[LIBERTAD SINDICAL]
[ESTADO OBLIGADO A SU PROMOCIÓN, FACILITACIÓN Y PROTECCIÓN DE SU EJERCICIO]
“Las señoras María Matilde Rodríguez Gómez, María Cristina Torres de Rivera, Roxana del Carmen Hernández de Salmerón, Rosa Lilian Zabala de Zavala, y Marta Elvira Siliezar pretenden que se declare ilegalidad el acto del Ministro de Trabajo y Previsión Social, de fecha dieciocho de octubre de dos mil siete, mediante el cual se declaró sin lugar la petición de reconocimiento de personalidad jurídica al Sindicato de Trabajadores de Empresas Administradoras de Personal de El Salvador, porque no se cumplieron los requisitos exigidos por la ley para la constitución de un sindicato de industria, en cuanto al número de miembros fundadores.
Se considera que el principal motivo de ilegalidad es la vulneración del derecho a la libre sindicación y al derecho de defensa, regulados en los artículos 11 y 47 de la Constitución, y también en el artículo 204 del Código de Trabajo.
[…]
4. ANÁLISIS DEL CASO
Atendiendo a las causas de ilegalidad vertidas en la demanda, esta Sala centrará su análisis sobre los alcances de la potestad registral que ostenta la Administración Pública en función del Código de Trabajo, relacionado con el derecho de libertad sindical y seguridad jurídica que asiste a los ciudadanos en virtud de lo prescrito en la Constitución de la República.
a. De la libertad sindical
El artículo 7 de la Carta Magna reconoce el derecho fundamental de asociación, que es la piedra angular del posterior reconocimiento del derecho de sindicación en el artículo 47. En términos generales, la Sala de lo Constitucional ha sostenido —en la Sentencia de Amparo 23-R-96, dictada el ocho de octubre de mil novecientos noventa y ocho- que el derecho de asociación se ejercita eficazmente cuando se organizan y constituyen asociaciones de todo tipo, con personalidad jurídica propia y con cierta continuidad y permanencia, que habrán de servir al logro de sus fines, entre los que se destacan la realización de las actividades y la defensa de los intereses coincidentes de los miembros de las mismas. De tal suerte que, es así corno surgen partidos políticos, sindicatos, asociaciones, colegios profesionales, sociedades mercantiles y fundaciones culturales, etc.
Al centrarnos en al caso particular, se advierte como el derecho constitucional de asociación se materializa en el derecho a la sindicación o libertad sindical. Por lo que, el derecho a sindicarse se traduce en el derecho que tienen los trabajadores y empleadores a organizarse por medio de sindicatos, para ejercer aquellas actividades que permitan la defensa y protección de sus intereses laborales. Así pues, para darle contenido a la idea de libertad sindical se acude a lo dispuesto en el Convenio 87 de la OIT, sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, en el cual se instaura que la misma comprende: (1) el derecho de los trabajadores y empleadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes, y el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos que las rigen; y, (2) el derecho de las organizaciones de trabajadores y de empleadores de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción.
Como corolario de lo expuesto, al entenderse que el derecho a la sindicación se constituye como un derecho fundamental —extraído directamente del derecho de asociación- se colige que la actividad estatal vinculada a tal derecho está sujeta a la promoción, facilitación y protección de su ejercicio, puesto que el reconocimiento de los derechos fundamentales debe estar acompañado de garantías que aseguren la efectividad del ejercicio de tales derechos, como ha sido expuesto por la Sala de lo Constitucional en la sentencia de amparo con referencia número 20-M-95, pronunciada el veintinueve de septiembre de mil novecientos noventa y siete, considerando IV 1.
En ese mismo sentido debe interpretarse el artículo 7 del Convenio 87, que regula que «La adquisición de la personalidad jurídica por las organizaciones de trabajadores y de empleadores, sus federaciones y confederaciones no puede estar sujeta a condiciones cuya naturaleza limite la aplicación de las disposiciones de los artículos 2, 3 y 4 de este Convenio». Tomando como base tal disposición, el Comité de Libertad Sindical y de Relaciones de Trabajo de la OIT ha reconocido que los Estados tienen la libertad de fijar en su legislación interna las formalidades necesarias para garantizar el funcionamiento normal de las organizaciones profesionales, siempre que con ello no se vulnere el contenido del Convenio 87 (Conferencia Internacional de mil novecientos cuarenta y ocho).
[SINDICATOS]
[INSCRIPCIÓN EN CORRESPONDIENTE REGISTRO CONSTITUYE UN ACTO DECLARATIVO CUYA FINALIDAD CONSISTE EN LA PUBLICIDAD]
b. De la potestades registral y de vigilancia de la Administración Pública
Partimos de la idea que el Estado debe adecuar sus acciones al imperio de la ley, y dar fiel cumplimiento a la multiplicidad de fines que se le imponen, en el ejercicio de las potestades y competencias que el ordenamiento jurídico le confiere. Por ello, al analizar la actividad estatal en su conjunto, la doctrina ha destacado los diferentes matices que aquella adquiere y ha optado por efectuar clasificaciones en atención a tales particularidades. La teoría clásica toma como criterio de distinción la forma en que se presenta la actividad estatal, distinguiéndose las siguientes categorías: actividad de policía, de fomento y de servicio público.
En el ejercicio de la referida potestad de policía, la Administración se ve legitimada para utilizar distintas técnicas de intervención sobre la esfera jurídica de los particulares, a saber: la reglamentación de la actividad, las funciones de fiscalización y control, las sanciones y las autorizaciones administrativas, entre otras. Específicamente, se observa que la función registral tiene una connotación de control pero restringida, ya que para proceder a inscribir tanto a un Sindicato como a los miembros de la junta directiva la Ley establece ciertos parámetros que debe verificar la Administración.
(i) De la actividad registral
En cuanto a la actividad registral en materia laboral se verifica que el artículo 219 del Código de Trabajo, en coherencia con los artículos 8 letra b) y 22 letra b) de la Ley de Organización y Funciones del Sector Trabajo y Previsión Social, establece que al Ministerio de Trabajo y Previsión Social le corresponde inscribir en el Registro respectivo a los sindicatos. En términos generales, la actividad estatal mencionada se incluye dentro de la función de vigilancia y comprobación que posee la Administración Pública, en vista que la inscripción —la cual hace el ente encargado de los registros públicos— es un acto administrativo de comprobación.
Ahora bien, importa destacar que el acto de inscripción puede tener dos tipos de efectos, atendiendo a la materia que regula y el contenido de ésta, a saber: los actos de inscripción declarativos son aquellos que se limitan a dar a conocer a otros ciertos hechos que conoce la Administración Pública; pero no tiene ningún efecto innovador respecto a las relaciones, capacidad de los sujetos o de las obligaciones y derechos que figuran en el contenido del asunto que se inscribe. En cambio, los actos de inscripción constitutivos son parte y elemento esencial de la relación jurídica en cuestión, porque sin que se produzca dicho registro las relaciones jurídicas, derechos u obligaciones no se entenderán que nacen al mundo jurídico.
En coherencia con lo exteriorizado, se observa como la inscripción se vuelve un elemento esencial en casos como el de Hipoteca, donde la ley expresamente determina que la misma no produce efectos o se entiende perfecta hasta el momento de su inscripción. Sin embargo, en el ámbito de los derechos laborales y especialmente de la sindicación, no puede afirmarse categóricamente que la inscripción sea un elemento esencial, ya que del texto del artículo 219 del Código de Trabajo, se puede escindir que hay dos momentos esenciales en la constitución de los Sindicatos: el primero, la verificación de los requisitos legales y la concesión de la personalidad jurídica; y, el segundo, cuando una vez que se reconoce la existencia plena de la persona jurídica se procede a incorporársele a un Registro Público. De ahí que, se advierta que la finalidad de tal registro sea la publicidad, y por ello se entenderá que el acto de registro implica sólo un acto de inscripción declarativo.
Dilucidado el marco normativo en el cual se encuadran los hechos relatados por el actor, lo qué procede es analizar la naturaleza jurídica del acto impugnado y así fijar con precisión la normativa aplicable al caso, como también los alcances de la potestad conferida a la Administración Pública demandada.
Debe partirse de la idea que, el derecho de sindicación es una materialización del derecho fundamental de asociación y tiene consagrada su protección no sólo a nivel constitucional, sino que también en el Código de Trabajo y en el Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo. En ese sentido, y debido a su connotación de derecho fundamental, las limitaciones o restricciones al derecho de sindicación pueden devenir solo de una disposición normativa con rango de ley formal, que establezca los supuestos hipotéticos en que sea posible y, además, de una determinación clara en la competencia de un órgano facultado también legalmente para ello.
En coherencia con ello, la doctrina sostiene que el registro del sindicato es el acto por el cual la autoridad da fe de haber quedado constituido el mismo, y por ello la inscripción se entiende como un acto declarativo y no constitutivo, en vista que, al ser un derecho con categorización de fundamental no puede limitarse su ejercicio a la voluntad discrecional de la Administración Pública, la cual sólo reconoce la existencia del Sindicato y comprueba que se cumplan los requisitos que la norma secundaria prevé para su conformación.
[SINDICATOS DE INDUSTRIA]
[REQUISITOS PARA SU CONSTITUCIÓN]
(ii) De los requisitos para constituir un Sindicato de Industria
Partimos del conocimiento que el derecho a la libertad de asociación tiene una de sus principales concreciones en el derecho a la sindicación —reconocido en la Constitución y en el Código de Trabajo, lo cual se ve reflejado también a nivel internacional, en el sentido que el Comité de Libertad Sindical de la Organización Internacional del Trabajo ha señalado la capacidad de los Estados para emitir regulaciones internas sobre la formación y funcionamiento de las organizaciones de trabajadores y empleadores. En coherencia con ello, el Código de Trabajo contiene disposiciones claras sobre tal tópico y que regulan los requerimientos que en el país se exigen para formar una agrupación de tal naturaleza, dentro de las cuales se reconocen diversas clases de organizaciones sindicales, a saber: de gremio, de empresa, de industria, de empresas varias, de trabajadores independientes, teniendo cada una de ellas requerimientos específicos para su formación (artículo 208 Código de Trabajo).
Ahora bien, en el caso en análisis se aborda la formación de un sindicato de industria, por lo cual nos referiremos en particular a los requisitos para formar tal agrupación, de acuerdo al artículo 209 del Código de Trabajo, el que define al sindicato de industria como el formado por patronos o trabajadores pertenecientes a empresas dedicadas a una misma actividad industrial, comercial, de servicios o social. De tal enunciación se identifican dos requisitos connaturales a los sindicatos de industria: en primer lugar, los trabajadores a organizarse deben laborar al menos en dos empresas; y, en segundo lugar, las empresas en cuestión deben dedicarse a un mismo tipo de actividad, que puede ser industrial, comercial, de servicios, social o de otra naturaleza, siempre y cuando tales actividades sean equiparables.
Aunado a ello, deben observarse los requisitos generales para la formación de un sindicato regulados en el Código de Trabajo, los cuales son: primero, la concurrencia de un mínimo de treinta y cinco miembros (artículo 211); segundo, que los miembros fundadores y afiliados al sindicato sean mayores de catorce años de edad (artículo 210); tercero, que la asamblea de constitución del sindicato se consigne en un Acta Notarial, en la que se identifiquen a los miembros fundadores, aspectos generales del sindicato y del régimen de dirección del mismo, la cual debe estar firmada por los trabajadores (artículos 213 y 214).
Así pues, resulta lógico que la obligación de acreditar los requisitos en cuestión que hagan posible el reconocimiento de la personalidad jurídica- corresponda a los sujetos solicitantes, ya sean los miembros designados por la dirección del sindicato o las personas identificadas en el Código de Trabajo, lo cual implica que a la Administración Pública le corresponde tan solo verificar la condición de asalariados de los miembros y que se cumplan las circunstancias antes indicadas.
(iii) Del procedimiento de formación de SITEMAPES
En el caso examinado se controvierte la denegación de la personalidad jurídica de un sindicato de industria, sobre la base que no se cumplió con el requisito de treinta y cinco miembros fundadores del sindicato, tal cual lo requiere el artículo 211 de Código de Trabajo.
De manera general se resume el procedimiento de formación de un Sindicato en dos etapas bien diferenciadas, a saber:
Primero, los designados del sindicato deben presentar la documentación que certifique el cumplimiento de los requisitos legalmente exigidos, entiéndase el acta de constitución del sindicato y copia de los estatutos que regirán al mismo. En la hipótesis que la autoridad competente haga alguna observación sobre la documentación presentada, procederá a conferir a los solicitantes un plazo de quince días hábiles para que cumplan con los reparos apuntados.
Segundo, el Ministerio de Trabajo y Previsión Social librará oficio al empleador para que confirme la calidad de asalariados de los trabajadores que figuran en el acta de constitución del sindicato y, luego, con la contestación del patrono —o sin ella- se procederá a inscribir al sindicato en caso de acreditarse los requisitos de ley.
Debe retomarse lo ya indicado sobre la potestad registral de la Administración Pública en materia de sindicatos y de libertad sindical, porque es preciso destacar que tal inscripción y otorgamiento de personalidad jurídica se entiende como un acto de naturaleza declarativa y no constitutiva, debido a la marcada connotación fundamental del derecho a sindicarse y por ello no puede limitarse su ejercicio a la voluntad discrecional de la Administración Pública.
Durante la tramitación del procedimiento se evidenció que la sociedad Recursos San José, S.A. de C.V. mostró una marcada oposición a la configuración del sindicato, y es mediante su intervención que se incorporan al procedimiento administrativo las declaraciones juradas de los señores María Julia Martínez Rosales, Delmy Marina López Vásquez, Sulma Abigail Ramos Palma, María Magdalena López Hernández, Ana María Cuellar Castillo, José Wilber Beltrán Pérez y Ana María Martínez Rivas; quienes de manera conforme exponen «vengo a solicitar que mi nombre sea eliminado de cualquier lisia de miembros del referido sindicato, pues nunca he pertenecido a él, y tampoco tengo la intención de pertenecer a él. Al grado que he renunciado a mi empleo con la sociedad RECURSOS SAN JOSÉ, S.A de C. V.».
De tales escritos se evidencia que los trabajadores si eran empleados de la empresa en cuestión al momento en que se fundó el sindicato, y que a raíz de la atribución a sus personas de miembros fundadores de la organización sindical decidían dejar de laborar para la empresa. Llama poderosamente la atención que, las renuncias y declaraciones juradas hayan sido efectuadas después de que la Sociedad Recursos San José, S.A de C.V. recibiera el oficio librado por el Ministerio de Trabajo y Previsión Social, en donde se indicaba el nombre de tales empleados, porque no resulta lógico que una persona deje una situación laboral estable debido a que se le atribuya la calidad de miembro sindical.
La declaraciones juradas aludidas fueron cuestionadas en esta sede judicial por la parte demandante, y para descalificarlas se aportaron las deposiciones de las testigos Aracely Tolentino de Jovel y Carmen Isolina Henríquez Henríquez (recibidas por este Tribunal a las nueve horas del dieciocho de junio de dos mil nueve, según el acta […]), quienes aseguraron que los trabajadores María Julia Martínez Rosales, Delmy Marina López Vásquez, Sulma Abigail Ramos Palma, María Magdalena López Hernández, Ana María Cuellar Castillo, José Wilber Beltrán Pérez y Ana María Martínez Rivas asistieron a la asamblea de constitución de SITEMAPES, realizada el diecinueve de agosto de dos mil siete. Además, la segunda testigo afirmó que los referidos trabajadores interpusieron sus renuncias debido a las amenazas recibidas.
Aunado a lo anterior, el acta notarial de la asamblea de constitución de SITEMAPES —entiéndase un instrumento público con plenos efectos jurídicos en materia laboral donde consta la participación de las personas que afirmaron no haber intervenido en la fundación del sindicato no fue redargüido de falso en ninguna instancia judicial. Debe destacarse que en tal acta, el notario […] dio fe de la comparecencia a la asamblea de fundación de todas las personas que firmaron dicho instrumento notarial, por lo que tal documento aún poseía plenos efectos al ser valorado por el Ministerio de Trabajo y Previsión Social.
La parte, demandada no tuvo presente que si bien es cierto las declaraciones juradas prueban que las personas indicadas se apersonaron ante el notario y expusieron ciertos hechos, en dicho documento el cartulario no puede dar constancia de que las afirmaciones vertidas sean ciertas. En tal supuesto, atendiendo a las circunstancias y contexto en que se produjeron, así como de los sujetos que se apersonaron a exhibir tal documentación, el Ministerio de Trabajo y Previsión Social debió haber valorado los instrumentos presentados de forma integral, atribuyendo a cada uno el valor probatorio y relevancia que la normativa le confiere, tomando en cuenta que el acta notarial donde se da fe de la celebración de la asamblea de constitución del sindicato SITEMAPES nunca fue redargüida de falsa en sede judicial y que en ella constaban las firmas y datos personales de todos los trabajadores fundadores, entre los cuales se encontraban los que expresaban su desacuerdo.
En suma, esta Sala considera que la parte demandada debió acceder a la petición de concesión de personalidad jurídica del sindicato en formación, denominado Sindicato de Trabajadores de Empresas Administradoras de Personal de El Salvador (SITEMAPES), en consecuencia el acto mediante el cual se declaró sin lugar la concesión de tal personalidad jurídica, sin existir los motivos legales que sustentaran tal desestimación, violó el derecho de sindicación que los trabajadores demandantes poseían.”