[DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES]
[RECONOCIMIENTO DE LA CONSTITUCIÓN COMO NORMA JURÍDICA SUPERIOR DEL SISTEMA]
“II. 1. La caracterización de la “Constitución como norma jurídica” fundamental ha logrado afianzarse en la evolución del pensamiento jurídico, sobre todo a partir del desarrollo que el Estado Constitucional y Democrático de Derecho ha consolidado en la actualidad. En términos similares lo ha sostenido esta Sala en la Sentencia de 14-II-1997, Inc. 15-96, al afirmar que el reconocimiento de la Constitución como norma jurídica superior constituye uno de los pilares del Derecho político occidental y es idea indisolublemente unida al constitucionalismo.
A. Esta noción normativa de la Constitución se proyecta en dos dimensiones complementarias entre sí:
a. Por un lado, su vinculatoriedad para todos los poderes públicos –fuente de derecho–; pues, al ser creada por el Poder Constituyente, la Constitución pretende la racionalización democrática del pueblo que se autogobierna –Resolución de Improcedencia de 11-VIII-2005, pronunciada en el proceso de Inc. 52-2005–.
Esto también significa que la Constitución está compuesta de auténticas normas jurídicas que deben ser aplicadas por los poderes públicos, y no de meras declaraciones políticas.
b. Por el otro lado, su positividad; pues, al determinar la validez del Derecho producido en los distintos ámbitos en que se ejercitan las potestades normativas –fuente del derecho–, la Constitución también es el origen primario del mismo, y define las líneas básicas, formales y materiales sobre la producción jurídica –Sentencia de 23-X-2007, pronunciada en el proceso de Inc. 35-2002–.
B. A lo anterior cabe agregar que la Constitución es un conjunto sistemático de disposiciones de igual valor, rango y trascendencia, que no están subordinadas unas con otras; sin embargo, es válido aceptar que sus contenidos son variados y, con ello, también son variados sus grados de eficacia y sus peculiaridades interpretativas.
En efecto, en su conjunto, la Constitución posee un valor jurídico de carácter vinculante para gobernantes y gobernados; sin embargo, en la medida en que sus elementos tienen diferente nivel de concreción, éstos vinculan a sus destinatarios también de forma diferente. De ahí la necesidad de distinguir entre las distintas disposiciones que se contienen dentro del texto constitucional. Para que esa distinción sea útil y tenga sentido, ha de ser consecuencia de una operación previa: tomar como elementos comunes y relevantes de esas disposiciones, su estructura y su objeto de regulación.
[TIPOLOGÍA DE LAS DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES]
a. La estructura de las disposiciones constitucionales está integrada armónicamente por reglas, principios y valores. En la presente decisión solamente interesa abordar los primeros dos.
(i) Las reglas son normas que contienen una prescripción jurídica precisa, con un supuesto de hecho y una consecuencia jurídica determinados.
(ii) Los principios constitucionales son los criterios estructuradores de todo el ordenamiento jurídico que poseen un carácter fundamental por el lugar que ocupan en el mismo, y pueden ser: sustanciales –que desarrollan los fines y valores constitucionales–; procedimentales –que informan la estructuración de los modos de actuar de los órganos estatales–; y de organización –que inspiran la creación y distribución de competencias entre órganos–.
b. Según su objeto, las disposiciones constitucionales pueden ser materiales o estructurales. Las primeras prescriben conductas precisas o informan la actuación pública con respecto a los contenidos que deben respetarse en las decisiones, especialmente los derechos fundamentales, ya sea como mandatos de desarrollo, como garantía de la actuación o mediante la prohibición de ciertos contenidos. Mientras que las segundas, diseñan la organización del Estado y el modo de adopción de las decisiones públicas.
c. Se advierte, entonces, que tanto las reglas como los principios pueden referirse a ámbitos materiales como a ámbitos organizativos.
2. Dado el tema que se aborda en la presente sentencia, nos centraremos en las disposiciones estructurales.
A. Este tipo de normas sobre la forma y organización del Estado se manifiestan básicamente en: (a) normas que identifican a los Órganos centrales del Estado y distribuyen entre ellos las funciones fundamentales; (b) las que establecen las relaciones recíprocas entre tales Órganos; y (c) las que identifican y confieren funciones (en particular normativas) a organismos descentralizados o locales.
B. En ese sentido, también los principios constitucionales rectores están destinados a una concreción interpretativa. Ahora bien, la estructuración constitucional de un Estado Constitucional y Democrático de Derecho y sus elementos, la consagración de las pautas democráticas en el ejercicio del poder, el pluralismo y la representación que están a la base, no pueden ser interpretados con los métodos clásicos exclusivamente, pues con tales principios se regula la forma, estructura y funcionamiento del Estado.
Si se quiere hacer eficaz la interpretación y aplicación de estas reglas y principios, deben tomarse los mismos como fundamento y orientación del resto del articulado orgánico de la Constitución.
[INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL]
[PARTICULARIDADES]
1. En ese contexto, las disposiciones constitucionales también son susceptibles de ser aplicadas al caso concreto, y para ello necesitan ser interpretadas. Pero el significado, el rango y la especificidad del Derecho constitucional le dan a esta interpretación un valor especial.
A. En términos generales, se afirma que interpretar una norma jurídica significa establecer su sentido y alcance ante los contornos de un caso particular.
B. La diferencia entre la Constitución y la ley se manifiesta en el mayor grado de generalidad y abstracción que caracteriza a la norma constitucional, y que resulta no sólo del tenor literal del enunciado normativo, sino también, y sobre todo, del hecho de que forma parte de un sistema que es, por definición, amplio y abierto, pero a su vez interconectado.
2. A. Esto produce un resultado en la estructura de sus disposiciones, cuya interpretación tiene que tomar en consideración las siguientes particularidades:
a. Ellas incorporan el orden organizativo y material del Estado, de la participación político-democrática y de la convivencia social.
b. Están formuladas de manera amplia, indeterminada e incompleta.
c. Determinan consecuencias para la legislación y jurisprudencia infraconstitucional.
d. Están confiadas en su interpretación vinculante, en última instancia, a una jurisdicción de un tipo especial: la jurisdicción constitucional.
[PRINCIPIOS ESTRUCTURALES DE INTERPRETACIÓN]
B. En ese sentido, los principios que orientan la interpretación constitucional sirven para optimizar la fuerza normativa y la primacía de la Constitución; ya que ésta no se presta a una interpretación literal cerrada y exige, además, una interpretación evolutiva.
En el sistema constitucional existen algunos principios estructurales que representan el núcleo normativo de la Constitución, pues fundamentan determinado tipo de regulaciones y son los cimientos del carácter democrático, representativo y pluralista del Gobierno.
La unidad de la Constitución permite que los diferentes enunciados sean interpretados teniendo en cuenta el resto del cuerpo normativo al que pertenecen. Uno de los beneficios que aporta la noción sistemática de la Constitución, es mostrar coherencia entre sus distintos enunciados. Asimismo, se deriva el principio de concordancia práctica, según el cual los bienes jurídicos constitucionalmente protegidos deben ser coordinados de tal modo que en la solución del problema, todos conserven su contenido esencial.
3. A. La alusión a la unidad de la Constitución es un principio interpretativo autónomo en el Derecho constitucional, mediante el cual el intérprete debe considerar a cada precepto como parte integrante de un todo sistemático y coherente, y dotarle de un contenido que se construye desde sus interconexiones con el resto de disposiciones.
Esta idea parte de que la Constitución no es un conglomerado de disposiciones jurídicas yuxtapuestas las unas a las otras, sino que está sostenida por una concepción que intenta ser un todo pluralista y armónico.
B. La interpretación sistemática es aquella que intenta dotar a un enunciado de un significado sugerido desde el mismo sistema o contexto del que forma parte.
Este sistema está compuesto por el conjunto de preceptos conectados ya sea por la identidad de la fuente que los contiene, porque derivan de una misma materia, tienen la misma proyección institucional, son utilizadas por el mismo aplicador, o son derivables formalmente de una sola fuente.
Ahora bien, esta coherencia o conexidad no se presume ni se debe entender como un dogma del ordenamiento jurídico, sino que opera como una carga argumental para el intérprete que busca la eficacia de la Constitución como unidad. Así, el aspecto central de la interpretación sistemática está en la delimitación del contexto de la disposición interpretada que se va a considerar relevante para la determinación de su significado, de tal forma que en todos los casos se posibilite el “efecto útil” de las disposiciones constitucionales.
[LAGUNAS CONSTITUCIONALES]
1. En un contexto jurídico, existe una laguna siempre que un determinado comportamiento no esté contemplado de modo alguno o porque no esté prevista alguna consecuencia jurídica por una disposición que pertenezca al ordenamiento jurídico.
[...] B. En efecto, ciertas regulaciones fundamentales no se incluyen en el texto constitucional, ya sea porque los actores que participan no alcanzaron consenso sobre el contenido, o bien porque algunos preceptos constitucionales se expresan con poca claridad técnica.
Así, como obra humana, toda Constitución es en alguna medida imperfecta y guarda silencio o es incompleta sobre ciertos aspectos fundamentales del Estado. La Constitución no puede preverlo todo; no puede regular la suma de variables y de alternativas futuras que plantea una sociedad dinámica y cambiante. De allí la vital importancia de la interpretación de los Tribunales o Salas Constitucionales.
2. En el caso de las lagunas constitucionales no se trata de disposiciones que se cuestionan, sino de relaciones jurídicas que todavía no han logrado regulación constitucional en absoluto o de manera satisfactoria.
Si la nueva situación fáctica carece de respuesta constitucional, se llega a un reconocimiento jurídico interpretativo o mediante integración normativa que le atribuye un significado.
[...] Por tanto, por el hecho de la existencia de una laguna en la Constitución, no se puede afirmar que haga falta un parámetro para enjuiciar la actuación de los poderes públicos; pues en ese caso será la jurisdicción constitucional, la que acudiendo a los principios y valores de la Ley Suprema, determinará el sentido de las obligaciones de estos poderes. Es decir, que se puede formular interpretativamente el parámetro que provenga de un principio estructural, inherente a la institución estatal sobre la cual recae el supuesto imprevisto. En este caso, la plenitud de la Constitución subsiste.
Ante un caso de laguna constitucional, entonces, la interpretación sistemática permitirá determinar qué decisión es la más adecuada en relación con el resto de normas y principios subyacentes al sistema involucrado a fin de hacer valer la fuerza normativa de la Constitución.
[PROCESO ELECTORAL]
[LINEAMIENTOS NORMATIVOS DE LA ELECCIÓN DE MAGISTRADOS DEL TRIBUNAL SUPREMO ELECTORAL]
[...] 1. Para ello, se debe partir de la Sentencia de 28-VIII-2009, pronunciada en el proceso de Amp. 525-2004, en la que se estableció que, dada la naturaleza constitucional del art. 208 Cn., el texto de esta disposición es escueto, pero suficientemente claro como para comprender los lineamientos básicos de la elección de los Magistrados del TSE. Aunque también –se dijo– es lo suficientemente abierto como para que el Órgano Legislativo tenga la libertad de elegir a los que han de ocupar los cargos mencionados, lo cual no debe interpretarse como una disposición que permita el ejercicio de facultades irrestrictas de parte del Legislativo.
Ahora bien, tal elección –se recalcó– debe hacerse en concordancia con el sistema democrático representativo y con respeto a la voluntad del electorado, expresada en las urnas de la elección presidencial inmediatamente anterior –en lo que se refiere a las ternas propuestas por los tres partidos políticos o coaliciones legales que hayan obtenido mayor número de votos en la última elección presidencial–.Y es que, como se dijo en la misma sentencia, el art. 208 Cn. no puede interpretarse de forma aislada del resto de las disposiciones constitucionales.
2. A. En países como el nuestro rige un sistema de democracia representativa, por la cual el pueblo elige a sus representantes a través de elecciones periódicas y libres para atribuirles la facultad de tomar decisiones fundamentales para el país. Estos delegados del pueblo deben regirse por el marco jurídico establecido por el soberano y velar por los intereses de la comunidad que los eligió.
El gobierno democrático y representativo –art. 85 inc. 1º Cn.– demanda de quienes son elegidos como representantes del pueblo, un compromiso con el mismo, en el sentido de que no actúan en nombre o a favor de grupos de poder o de sectores determinados, sino de todos y cada uno de los miembros que conforman la sociedad salvadoreña, y que –por tanto– deben tomar en cuenta la voluntad y los intereses de la totalidad de sus representados.
Todo este sistema se da a través de las elecciones que posibilitan que los ciudadanos ejerzan un control sobre los actos de sus representantes y reduce las posibilidades de que éstos procedan por su cuenta en forma arbitraria.
[ELECCIONES DE SEGUNDO GRADO O INDIRECTAS]
B. De esta manera, los procesos electorales son el origen de la legitimación de los funcionarios públicos de elección que se da a través del sufragio.
En El Salvador, las elecciones de los gobernantes se realizan a través de dos vías: (i) elección de primer grado, en la cual se elige a los representantes por medio de una votación directa –Presidente y Vicepresidente de la República, Diputados de la Asamblea Legislativa y del PARLACEN, y Concejos Municipales–; es decir, que los electores participan de manera inmediata en la designación de los funcionarios del gobierno; y (i i) elección indirecta, la cual implica que los ciudadanos designan a sus representantes, quienes a su vez eligen a otros funcionarios para el ejercicio de determinados cargos.
Este segundo tipo de elecciones también son llamadas de segundo grado, pues es antecedida por otra, en este caso un cuerpo de elección popular –la Asamblea Legislativa–, que cuenta con atribuciones para designar a otros representantes –entre ellos los Magistrados del TSE–, siendo ésta clase de elección la relevante para el tema que ahora nos ocupa.
C. Este tipo de elecciones indirectas, si bien reducen el número de electores mediante votaciones escalonadas en estratos o grupos cada vez más pequeños, también exigen mejores criterios de elección y un mayor grado de reflexión en la designación de estos funcionarios.
Por ello, la legitimidad de los funcionarios de elección indirecta, deriva de los postulados de la democracia representativa, en el sentido de que al interior de la Asamblea Legislativa existe una pluralidad democrática, en la cual se encuentran representados diversos sectores de la sociedad, mediante las distintas corrientes de pensamiento de los funcionarios que se encuentran en esa posición.
Acerca de las elecciones de segundo grado, este Tribunal se ha expresado en el sentido de que los funcionarios que asumen estos cargos (a los que se accede en virtud de haber sido electos por la Asamblea Legislativa), los desempeñan investidos de poder de mando y de decisión y, dentro de las atribuciones y competencias que les da la Constitución y las leyes, les corresponde cumplir con las funciones públicas específicas para las que han sido elegidos, con prevalencia del interés público o general sobre el interés particular.
Para este tipo de funcionarios, el deber de obediencia responde únicamente al principio de legalidad acorde al de constitucionalidad, independientemente de los partidos políticos que hayan alcanzado el consenso para designarlos o de la corriente política que se encuentre en la titularidad de los Órganos Legislativo y Ejecutivo (sentencia de 26-VI2000 pronunciada en el proceso de Inc. 16-99).
Como se puede observar, los funcionarios de elección de segundo grado son también delegados del pueblo, y no es posible interpretar que cuando el pueblo se expresa a través de sus representantes, cambia la naturaleza de la elección. Se trata del ejercicio de una función de la Asamblea Legislativa, que da legitimidad a la elección por medio de su carácter plural y representativo.
[...] De este modo, los elegidos representan a los electores y no a las agrupaciones políticas de las que forman parte; pues, si se representaran los intereses del partido político, la prohibición del mandato imperativo perdería virtualidad.
[MAGISTRADO DEL TRIBUNAL SUPREMO ELECTORAL]
[EXIGENCIAS CONSTITUCIONALES QUE DEBEN CUMPLIRSE PARA SU ELECCIÓN]
[…] 2. En ese sentido, procede en este punto resolver cada una de las infracciones constitucionales alegadas, comenzando por la exigencia de una mayoría calificada para la elección de una terna no expresada por el art. 208 Cn.; y luego dilucidar, si el motivo que se ha considerado en conjunto tiene respuesta desde la misma disposición constitucional, dada su vocación democrático-representativa.
A. Sobre el primer aspecto, es preciso advertir que el art. 123 Cn. señala que, ante la falta de previsión expresa de algún tipo de votación por mayoría especial, la Asamblea Legislativa podrá deliberar y votar con mayoría simple, es decir la mitad más uno de los votos de los Diputados electos.
Asimismo, se debe resaltar que el art. 208 Cn. solamente exige mayoría calificada para las ternas propuestas por la CSJ, pero no menciona el tipo de mayoría para elegir a los Magistrados del TSE que provengan de los tres partidos políticos, ni en el caso que, por cualquier circunstancia, faltare una de las ternas, como es el supuesto que se examina.
En ese sentido, la norma estructural que rige la actuación de la Asamblea –para el caso del art. 208 Cn.– se complementa por una disposición más genérica –art. 123 i nc. 2° Cn., que establece: “para tomar resolución se requerirá por lo menos el voto favorable de la mitad más uno de los Diputados electos, salvo los casos en que conforme a esta Constitución se requiere una mayoría distinta”–.
Optar por el art. 123 Cn., invalida el argumento de la Asamblea basado en el art. 8 Cn., pues éste opera como principio de legalidad negativo para los particulares, de hacer lo que no esté prohibido, y no sobre la actuación pública en el que los funcionarios “no tienen más facultades que las que expresamente les da la ley” –art. 86 i nc. 3° Cn.–
Por tanto, debe declararse que no existe la inconstitucionalidad alegada con respecto al tipo de mayoría que el actor alega como exigencia constitucional para la elección de los Magistrados del TSE, en aquellos casos en que no hubiere un partido o coalición que haya logrado el tercer lugar en la última elección presidencial; ya que la Constitución no señala expresamente el tipo de mayoría a seguir, debiéndose atender, entonces, lo dispuesto por el art. 123 inc. 2° Cn.
[CONTEXTO INTERPRETATIVO DEL ARTÍCULO 208 DE LA CONSTITUCIÓN]
[...] b. En la interpretación sistemática de la Constitución, el eje central está en la determinación del contexto de la disposición interpretada que se va a considerar relevante.
c. Por tanto, en la solución de los problemas que presentan las lagunas constitucionales, los principios implícitos en la disposición que se complementa, cumplen un rol central en la suplencia del caso no previsto por el Constituyente.
d. El art. 208 Cn. debe interpretarse en ese mismo contexto, pues –en primer lugar– está situado en el Título VI de la Constitución, que regula la estructura orgánica del Estado; y en segundo lugar, es una disposición compleja que contiene diversos tipos de contenidos: orgánicos –en cuanto a la estructura del TSE–; procedimentales –en cuanto al modo de elección–; y sustanciales –con respecto a las connotaciones pluralistas y representativas de las competencias de dicho órgano constitucional–.
e. Su interpretación debe partir de la democracia representativa, tanto directa –dada la incidencia de los resultados de la elección presidencial en el orden de elección de sus miembros–; como indirecta –en cuanto está encomendada a la Asamblea Legislativa–.
f. Finalmente, debe recalcarse, para los efectos de esta sentencia, que la representación no implica un mandato imperativo, pues, si el art. 125 Cn. informa la actuación de la Asamblea Legislativa, con mayor peso debe trasladarse hacia los funcionarios que ésta elige.
En ese sentido, advertido el marco democrático y representativo en el que se inserta, también sujeto a la prohibición del mandato imperativo, el art. 208 Cn. debe interpretarse dentro de ese contexto, y con base en ello concluir que, si la afiliación partidista de las ternas provenientes de la CSJ no es permitida, en igual condición deben concurrir aquellos candidatos a Magistrados al TSE en los casos en que no haya habido participación de un tercer partido en la última elección presidencial.
[APLICACIÓN EXTENSIVA DEL REQUISITO "NO TENER NINGUNA AFILIACIÓN PARTIDISTA" APLICA EXCEPCIONALMENTE EN ESTE TIPO ESPECIAL DE ELECCIÓN]
C. El demandante, además, afirmó que los señores […] son miembros de partidos políticos, específicamente del Partido de Conciliación Nacional (PCN) y del Partido Demócrata Cristiano (PDC), respectivamente, quienes renunciaron a competir en las elecciones presidenciales del año 2009.
[…] b. Los anteriores elementos son claros precisos, y conducen inequívocamente a establecer que, en efecto, los señores […], pertenecen a los partidos políticos PCN y PDC, respectivamente. Tales circunstancias constituyen, además, hechos notorios o evidentes que no requieren ser probados según el art. 314 num. 2 del Código de Procedimientos Civiles y Mercantiles (C. Pr. C. y M.), de aplicación supletoria a los procesos constitucionales.
c. Finalmente, la autoridad demandada no rechazó ni cuestionó la veracidad de la información obtenida de las pruebas documentales antes relacionadas, es decir, que no negó que los señores […] y […] pertenecieran a los partidos políticos a los que el actor afirmó que estaban afiliados.
D. Así, el mismo requisito que la Constitución exige a los integrantes de las ternas propuestas por la CSJ – “no tener ninguna afiliación partidista”–, le es aplicable a aquellos casos en que, por cualquier circunstancia, no se propusiere alguna terna proveniente de los partidos o coaliciones que ocuparon los primeros tres lugares en la última elección presidencial.
Se concluye, pues, que en la elección de los Magistrados […], la Asamblea Legislativa eligió a dos miembros de partidos políticos que no participaron en la última elección presidencial; y por lo tanto, no obtuvieron ningún lugar preferente, según lo exige el art. 208 Cn.
De ello se deduce una regla interpretativa que descansa en la prohibición de mandato imperativo que debe regir este tipo especial de elección: aquellos candidatos que opten a una Magistratura del TSE –distinta a la de los propuestos por la CSJ–, sin que haya un tercer partido en la última elección presidencial, no deben tener afiliación partidista.
En consecuencia, en el presente caso, debe declararse la inconstitucionalidad del Artículo Único del Decreto Legislativo n° 87, de 31-VII-2009, publicado en el Diario Oficial n° 144, tomo 384, de 31-VII-2009, únicamente en cuanto a la elección de los señores […], como Magistrados Propietario y Suplente –respectivamente– del Tribunal Supremo Electoral (TSE), para el período 2009-2014, por la vulneración al art. 208 Cn.
[EFECTO DE LA SENTENCIA: INVALIDAR LA ELECCIÓN DE LOS MAGISTRADOS]
"El efecto inmediato de la presente sentencia consiste, entonces, en que queda invalidada, a partir de esta fecha, la elección de los Magistrados del TSE […] y […], en tanto que la misma no fue realizada conforme a la Constitución (art. 208 Cn.); y por lo tanto, deberá procederse a nombrar a quienes habrán de sustituirles, entre candidatos sin afiliación partidaria.”