[TRIBUNALES DISCIPLINARIOS DE LA POLICÍA NACIONAL CIVIL]
[COMPETENCIA PARA IMPONER SANCIONES ANTE FALTAS GRAVES COMETIDAS POR EL PERSONAL POLICIAL]
“La parte actora alegó que en su caso existe violación al debido proceso, debido a que no se valoró debidamente la prueba aportada al caso, es decir que tanto las testigos de cargo como la víctima se contradijeron en sus deposiciones; y, además, no se practicó el examen correspondiente al semen encontrado en la víctima, por lo que no se pudo individualizar al agresor; asimismo manifestó que no se motivó suficientemente el acto sancionatorio.
Alega además, que el Tribunal Disciplinario es incompetente ya que su configuración es inconstitucional, pues es juez y parte por depender del Director General de la PNC; que no se respetaron los plazos para tramitar el procedimiento administrativo por lo que existe violación del principio de legalidad debido a que se aplicó una sanción administrativa disciplinaria contenida en un reglamento y no en una ley, cuando la materia sancionatoria está caracterizada por la Reserva de ley.
Vistos los argumentos de ilegalidad en que el demandante fundamenta su pretensión esta Sala procederá a establecer en primer lugar la competencia del Tribunal Disciplinario de la PNC, para luego entra a valorar los demás motivos alegados.
3.1) De la competencia de las autoridades demandadas
Debe precisarse que cuando se siguió el procedimiento sancionador disciplinario al demandante, las disposiciones vigentes y aplicables al caso eran las contenidas en la Ley Orgánica de la PNC supra relacionada, que en el artículo 20 reguló que «Las amonestaciones verbales o escritas, el arresto sin goce de sueldo hasta por un máximo de cinco días y la suspensión del cargo sin goce de sueldo de uno hasta quince días, son competencia de cada jefe de servicio. Las demás sanciones serán impuestas por el tribunal disciplinario y en caso de apelación conocerá el tribunal de apelaciones».
La competencia del Tribunal Disciplinario de la Región Paracentral, para imponer sanciones como la de destitución, se justifica en el artículo 49 del Reglamento Disciplinario de la PNC vigente a la época, el cual señalaba que «Los Tribunales Disciplinarios serón los competentes respecto del personal destinado en su jurisdicción, para conocer en primera instancia de las faltas graves en que incurra el personal policial, así como el personal administrativo, técnico o de servicio». Por otra parte, en lo concerniente a la competencia de la segunda autoridad demandada el artículo 30 del Reglamento referido despeja los cuestionamientos planteados, en cuanto que instituye que «Los recursos contra las decisiones de los Tribunales Disciplinarios, en los casos permitidos por este Reglamento, serán resueltos por el Tribunal de Apelaciones». Así pues, la disposición trascrita da soporte legal al ejercicio de la potestad sancionadora del Tribunal de Apelaciones de la PNC.
Luego, al abordar el aspecto de la extensión y ámbito material sobre el cual la potestad puede ejercitarse, se observa que el Tribunal Disciplinario Región Paracentral de la PNC tiene la facultad de imponer los siguientes tipos de sanciones: suspensión en el cargo sin goce de sueldo no menor a dieciséis días ni mayor a ciento ochenta, degradación, destitución y remoción (artículo 34 del Reglamento Disciplinario), al ser esas sanciones las correspondientes a las faltas graves.
En cuanto al Tribunal de Apelaciones de la PNC, se determina que éste podrá conocer en grado de apelación de las resoluciones en que se aplique una falta grave; es decir, en los supuestos de inobservancia o errónea aplicación de la normativa, o bien, en los casos de errores en la valoración de la prueba (artículo 63 del Reglamento Disciplinario).
En resumen, al analizar tanto las decisiones cuestionadas como la normativa aplicable y el papel de cada una de estas autoridades en el procedimiento sancionador dentro de la institución policial, se concluye que:
(i) el procedimiento disciplinario fue incoado por un delegado del Inspector General de la PNC, el cual está plenamente facultado para ello en virtud de la ley, después de haberse realizado las diligencias de investigación pertinentes;
(ii) las conductas atribuidas al impetrante están incluidas dentro de las infracciones graves, art. 37 n° 1°, 4° y 23°, del Reglamento Disciplinario; y, a ella le corresponde la aplicación de una sanción grave, de las previstas en el artículo 33 del citado Reglamento Disciplinario y entre las que se identifica la destitución del cargo;
(iii) el Tribunal Disciplinario de la Región Paracentral de la PNC, era la autoridad competente para imponer la sanción relacionada, ya que tanto la Ley Orgánica de la PNC como el Reglamento Disciplinario aplicables determinaban que ese tribunal colegiado sería el competente para sancionar y conocer los casos graves imputados al personal policial (artículos 49 y 51 del Reglamento Disciplinario); y,
(iv) por tratarse de la imposición de una sanción correspondiente a una falta grave, la normativa permite que se controvierta la legalidad de la misma ante el Tribunal de Apelaciones de la PNC, el cual se limitó a confirmar la sanción de destitución.
Al centrarnos en los argumentos contra el elemento competencial de los actos, en relación a que éstos son ilegales porque las autoridades demandadas han actuado como juez y parte en el procedimiento administrativo, se observa que el Reglamento Disciplinario antes relacionado instaura que el Tribunal Disciplinario Regional en este caso el Paracentral— estará integrado por tres miembros que pertenecerán a la institución policial en sus diferentes niveles (superior, ejecutivo y básico), quienes deben tener una notoria instrucción del régimen disciplinario policial. Ahora bien, el referido Tribunal no está encargado de recabar las pruebas y seguir la investigación en contra de los agentes encausados, sino que por el contrario, le corresponde a un instructor delegado la misión de recolectar y aportar al Tribunal el cúmulo de información sobre el cometimiento de la supuesta infracción.
Así pues, tanto el Tribunal Disciplinario Región Paracentral como el Tribunal de Apelaciones, ambos de la PNC, tienen las condiciones necesarias para dictar sus actos con imparcialidad técnica, ya que no está en sus manos la tarea de instruir la causa sancionadora, sino que sólo decidir el fondo del asunto que ha sido elevado a su conocimiento y por tanto se aproximan a los hechos debatidos con imparcialidad. La normativa aplicable al caso tendía a lograr que se cumpliera la ley y que existieran Tribunales integrados por personas que tengan los conocimientos suficientes como para determinar la ocurrencia de los hechos que se constituyen como infracciones disciplinarias y que éstas fueren sancionadas proporcionalmente.
Siguiendo el anterior orden de ideas, esta Sala llega a la conclusión que los actos cuestionados no son ilegales por un vicio en su elemento competencial, ya que los integrantes del Tribunal Disciplinario de la Región Paracentral eran miembros de la Institución policial, pero no incurrieron en la situación de ser Juez y Parte dentro del procedimiento tal como se ha relacionado.
[FACULTAD DE APLICAR SANCIONES ADMINISTRATIVAS COMETIDAS POR EL PERSONAL POLICIAL NO CONSTITUYE VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY]
3.2 De la potestad sancionadora disciplinaria y de la reserva de ley
El demandante alegó que ha existido violación al principio de reserva de ley ya que las infracciones y sanciones deben constar en ley formal.
Primeramente es oportuno referirnos a la potestad sancionadora de la Administración Pública, en términos generales ésta se materializa en actuaciones que traducen un mal infringido a un particular, que se atribuye como consecuencia del sometimiento de una conducta considerada ilegal y descrita como infracción administrativa. Así pues, la referida infracción se entiende como aquel comportamiento contraventor de lo dispuesto en una norma jurídica, ya sea por realizar lo prohibido o no hacer lo requerido, y a lo que se apareja una sanción consistente en la privación de un bien o un derecho. De ello puede colegirse que la teleología de la potestad descrita es la tutela de bienes jurídicos entendidos como relevantes en la comunidad jurídica, en los que se materializa el interés general, aplicando al referido campo del Derecho Administrativo Sancionador los principios fundamentales que sustentan el Derecho Penal.
En ese sentido se llega a defender la tesis que, si bien es cierto la potestad sancionatoria de la Administración Pública tiene cobertura constitucional en el artículo 14, la misma se ve sujeta al Principio de legalidad que recoge la Carta Magna en el artículo 86, al señalarse que: «los funcionarios del gobierno son delegados del pueblo y no tienen más facultades que las que expresamente les da la ley». De tal manera que, la Administración Pública sólo puede actuar cuando la ley la faculte, debido a que toda acción administrativa se nos presenta como un poder atribuido previamente por la ley y por ella delimitado y construido.
Debe aclararse que la potestad sancionadora tiene una doble manifestación: externa e interna; en el caso de la primera, la Administración está facultada para aplicar un régimen de sanciones a los particulares que infrinjan el ordenamiento jurídico y, en el caso de la potestad sancionadora al interior de los órganos, se observa que éstos detentan en términos generales una potestad disciplinaria sobre los agentes que se hallan integrados en su organización, en virtud de la cual pueden aplicarles sanciones de diversa índole ante el incumplimiento de los deberes y obligaciones que el cargo les impone, con el propósito de conservar la disciplina interna y garantizar el regular ejercicio de las funciones públicas.
La doctrina sostiene que la peculiaridad de esta especie de sanciones reside en el reconocimiento de una especie de titularidad natural de la Administración, derivada de actuar en su propio ámbito interno o doméstico, tutelando su propia organización y funcionamiento. En definitiva se sostiene que nos encontramos ante una potestad doméstica, volcada a la propia protección más que a otros fines sociales generales, con efectos solo respecto de quienes están directamente en relación con su organización y funcionamiento y no contra los ciudadanos en abstracto.
Lo anterior no implica que tales sanciones estén desprotegidas o que no apliquen las garantías constitucionales generales; sin embargo, sí es claro que en ellas han de entenderse matizados los principios del Derecho Penal aplicables al Derecho Sancionador común. De ahí que, en materia de sanciones disciplinarias su especial fin y naturaleza no permiten aplicar la premisa absoluta de la reserva de ley en la tipificación de sanciones internas o de sujeción especial, lo cual conlleva hacia la flexibilización de dicha institución jurídica.
Sobre el punto en particular, la Sala de lo Constitucional ha manifestado en la Sentencia de Amparo 529-2003, dictada a las catorce horas del veintitrés de marzo de dos mil seis, que «El Derecho Administrativo Sancionador es una materia en la que la reserva de ley opera de manera relativa, es decir que permite la colaboración reglamentaria ya que, si bien existe cierta tendencia a aplicar a esta rama del derecho punitivo los principios propios del Derecho Penal, es generalmente aceptado en la doctrina la existencia de una mayor flexibilidad en la regulación de la potestad sancionadora de la Administración Pública».
De lo anterior se colige que en materia sancionadora el legislador acepta la colaboración de otros órganos con poderes normativos, tal es el caso del consagrado constitucionalmente a favor del Presidente de la República y de su reconocida potestad reglamentaria. En esencia, el proceso de cooperación aludido posee dos etapas: dentro de la primera el legislador regula esencialmente la materia a sancionar y establece la remisión a otro poder normativo, luego, en la segunda etapa, el órgano administrativo competente debe darle contenido y desarrollo a la materia remitida.
En conclusión, se afirma que la sanción impuesta al demandante no se entiende ilegal por estar contenida en un Reglamento administrativo, al aplicarse a dicha materia una reserva legal relativa y, por tanto, existir la coexistencia de dos cuerpos normativos que sustentan la sanción atribuida al mismo.
3.3 Del procedimiento disciplinario sancionador y de lo ocurrido en sede administrativa
Otro de los motivos de ilegalidad invocados por la parte actora es la transgresión al debido proceso, por las siguientes razones: (1) las testigos no fueron unánimes en cuanto a sus declaraciones por lo que no se probaron los hechos; (2) falta de motivación de las resoluciones impugnadas; y, (3) el incumplimiento de los plazos regulados para la tramitación del recurso de apelación, pues el Tribunal de Apelaciones de la PNC se tardó más del tiempo que establece la ley para resolver el recurso.
Para dilucidar si se cumplieron los requisitos establecidos constitucionalmente para un debido proceso, se procederá a cotejar el procedimiento administrativo que prescriben los artículos 21 y 22 de la Ley Orgánica de la PNC y lo sucedido en sede administrativa:
a) El procedimiento disciplinario inicia por un requerimiento presentado por las autoridades competentes, entre las que se mencionan al Director General de la PNC, al Inspector General de la PNC, y al Fiscal General de la República.
En el caso bajo análisis se advierte que se presentaron denuncias ante la Fiscalía General de la República en contra del Agente Walter Stanley Romero y otro, lo que dio lugar al inicio de un procedimiento de investigación interno a cargo de la Unidad de Asuntos Internos y la Sección Disciplinaria de la Unidad de Mantenimiento del Orden de la PNC (en la cual se le dio derecho de audiencia al demandante quien se abstuvo de declarar), por lo que se realizó la remisión del informe final de fecha veinte de septiembre de dos mil seis —de folios 159 a 164 del expediente administrativo— presentado por el instructor del procedimiento disciplinario, en el cual se detalló que existían indicios de una conducta tipificada como falta grave prevista en el numeral 8 del artículo 37 del Reglamento Disciplinario.
Se observa en el expediente que el Tribunal Disciplinario de la Región Paracentral que en el auto agregado a folios 174 del expediente administrativo se señaló que la audiencia inicial se realizaría a las nueve horas con treinta minutos del veintiuno de noviembre del año dos mil seis.
b) En caso de no ser necesaria una audiencia especial para la emisión de pruebas, o después de efectuarse ésta, el Tribunal competente dictará la resolución que corresponda a derecho, apreciando por medio de la sana crítica la prueba aportada.
Finalmente, el veintiuno de noviembre de dos mil seis, se celebró la audiencia en contra del Agente Romero Henríquez, en la cual se valoraron las declaraciones de la denunciante y las testigos de cargo, y se dio la oportunidad al impetrante y a su defensor que expresara sus alegatos. Después de ello, el Tribunal decidió que existían los indicios suficientes como para determinar que el investigado encauzado había incurrido en las infracciones graves contenidas en el artículo 37 numerales 10, 4° y 23° y que se le imputaban en el requerimiento, por lo cual era procedente imponerle una sanción de destitución definitiva del cargo (la referida resolución corre agregada de folios 175 a 178 del expediente administrativo).
c) En caso de ser procedente, el agente sancionado puede hacer uso de su derecho a recurrir ante el Tribunal de Apelaciones de la resolución sancionatoria.
Ante la inconformidad con la decisión proveída por el Tribunal Disciplinario de la Región Paracentral, el demandante interpuso el veinticuatro de noviembre de dos mil seis el recurso de apelación correspondiente (folios 179 del expediente administrativo).
d) El Tribunal emitirá dentro de tercero día la resolución que corresponda.
Se admitió el recurso interpuesto y se remitieron las diligencias a la autoridad correspondiente, la cual celebró audiencia el veintitrés de agosto de dos mil siete, llegando a la conclusión que se estaba frente a un hecho plenamente probado y por ello confirmó la procedencia de la sanción impuesta, (184 a 188 del expediente administrativo).
Ahora bien, al retomar los puntos alegados como motivos de violación al debido proceso debemos hacer las siguientes consideraciones:
a) En relación a la prueba
Respecto a que las declaraciones de los testigos no son unánimes, procede advertir que éstas versan sobre el delito de violación en una menor incapaz, persona que identificó al demandante como su agresor. Además, las autoridades demandadas al motivar su decisión expusieron que valoraron el hecho que tanto la menor denunciante como una testigo de apellido Guatemala, coincidieron en el relato de los hechos, el momento y lugar en que se desarrollaron los mismos, y la individualización del agente Romero Henríquez; por lo que consideraron que dichos testimonios encajaron con las otras pruebas obtenidas en el transcurso de la instrucción del proceso, lo que los llevó al convencimiento en sede administrativa de que existían suficientes elementos probatorios como para afirmar la ocurrencia de las infracciones atribuidas al demandante en sede administrativa, lo cual constituyó la base del procedimiento que se le siguió.
Lo anterior implica que ni el Tribunal Disciplinario de la Región Paracentral, ni el Tribunal de Apelaciones, ambos de la PNC, transgredieron el debido proceso por este motivo, ya que ambas autoridades valoraron con criterios objetivos la prueba vertida en el procedimiento administrativo sancionador y con ella se logró determinar la ocurrencia de la infracción atribuida al Agente Policial. Es oportuno aclarar que en sede administrativa la conducta atribuida al administrado era la tipificada en el art. 37 del Reglamento Disciplinario Policial, numerales 1, 4 y 23 que establecía: "1. Violar las prohibiciones, abusar de los derechos o incumplir de los deberes contemplados en la Constitución, en las leyes o reglamentos", 4. Atentar gravemente contra la dignidad e integridad de las personas, fuera o dentro del servicio, agravándose la sanción en el último de los casos; y, 23. Realizar actos o declaraciones que afecten al desarrollo del servicio, a la imagen de la Institución o que puedan perjudicar los derechos de un tercero". Es decir, un fundamento punitivo distinto del que se conoció en sede jurisdiccional.
b) De la motivación de las sanciones
La motivación es definida por los expositores del derecho como «la declaración de las circunstancias de hecho y de derecho que han inducido a la emisión del acto» (Roberto Dromi, Derecho Administrativo, Editorial Ciudad Argentina, Buenos Aires, 9° Edición, 2001, pág. 269).
De ahí que dicho elemento se constituye como uno de los esenciales del acto administrativo, por medio del cual el administrado conoce las circunstancias fácticas y jurídicas que inciden en la emisión del acto, y cuya correcta articulación soporta la legalidad del mismo. En otras palabras, con la motivación se aclaran tanto las razones de hecho como de derecho que dan origen al acto, aportan luz sobre el sentido del mismo. En este punto es importante resaltar que tal motivación pueda ser previa al acto, esto ocurre cuando se invocan —en el contenido del mismo— informes o dictámenes, los cuales fueron tomados en cuenta para emitir la decisión y que son del conocimiento del administrado.
De la lectura de los actos cuestionados no surge duda alguna de las causas fácticas y jurídicas por las cuales se sanciona al demandante, porque de una forma sucinta se identifican los motivos que llevan al Tribunal a imponer la sanción de destitución del cargo. (fs175 al 178 del expediente administrativo).
Es, pues, en tal contexto que se determina que no es procedente declarar la ilegalidad de la sanción impuesta al demandante, ya que la conducta imputada en sede administrativa se probó fehacientemente y se motivó debidamente en las decisiones cuestionadas, de tal suerte que no puede sostenerse el argumento que tanto el Tribunal Disciplinario como el Tribunal de Apelaciones de la PNC, no fundamentaron debidamente su decisión.
e) Respecto a los plazos para resolver el recurso de apelación
Otro de los motivos en que el demandante fundamenta la violación al debido proceso, está vinculado a los plazos que el Tribunal de Apelaciones de la PNC debe observar en la resolución de sus casos. En cuanto a este punto resulta ilustradora la jurisprudencia de esta Sala, en relación a las dilaciones procedimentales, en la Sentencia de referencia 195-C-2001 dictada a las quince horas del día veintinueve de julio de dos mil tres «Sobre el incumplimiento de los plazos legales (...) en la respuesta extemporánea ocurridos en el incidente de apelación, considera esta Sala que de igual manera, habiéndose cumplimentado dichos trámites como consta en el expediente del incidente de apelación sustanciado ante el Tribunal de Apelaciones en comento, ha desaparecido de igual manera el incumplimiento alegado (.,.)».
En otras palabras, si bien es cierto los plazos prescritos en la ley para emitir las resoluciones administrativas son un elemento reglado del acto, y la Administración Pública está llamada a cumplirlos, no puede afirmarse que el acto que surge cuando hay una dilación indebida en el procedimiento (en virtud del incumplimiento de tales términos procedimentales) es ilegal automáticamente por tal motivo, ya que tal afectación en la mayoría de los casos se configura como una irregularidad no invalidante.
En el presente caso, si bien es cierto la decisión fue emitida fuera del plazo prescrito, se evidencia que en ella se realizó una profunda labor analítica y que se valoraron todas las pruebas vertidas en sede administrativa, donde la dilación puede soportarse en el argumento de la excesiva carga que posee el referido Tribunal, tal como lo han manifestado la parte demandada al rendir sus informes y alegatos ante esta Sala. En vista que no se vierte ningún otro vicio sobre tal acto, se colige que no existe la ilegalidad manifestada en relación al debido proceso por la emisión tardía de la decisión en vía de apelación.
En conclusión, esta Sala no puede acceder a la petición de ilegalidad de la parte actora, porque se ha constatado que la parte demandada ha actuado con apego a la legalidad y no existen las vulneraciones al debido proceso alegadas.”