto de esta sentencia, interesa determinar si estas mismas consecuencias pueden ser trasladadas al resto de la Administración Pública, de la cual, tal como ha establecido esta Sala y la Sala de lo Constitucional en reiteradas sentencias, el Órgano Ejecutivo es sólo una parte.
Debe considerarse que la estructura normativa de la Constitución exige que la concreción de los enunciados genéricos se realice de tal manera que ninguna de sus disposiciones pueda considerarse de forma aislada, es decir, que toda prescripción constitucional debe evaluarse en forma coordinada con el resto del texto.
En este sentido no deben hacerse interpretaciones cerradas, basadas en la estructura formal de la Constitución, en cuanto a que una disposición por estar situada bajo el acápite de un órgano determinado, no podría aplicarse a otro.
Bajo esta perspectiva, la ubicación del articulo 164 Cn. en el capítulo relativo al Órgano Ejecutivo, no es impedimento para extender su aplicación hacia actuaciones de otros entes del poder público.
Esta interpretación es acorde a la teleología de la norma, cual es, como se ha indicado, erigir un mecanismo de defensa de los ciudadanos frente a actuaciones del poder público afectadas con un vicio excepcional y un consecuente control del ejercicio del poder en el Estado Constitucional de Derecho.
Resulta especialmente ilustrativo referirse al artículo 86 de la Constitución, norma que contiene la más genérica expresión del Principio de Legalidad en el ordenamiento salvadoreño, la cual identifica en su inciso primero a "los órganos fundamentales del Gobierno" señalando al Legislativo, al Judicial y al Ejecutivo, como expresión de la clásica división de poderes.
En su inciso final (concreción expresa del principio de legalidad) señala que "los funcionarios del gobierno son delegados del pueblo, y no tienen más facultades que las que expresamente les da la ley". Así, en principio, dicha norma parecería referirse exclusivamente a los "funcionarios del gobierno".
Sin embargo, tanto la Sala de lo Constitucional como la Sala de lo Contencioso Administrativo han reconocido que justamente en esta disposición se encuentra el Principio de Legalidad de la Administración Pública, y no únicamente del Órgano Ejecutivo.
En esta misma interpretación integradora de la Constitución, y por las razones arriba señaladas se concluye que la regulación sobre la nulidad contenida en el articulo 164 Cn. para los actos de los funcionarios del Órgano Ejecutivo, puede aplicarse de forma extensiva a los actos del resto de la Administración Pública que adolezcan de dicho vicio.
b) Actuaciones comprendidas
Por otra parte, el artículo 164 se refiere a "decretos, acuerdos, órdenes y resoluciones". En dicha enunciación el constituyente pretende ilustrar respecto al tipo de actuaciones que provienen de dicho sujeto y que podrían resultar nulas, y no agotarlas. Puesto que la aplicación de dicha disposición no está limitada al Órgano Ejecutivo, sino a toda la Administración Pública, debe interpretarse que dicha fórmula enunciativa no es restrictiva, sino por el contrario, se refiere, a todas las posibles actuaciones administrativas que excedan las facultades que la Constitución establece, cualesquiera sea la forma que adopten.
c) Facultades constitucionales de la Administración Pública
Hace falta delimitar a cuáles facultades establecidas por la Constitución es aplicable el artículo en examen.
Las facultades para la Administración Pública se conocen como potestades, entendidas como sinónimo de habilitación o títulos de acción administrativa.
En los términos del autor Luciano Parejo "las potestades son, en último término y dicho muy simplificadamente, títulos de acción administrativa..." (Luciano Parejo Alfonso y otros: Manual de Derecho Administrativo. Editorial Ariel, Barcelona, 1994. Pág. 398).
Esta Sala, en sentencia de las nueve horas del día veinte de marzo de mil novecientos noventa y siete, en el juicio referencia 17-T-96, sostuvo que "la conexión entre el Derecho y el despliegue de las actuaciones de la Administración, se materializa en la atribución de potestades, cuyo otorgamiento habilita a la Administración a realizar sus actos...", de tal manera que "sin una atribución legal previa de potestades la Administración no puede actuar, simplemente (...)".
Las facultades de los funcionarios de la Administración Pública encuentran su fundamento último en la propia Constitución, pues de conformidad al artículo 86 (que recoge el Principio de Legalidad abordado en párrafos anteriores), no puede haber actuación lícita de ningún funcionario que no esté amparada en el ordenamiento jurídico.
En tal sentido, el artículo 164 de la Constitución puede extenderse a todas las facultades que el ordenamiento jurídico otorga a la Administración Pública; es decir, a la suma de las atribuciones y competencias en el desarrollo de la función administrativa.
Interesa ahora determinar qué debe entenderse por exceso de facultades que la Constitución establece.
d) El exceso de las facultades de la Administración Pública
En primer lugar, el exceso a que se refiere el citado artículo es a todo lo que esté fuera del ámbito de facultades o potestades, por estar más allá de éstas o por desviarse de las mismas, lo cual incluye la posibilidad de que —estando obligada— la Administración Pública simplemente no las ejerza. En tal sentido, el exceso debe ser entendido inicialmente en su acepción más amplia, es decir, como cualquier desviación por parte de la Administración Pública del mandato contenido en el ordenamiento jurídico.
El artículo 164 Cn. pretende proteger el ordenamiento en su expresión normativa superior: es un mecanismo de defensa de la Constitución ante actos nulos de la Administración. En este orden de ideas, los excesos de las facultades que la Constitución establece, relevantes para la categoría de nulidad del artículo 164 Cn., son aquellos que vulneren disposiciones de la misma.
En consecuencia, será nulo el acto dictado por la Administración Pública en ejercicio de una facultad administrativa, cuando dicha transgresión trascienda en una vulneración a la Constitución.
e) Diferencia entre actos nulos y nulos de pleno derecho
Como se expuso en párrafos anteriores, la nulidad de pleno derecho, a la luz de la doctrina, constituye el "grado máximo de invalidez", que acarrea por tanto consecuencias como la imposibilidad de subsanación, imprescriptibilidad e ineficacia ab initio.
Como también se ha establecido, el artículo 7 de nuestra LJCA recoge esta categoría precisamente como un grado de invalidez especial, en tanto la constituye como un presupuesto al conocimiento extraordinario de supuestos que de otra manera serían inadmisibles.
El artículo 164 de la Constitución señala que los actos nulos "no deberán ser obedecidos", reconociendo con ello que estos actos adolecen de un vicio de tal magnitud, que los invalida totalmente y los dota de ineficacia ab initio. En otras palabras, el que no deban ser obedecidos indica que para nuestra Constitución estos actos adolecen de un vicio tal, que no producen ningún efecto, es decir, son radicalmente inválidos para el Derecho. La especialidad en este caso, vendría asociada al rango de la norma vulnerada.
En conclusión, las nulidades de pleno derecho de la LJCA pertenecen a la categoría de actos nulos contenidos en la disposición constitucional. Ello no excluye la posibilidad que existan otros tipos de actos nulos, pero ciertamente a la luz del art. 164 de la Constitución, los actos nulos de pleno derecho del art. 7 de la LJCA encajan en esta categoría.
Por supuesto, para determinar si en efecto estos actos adolecen de este vicio de nulidad de pleno derecho, hará falta que un juez así los declare, tanto por ejercicio de sus propias atribuciones constitucionales (artículo 172 Cn.) en función de la seguridad jurídica, la igualdad y la propia estabilidad y supervivencia del Estado de Derecho. Sostener que no debe mediar un juez que declare la nulidad y, en consecuencia, el acto no debe ser obedecido, implicaría una amenaza imponderable para el Estado, en la medida en que cada ciudadano podría entender dicho concepto a su conveniencia y simplemente desobedecer aquello que no le agrade o favorezca porque a su juicio es nulo. De ahí que sea necesario que el juez declare que determinado acto administrativo es nulo por ser contrario al ordenamiento constitucional.
Es el Órgano Judicial el ente encargado de la aplicación de la norma, y para este Tribunal, la competencia establecida en el artículo 2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa ("el conocimiento de las controversias que se susciten en relación con la legalidad de los actos de la Administración Pública") y la inclusión de la categoría de actos nulos de pleno derecho en el art. 7 de la misma ley, justifican el conocimiento de dichos actos en la jurisdicción contencioso administrativa.
[SUPUESTOS QUE DEBEN CONCURRIR PARA SU CONFIGURACIÓN]
4.5) LA CONSTITUCIÓN Y LA COMPETENCIA DE LA SALA. SUPUESTOS QUE DAN LUGAR A LA NULIDAD DE PLENO DERECHO.
Tal como se ha establecido, los actos nulos de pleno derecho regulados en el art. 7 de la LJCA son una expresión de los actos nulos a que se refiere el art. 164 de la Constitución. Sin embargo, esta determinación genérica debe ser valorada frente al ámbito de competencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo.
Los actos regulados en este artículo son actos de naturaleza administrativa, los cuales se desvían del ejercicio de una potestad administrativa y, consecuentemente, vulneran la Constitución.
Por otra parte, el art. 2 de la Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, establece que la competencia de esta Sala se refiere al conocimiento de las controversias que se susciten en relación con la legalidad de los actos de la Administración Pública, es decir la competencia de este Tribunal se refiere al control de legalidad de los actos de la Administración Pública.
Dicha competencia no se modifica por la vía de conocimiento excepcional regulada en el art. 7 LJCA, pues tal como se ha establecido, la comprobación de una nulidad de pleno derecho únicamente permite obviar ciertos requisitos de admisibilidad. De ahí que será bajo los presupuestos de esa misma competencia, que esta Sala conocerá de las alegaciones de actos nulos de pleno derecho.
Por tanto, puede afirmarse que para que un acto nulo de pleno derecho pueda ser conocido por la Sala, se requiere que dicho acto vulnere el ordenamiento jurídico- administrativo, es decir, una norma contenida en el bloque de legalidad secundario (el cual constituye el parámetro de control de este Tribunal) y que ello trascienda en una vulneración a la Constitución.
Es necesario advertir que no toda ilegalidad o violación conlleva una nulidad de pleno derecho, es decir, la mera violación al principio de legalidad no conlleva nulidad de pleno derecho, lo cual rompería "el principio de mera anulabilidad"; el carácter excepcional con el que rige la nulidad de pleno derecho se convertiría en regla general.
Con tales antecedentes, se concluye que, para efectos de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la nulidad de pleno derecho en el ordenamiento jurídico- administrativo salvadoreño es una categoría especial de invalidez del acto administrativo, que se configura cuando concurren los siguientes supuestos:
1) Que el acto administrativo transgreda la normativa secundaria (de carácter administrativo), por haberse emitido en exceso, o fuera de las potestades normativas;
2) Que esta vulneración trascienda a la violación del ordenamiento constitucional;
3) Que esta transgresión se concrete en la esfera jurídica del sujeto que alega la nulidad.
En este orden de ideas, será en cada caso en que este Tribunal determine si se configura
o no tal categoría de nulidad.
Lo anterior implica que no ha de realizarse un catálogo cerrado de los supuestos que configuran la nulidad de pleno derecho, sino, compete a esta Sala, a partir de los parámetros enunciados, determinar (cuando se alegue) si el vicio que se le presenta encaja en esta categoría.
[POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN]
[IMPOSIBILIDAD DEL ADMINISTRADO DE ALEGAR NULIDAD DEL PROCEDIMIENTO CUANDO SE LE HA GARANTIZADO EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA EN BASE AL DESARROLLO DE UN DEBIDO PROCESO]
4.6) APLICACIÓN AL CASO BAJO ANÁLISIS.
Señaladas que han sido las premisas a evaluar a efecto de determinar la configuración de una nulidad de pleno derecho, procede entrar analizar los argumentos de nulidad alegados por la parte demandante.
4.6.1) Con respecto a la violación a la presunción de inocencia y de no responsabilidad administrativa regulado en el artículo 32 letra e) de la Ley Especial para Sancionar Infracciones Aduaneras y 11, 12 y 235 de la Constitución de la República.
Con respecto a esta punto la sociedad actora señaló que en el informe de fiscalización se viola de forma abierta y flagrante la presunción de no responsabilidad y el derecho de ser tratado y considerado durante el procedimiento como inocente. Indica que lo antes expuesto se evidencia en las afirmaciones que efectúa el Auditor Fiscal al establecer a priori que dicha conducta es constitutiva de infracción administrativa.
Que el legislador ha sido prudente al establecer que puede haber un presunto infractor, ya que hasta que haga uso de su derecho de defensa y se compruebe lo contrario será considerado como responsable de una infracción y su consecuente sanción.
Afirma que con el actuar de la Administración Pública existe un prejuzgamiento, una pena o sanción anticipada, debido a que ya se le ha condenado, sin ni siquiera existir el agotamiento del debido proceso, sin habérsele concedido el derecho de audiencia y defensa, y sin ser tratada como inocente. Por lo que cuando se concedió el plazo de quince días hábiles para presentar alegatos y pruebas de descargos, se cumplió un mero formalismo carente de real aplicabilidad, pues tanto el auditor en su informe de fiscalización como el Director General de Aduanas han efectuado aseveraciones del cometimiento de una infracción administrativa y la multa a pagar.
Los artículos 11, 12 y 235 de la Constitución de la República a los que hace alusión la sociedad actora indican que ninguna persona puede ser privada del derecho a la vida, a la libertad, a la propiedad y posesión, ni de cualquier otro de sus derechos sin ser previamente oída y vencida en juicio con arreglo a las leyes.
En ese orden también señalan que toda persona a la que se le impute un delito, se presumirá inocente mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley y en juicio público, en el que se le aseguren todas las garantías necesarias para su defensa. Lo anterior en concordancia a que todo funcionario se encuentra en la obligación de ser fiel a la Constitución, cumplirla y hacerla cumplir.
Por su parte el artículo 32 letra e) de la Ley Especial para Sancionar Infracciones Aduaneras indica, que a las personas a quienes se les impute la comisión de alguna infracción aduanera tendrán derecho a ser consideradas y tratadas durante el procedimiento como inocentes, por lo que el procedimiento sancionador respetará la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.
Partiendo de lo antes expuesto, es oportuno señalar en primer orden que el acto administrativo controvertido en esta sede judicial, es de naturaleza sancionadora; que el ius puniendi del Estado, concebido como la capacidad de ejercer un control social coercitivo ante lo constituido como ilícito, se manifiesta en la aplicación de las leyes penales por los tribunales que desarrollan dicha jurisdicción, y en la actuación de la Administración Pública al imponer sanciones a las conductas calificadas como infracciones por el ordenamiento. Dicha función administrativa desarrollada en aplicación del ius puniendi, se conoce técnicamente como potestad sancionadora de la Administración.
Como otras potestades de autoridad, ésta se ejerce dentro de un determinado marco normativo que deviene primeramente de la norma primaria. En tal sentido, el artículo 14 de la Constitución de la República sujeta inicialmente la potestad sancionadora administrativa al cumplimiento del debido proceso, cuando en su parte pertinente establece que "...la autoridad administrativa podrá sancionar, mediante resolución o sentencia y previo el debido proceso, las contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas..." pero sobre todo, en congruencia los fundamentos del Estado Constitucional de Derecho, la potestad sancionadora encuentra su límite máximo en el mandato de legalidad que recoge el inciso primero del artículo 86 de la Constitución. Así pues, en virtud de la sujeción a la Ley, la Administración sólo podrá funcionar cuando aquella la faculte, ya que las actuaciones administrativas aparecen antes como un poder atribuido por la Ley, y por ella delimitado y construido. Esta premisa de habilitación indudablemente extensible a la materia sancionatoria, deviene en la exigencia de un mandato normativo que brinde cobertura a todo ejercicio de la potestad.
Una importante consecuencia de la potestad penal de la judicatura y la sancionadora de la Administración, es la observancia de principios consonantes que inspiran y rigen las actuaciones de ambos. Si bien dichos principios tienen también origen común en la identidad ontológica de ambas potestades, los mismos han sido tradicionalmente configurados y aplicados antes en el ámbito penal y de ahí trasladados gradualmente al ámbito administrativo a fuerza de construcciones doctrinarias y jurisprudenciales. Por esa razón, tradicionalmente se habla de la aplicación de los principios del Derecho Penal al ámbito administrativo sancionador, obviándose referencia a su identidad matriz.
Esta Sala ha sostenido en reiteradas ocasiones que la potestad sancionadora de la Administración se enmarca en principios correspondientes a los que rigen en materia penal, pero con las particularidades o matices propios de la actividad realizada por la Administración. Sabido es que existen distinciones importantes entre la actividad penal y la actividad administrativa, en razón de las distintas funciones que cumplen en un Estado de Derecho, aunque ello no debe inhibir a la Administración de la aplicación de los principios rectores del ius puniendi al ámbito administrativo sancionador, pues estos tienen origen primordialmente en la norma fundamental
De conformidad a lo alegado por la sociedad actora, en cuanto a que se ha violentado su principio de presunción de inocencia, procede señalar que el mismo resulta aplicable al procedimiento administrativo sancionador, y constituye un derecho del que son titulares los sujetos a quienes la Administración imputa una infracción, y además confiere a éstos la oportunidad de que se les considere inocentes mientras no quede demostrada su culpabilidad De ahí que impone a la Administración la carga de acreditar los hechos constitutivos de la infracción y la responsabilidad del presunto infractor a través de la realización de una actividad probatoria de cargo.
Lo anterior se resume en que no puede imponerse sanción alguna en razón de la culpabilidad del imputado si no existe una actividad probatoria de cargo que destruya la presunción de inocencia. Por lo que se atenta contra este principio, cuando la Administración fundamenta la resolución en la cual se impone una sanción esta basada en una presunción de culpabilidad carente de elemento probatorio.
No obstante, aunque el principio de presunción de inocencia crea a favor de los ciudadanos el derecho a que se les considere inocentes de las imputaciones que se les atribuyan hasta que se demuestre lo contrario en un procedimiento con todas las garantías procesales, no cabe entender vulnerado dicho principio por meras actuaciones públicas regladas que, distintas a la propia decisión sancionadora, tengan por objeto establecer si procede o no iniciar un expediente sancionador.
Esta inflexión obedece a que la culpabilidad del infractor, y con ello la posibilidad de desvirtuar su presunción de inocencia, ha de establecerse con la prueba recabada.
En vista de los argumentos de la sociedad actora, se procedió a revisarse el expediente administrativo a cargo de la impetrante social, verificándose que el informe de auditoría de fecha diecisiete de septiembre de dos mil siete (folios […]), que detalla las generalidades, la actividad económica, la documentación base de la investigación, el procedimiento realizado, los resultados obtenidos y la conclusión.
En el mismo el auditor designado puntualiza que la falta de documentación solicitada a la sociedad actora dificulta comprobar el exacto cumplimiento de las obligaciones tributarias aduaneras, transgrediendo lo establecido en los artículos 104, 152 letra h) y 154 del Reglamento del Código Aduanero Uniforme Centroamericano (RECAUCA) y 13 de la Ley de Simplificación Aduanera. Así también dicho auditor hace la salvedad que tal hecho por parte del Administrado constituye infracción administrativa, pues de conformidad con la ley de la materia se configura como conducta sancionada con una multa de ocho mil quinientos veintinueve dólares con cuarenta y ocho centavos de dólar, equivalentes a setenta y cuatro mil seiscientos treinta y dos colones con noventa y cinco centavos de colón
El argumento central en el caso de mérito se circunscribe en que, el informe de fiscalización viola de forma abierta y flagrante la presunción de no responsabilidad y el derecho de ser tratado y considerado durante el procedimiento como inocente, ante las afirmaciones que efectuó el Auditor Fiscal al establecer a priori que dicha conducta es constitutiva de infracción administrativa.
De la lectura del informe antes detallado, del auto de Audiencia y Apertura a Pruebas y de la resolución sancionatoria emitida por la DGA —acto administrativo impugnado— se evidencia que se ha hecho alusión a la falta de conservación de documentos por parte de la sociedad impetrante —documentos como factura de importación, guía aérea, Declaración de Mercancías de Exportación o Reexportación y anexos, cuadros de descargos, etc—, lo cual de conformidad a lo regulado en el artículos 104, 152 letra h) y 154 del Reglamento del Código Aduanero Uniforme Centroamericano y 13 de la Ley de Simplificación Aduanera, es una obligación del declarante guardar toda la documentación de soporte por una posible verificación de las autoridades en materia de aduana.
De la verificación realizada al expediente mismo se evidencia que la sociedad Cocina de Vuelos, S.A. de C.V. fue notificada del plazo de Audiencia y de la Apertura a Pruebas, haciendo uso solamente de la etapa probatoria para efectos de presentar las pruebas de descargo pertinentes. Así también se constato que con anterioridad en el momento de la verificación a posteriori realizada por la Administración Aduanera se solicitó información, exponiendo claramente la impetrante que la misma no podía ser completada debido a que por el traslado de la oficina fueron extraviados.
Ahora bien, de la lectura de las resoluciones pronunciadas por la DGA en la verificación a posteriori como en el proceso administrativo sancionador, se ha observado una motivación clara y precisa para atribuir a la sociedad impetrante la infracción regulada en el artículo 5 letra c) de la Ley Especial para Sancionar Infracciones Aduaneras, sin que fuere antojadizo o discrecional la determinación de la infracción y su consecuente sanción.
En ese orden también se confirmó que la DGA no ha atribuido una infracción sin que se hubiese puesto de manifiesto el principio de legalidad y seguridad jurídica con base en el desarrollo de un debido proceso. En vista de lo antes expuesto esta Sala considera que no existe nulidad en la actuación de la Administración Aduanera.
[TIPIFICACIÓN DE CONDUCTA OBJETO DE SANCIÓN COMO REQUISITO PARA LA IMPOSICIÓN DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS]
4.6.2) De la vulneración al Principio de Tipicidad v el Derecho de Defensa.
Manifiesta la actora que se han vulnerado los artículos 1 y 5 letra c), 32 letra a) de la Ley Especial para Sancionar Infracciones Aduaneras de la Ley Especial para Sancionar Infracciones Aduaneras y 12, 86 y 235 de la Constitución de la República.
Indica además que el principio de tipicidad es un principio garante del eficaz ejercicio del derecho de defensa para el presunto infractor, debido que cuando se le notifica la presunta o posible infracción, se sabe de forma clara y precisa contra que se puede ejercer la tutela, situación que no paso en el presente caso, pues no existió una notificación de una posible o presunta comisión de una infracción. Afirma que no existe tipicidad en los hechos ocurridos, es decir, que la conducta efectuada por su representada no se apega exactamente a lo descrito en la ley.
En ese orden de ideas es preciso señalar que el artículo 5 letra c) de la Ley Especial para Sancionar Infracciones Aduaneras indica: «Son infracciones administrativas las siguientes: c) El no conservar o mantener archivados, completos y en buen estado por un período de cinco años contados a partir de la fecha de aceptación de la Declaración de Mercancías respectiva, los documentos y registros necesarios para establecer y comprobar el exacto cumplimiento de la obligación tributaria aduanera (...)».
Por su parte el artículo 32 letra a) regula que toda persona a quien se le atribuya la comisión de alguna infracción aduanera tendrá derecho a ser notificado de los hechos que se le imputan, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudiera imponer, así como de la identidad del funcionario instructor del procedimiento sancionador, y de los fundamentos legales que sustenten tal imputación.
Partiendo de lo antes expuesto es preciso indicar que la exigencia de la tipicidad encuentra su asidero constitucional en los principios de legalidad y seguridad jurídica, exigencia que se traduce en que para la imposición de una sanción administrativa se requiere la necesaria existencia de una norma previa en la que se describa de manera clara, precisa e inequívoca la conducta objeto de sanción.
De tal manera, la aplicación de sanciones no es una potestad discrecional de la Administración, sino una debida aplicación de las normas pertinentes que exige certeza respecto a los hechos sancionados. En otras palabras, no podrá haber sanción si la conducta atribuida al sujeto no puede ser subsumida en la infracción contenida en la norma.
Tal y como se indico anteriormente de la revisión del expediente administrativo y de la motivación de las resoluciones de la Administración Tributaria, se advierte, que en efecto la sociedad actora no pudo entregar a la DGA la documentación solicitada que sustentara las diecinueve declaraciones de mercancías amparadas al régimen de Admisión Temporal para Perfeccionamiento Activo, tales como factura de importación, guía aérea, cuadros de descarga, etc.
La falta de documentación anterior encaja perfectamente en el infracción tipificada en el artículo 5 letra c) de la Ley Especial para Sancionar Infracciones Aduaneras, ya que la sociedad impetrante no tuvo el cuidado de conservar o mantener documentados las diversas declaraciones de mercancías, por un período de cinco años a partir de la fecha de aceptación de la declaraciones detalladas.
La sociedad Cocina de Vuelos, Sociedad Anónima de Capital Variable tendría que haber dispuesto guardar toda la documentación que respalda las declaraciones observadas, la cual al ser solicitada en varias oportunidades por la administración aduanera no pudo ser entregada como prueba de descargo por parte de la sociedad demandante.
Así también es importante señalar que se revisó el procedimiento administrativo sancionador efectuado a la sociedad actora, constándose que en efecto se le otorgó a la impetrante todas las oportunidades procesales para efectos que la misma tuviera conocimiento cierto de las imputaciones realizadas y que ejerciera de manera precisa su derecho de defensa.
Lo antes expuesto nos permite colegir que no existe una violación al principio de tipicidad y del derecho de defensa tal cual lo ha expuesto Cocina de Vuelos, S.A. de C.V., por lo cual no se perfila una nulidad de pleno derecho tal cual fue expuesto en la demanda de mérito.”