[COMISIONES PARLAMENTARIAS DE INVESTIGACIÓN]
[CARACTERÍSTICAS]
“[…] las Comisiones Parlamentarias de Investigación se pueden entender como instrumentos temporales de control de las que pueden valerse, principalmente, las representaciones parlamentarias en orden a ejercer efectivamente el control de los otros órganos y entes públicos. Por ello, se afirma que las comisiones referidas son instrumentos que pueden cumplir una tarea importante para el correcto funcionamiento del sistema democrático.
B. Las principales características de dichas comisiones, son las siguientes:
a. Forman parte del Órgano Legislativo, circunstancia a partir de la cual se configura todo su ámbito de competencias y el sentido de las tareas que asumen.
b. Son entes que carecen de funciones jurisdiccionales. En ese sentido, aunque el objeto de una investigación parlamentaria y una judicial muchas veces pueden coincidir, las mismas se desarrollan independientemente, y lo más importante: los dictámenes de las comisiones no son vinculantes para los tribunales de justicia. Y, por otro lado, si bien es cierto que, para cumplir sus funciones, las comisiones se valen de medios equiparables a los de los tribunales (exigir la comparecencia de personas, solicitar informes, etc., art. 132 inc. 1° Cn.), los fines son distintos: en el caso de estos se busca responsabilidad jurídica, mientras que las comisiones buscan recoger información para propiciar acuerdos o recomendaciones del Órgano Legislativo.
c. El control es de carácter parlamentario, no administrativo. De esta manera, se garantiza que el Órgano Legislativo no interfiera en las esferas de la Administración Pública (central o local) o de la jurisdicción.
d. Son un instrumento ocasional de investigación, debiendo utilizarse únicamente para cuestiones de singular importancia. Esto significa que no es admisible que se creen comisiones de investigación de carácter permanente, pues ello sí –está claro– constituiría una intromisión en las labores de otros órganos o entes estatales.
e. La investigación debe recaer sobre hechos ciertos, no en desarrollo o futuros. Ello permitirá que la actividad de las comisiones parlamentarias no sea un freno para las iniciativas y la dirección política encomendadas constitucionalmente al Órgano Ejecutivo.
[LÍMITES EN SUS FUNCIONES]
C. En relación con los límites a las Comisiones Parlamentarias de Investigación, pueden enunciarse los siguientes:
a. La autonomía orgánico-funcional de los demás órganos constitucionales del Estado. El objeto de la investigación no debe invadir indebidamente la competencia funcional que constitucionalmente le corresponde a los otros Órganos.
b. Su objeto debe ser de interés nacional, tal como lo prescribe la Constitución; es decir, que debe responder al interés público de la colectividad.
c. Los derechos fundamentales y el orden constitucional en general.
D. Las Comisiones Parlamentarias de Investigación –como se ha señalado– son entes no permanentes, por lo que, una vez concluida la investigación encomendada, no solo desaparecen, sino que, además, dejan constancia de los resultados del trabajo realizado. Éste se plasma en un informe o dictamen dirigido al Pleno Legislativo.
Lo anterior sucede de acuerdo con lo prescrito en el art. 131 ord. 32° Cn., al establecer que la Asamblea Legislativa puede “…nombrar comisiones especiales para la investigación de asuntos de interés nacional y adoptar los acuerdos o recomendaciones que estime necesarios, con base en el informe de dichas comisiones”.
E. En el caso de las Comisiones Parlamentarias de Investigación, se afirma que estas no tienen como finalidad atentar contra el principio de división de poderes, ya que son una manifestación de este en su versión contemporánea como colaboración entre los Órganos del Estado. También hay que resaltar que dichas comisiones son independientes de otros órganos, tanto en su actuación como en sus decisiones, con los únicos límites establecidos por la Constitución.
En todo caso, dichas Comisiones no pueden atribuirse otras facultades que las que constitucionalmente les corresponden, lo que significa que no deben intervenir indebidamente en tareas estrictamente gubernativas o jurisdiccionales, art. 86 Cn.
En esa línea, en la Inc. 60-2003, esta Sala fue enfática en señalar que el objeto de la investigación de las comisiones parlamentarias está limitado por las competencias constitucionales conferidas a los otros órganos del Estado, pues si ésta, so pretexto de ejercer su atribución de investigación, asume funciones reservadas a otros órganos del Estado, vulnera tal principio, que es piedra angular de todo Estado constitucional de Derecho.
[CONTROL CONSTITUCIONAL]
F. Finalmente, nos referiremos al control constitucional de las Comisiones Parlamentarias de Investigación.
Desde la Resolución pronunciada en el proceso de Inc. 6-93, este Tribunal ha sostenido que el objeto de control en el proceso de inconstitucionalidad no se restringe a reglas de carácter general y abstracto, emanadas de los órganos productores de normas, sino que se amplía a los actos concretos realizados por aplicación directa de la normativa constitucional. Y es que, en tales supuestos, el ejercicio de la competencia para la producción del mismo, solo tiene como parámetro de control los límites –formales y materiales– que establece la Constitución.
Lo que se debe destacar es que, de no existir ese control de constitucionalidad, se permitiría la existencia de actuaciones de órganos que generarían en el ordenamiento jurídico zonas exentas de control, y desnaturalizaría el sentido de la Constitución.
Concretamente, para el caso de las Comisiones Parlamentarias de Investigación, las siguientes razones se esgrimen a favor de su control constitucional: (i) se le da al Tribunal constitucional la posibilidad de evaluar si los fines de la investigación realmente obedecen a un interés público o nacional, en aras de eliminar cualquier extralimitación por parte del Órgano Legislativo; (ii) se garantiza que las mayorías parlamentarias respeten las exigencias formales para la creación de este tipo de comisiones y que no haga un uso abusivo de las mismas para su propio y exclusivo beneficio, o en desmedro de derechos fundamentales; y (iii) también, se permite a las minorías hacer valer en sede constitucional la posición que en su momento sostuvieron en sede parlamentaria y que no fue tenida en cuenta.
[CONCEPTO DE INTERES NACIONAL – INTERÉS PÚBLICO]
[…] 1. El art. 131 ord. 32° Cn. establece que a la Asamblea Legislativa le corresponde “[n]ombrar comisiones especiales para la investigación de asuntos de interés nacional y adoptar los acuerdos o recomendaciones que estime necesarios, con base en el informe de dichas comisiones”.
[…] Dada esta importancia, la Sala, en un esfuerzo inicial, caracterizó el interés nacional como el interés de todos, es decir, lo que afecta al común de los ciudadanos que componen la totalidad de la sociedad salvadoreña. Afirmó también que el interés nacional es, en sustancia, el conjunto de intereses de la colectividad que el poder público ha asumido como propios en fase constituyente o como poder constituido, y respecto de los cuales pone a disposición sus medios públicos de gestión, conservación y defensa.
B. Es llamativo que en el Derecho Constitucional comparado, al regularse las comisiones de investigación, las disposiciones equivalentes al art. 131 ord. 32° de nuestra Constitución, cuando delimitan el objeto de investigación de las Comisiones parlamentarias, suelen referirse a asuntos de “interés público” y no de “interés nacional”, tal es el caso de las Constituciones de Italia (art. 82); España (art. 76); Perú (art. 97); y Paraguay (art. 195). Esta circunstancia sugiere aclarar si interés público se puede entender como sinónimo de interés nacional.
[…] b. Ahora bien, dada la sinonimia existente entre el interés nacional y el interés público, por asunto de interés público o nacional debe entenderse no solo que ese asunto sea de conocimiento público, sino que sea de interés para todos o la mayoría; es decir, que se trate de un tema cuya importancia o trascendencia social, política o económica sea indudable hasta el punto de justificar la creación de una figura especial como las Comisiones Parlamentarias de Investigación.
[LEGITIMIDAD CONSTITUCIONAL DERIVA DEL INTERÉS PÚBLICO O NACIONAL]
Ello implica que, cuando el art. 131 ord. 32° Cn. menciona el término: “asuntos de interés nacional”, debe interpretarse que la creación de Comisiones Parlamentarias de Investigación se encuentra habilitada cuando se trata de asuntos relevantes para la ciudadanía o la opinión pública, entendiendo esta, en su dimensión más objetiva y sustancial, como una institución política fundamental indisolublemente ligada al pluralismo político, esencial para el funcionamiento constitucional y democrático.
c. Dado que el interés nacional o público constituye el objeto de las Comisiones Parlamentarias de Investigación, con lo cual constituye un límite en sus actuaciones, estas también se encuentran supeditadas a las facultades que constitucionalmente le corresponden a la Asamblea Legislativa, es decir, que están limitadas por las competencias constitucionales conferidas a los otros Órganos del Estado.
Ello, junto con la definición y elementos antes expuestos, constituye un elemento determinante para poder concretizar el interés público en un determinado caso concreto.
d. Concluimos, así, que el interés nacional al que hace referencia el art. 131 ord. 32° de la Constitución salvadoreña equivale al interés público al que, en el Derecho Constitucional comparado, se circunscriben las Comisiones Parlamentarias de Investigación.
[CARÁCTER EXTRAORDINARIO DEL INTERÉS NACIONAL QUE INSPIRA SU CREACIÓN]
B. Ahora bien, en vista que nuestra Ley Suprema no hace referencia a “cualquier” asunto de interés nacional o público como otras Constituciones (como el art. 76 de la Constitución Española), sino a “asuntos de interés nacional”, se interpreta que, aun así, la cantidad de temas que posibilitarían la investigación parlamentaria serían prácticamente ilimitados.
Por ello, si estamos ante un mecanismo de control interorgánico extraordinario, no es acorde con su naturaleza que su objeto pueda versar sobre cualquier materia, desde la más irrelevante hasta la más grave, pasando por todo tipo de asuntos más o menos cotidianos.
En ese sentido, si estas comisiones tienen un carácter extraordinario, parece lógico que su objeto también tenga un carácter de tal naturaleza. Por tal razón, se considera que el concepto de “interés nacional” como “interés público” del que partimos, en el art. 131 ord. 32° Cn. adquiere un significado más restringido que el usual, el cual deberá determinarse teniendo la definición antes expuesta y el fin de determinada Comisión Especial, significado que obviamente no se debe generalizar a otras disposiciones constitucionales.
En consecuencia, el asunto investigado debe tener notoriedad o trascendencia social; es decir, que debemos estar ante cuestiones tan relevantes para la opinión pública que el Órgano Legislativo, como representante de los intereses de la ciudadanía, se vea en la necesidad de investigar los hechos e informar adecuadamente su labor legisferante y deducir, en su caso, responsabilidades políticas o recomendar la adopción de medidas legislativas.
[…] 3. En cuanto al carácter de las Comisiones Parlamentarias de Investigación, el Constituyente salvadoreño asumió plenamente su naturaleza “extraordinaria”, como demuestra el Informe Único de la Comisión de Estudio del Proyecto de Constitución, al señalar que: “No se trata de una constante interferencia en los actos de la Administración Pública sino de la investigación excepcional de hechos que puedan tener graves consecuencias políticas y que sean de interés nacional”; señalándose además que, para aquellos casos que “tienen graves repercusiones políticas, la Asamblea queda facultada para nombrar comisiones de investigación”.
[REQUISITOS PARA DETERMINAR EL CARÁCTER EXTRAORDINARIO QUE LE DA ORIGEN]
En razón de lo anterior, se considera que el carácter extraordinario de las Comisiones Parlamentarias de Investigación tiene implícitos los siguientes requisitos inherentes:
(i) El asunto de interés nacional debe ser determinado o determinable. Las investigaciones no pueden utilizarse como una forma de control ambiguo o genérico, sino que deben estar previamente delimitadas a un asunto concreto.
(ii) El asunto debe recaer en una actuación que refleje una actitud u omisión irresponsable.
(iii) El asunto debe ser complejo y relevante, en el sentido de que su esclarecimiento no sea posible a través de otro mecanismo (inclusive, la interpelación); esto significa que la Comisión Especial es un mecanismo de control político de carácter extraordinario.
(iv) El carácter temporal del asunto, ya que la investigación debe ser efectuada sobre un objeto determinado o concreto, al término del cual la Comisión pierde su razón de ser.
Dado que dichos requisitos son inherentes a las Comisiones Parlamentarias de Investigación, la ausencia de uno de ellos implicaría que cualquiera de ellas creada por la Asamblea Legislativa incumpla con su carácter extraordinario establecido en el art. 131 ord. 32° Cn., es decir, que tal comisión no poseería todos los requisitos básicos de validez para su creación y actuación.
[FALTA DE ESTABLECIMIENTO DE PERÍODO DE DURACIÓN NO VULNERA SU CARÁCTER EXCEPCIONAL]
[...] a. En cuanto al argumento de los demandantes referido a que la inexistencia de un plazo para el ejercicio de las atribuciones de la Comisión trae como consecuencia su permanencia indefinida en el tiempo, se hacen las siguientes consideraciones:
Se ha expresado anteriormente que el A. L. n° 1104/2010 no determina expresamente un lapso para la ejecución de las funciones atribuidas a la Comisión.
No obstante, los trabajos de una Comisión especial de investigación pueden finalizar, entre otros supuestos, con el fin del período de la legislatura en la que fue creada, cuando ésta no llegó a sus conclusiones y no elaboró el informe final.
En virtud de lo anterior, se tiene que, si bien la Asamblea Legislativa no determinó expresamente el período de duración de la Comisión, ello no vulnera su carácter extraordinario establecido en el art. 131 ord. 32° Cn., ya que debe entenderse que toda Comisión Especial de Investigación se tendrá por concluida cuando haya finalizado la legislatura en la que fue creada.
Esto es así debido a que las Comisiones Parlamentarias de Investigación no pueden establecerse en el tiempo de manera indeterminada, siendo necesario dotar de cierta seguridad jurídica a su creación, a las funciones atribuidas y a los efectos que pueden producir; y, además, porque es la conformación subjetiva del Órgano Legislativo la que, bajo determinadas situaciones económicas, políticas o sociales, considera que un asunto es de interés nacional, el cual puede no serlo o ya no existir para la siguiente conformación subjetiva de tal poder constituido, el que siempre podrá retomar el trabajo de la comisión sí considera que la situación o asunto persiste.
Entonces, en virtud de la omisión del A. L. n° 1104/2010 de establecer el período de duración o realización de la finalidad de la Comisión cuestionada, debe entenderse que, por seguridad jurídica, dicha Comisión finalizará con el período de la legislatura en la que fue creada, a menos que se decida prorrogar el mandato de la Comisión con la integración de los Diputados que la nueva legislatura designe, de conformidad al art. 60 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa –el cual prescribe que: “si al término de la legislatura estuviera pendiente el informe de una comisión especial, la nueva legislatura resolverá lo que considere procedente”–.
Por lo anterior, en este punto, no existe vulneración al art. 131 ord. 32° Cn., debiendo desestimarse la pretensión.
[DEVIENE EN INCONSTITUCIONAL CUANDO SE OMITEN LOS MOTIVOS CONCRETOS QUE JUSTIFICAN SU CREACIÓN]
b. En cuanto al argumento de la parte actora referido a que el A. L. n° 1104/2010 no expresa la finalidad que tendría la Comisión cuestionada, la cual justifica su existencia, se hacen las siguientes consideraciones:
Según se expresó, el A. L. n° 1104/2010 únicamente establece que la Comisión pretende investigar “posibles abusos” de la IGPNC, sin determinar los motivos o hechos que justifican su creación y sin concretar cuáles serían, particularmente, los casos o situaciones objeto de investigación.
En virtud de ello, se concluye que el Acuerdo impugnado no cumple con la normativa constitucional, pues, según el Acuerdo de nombramiento, la investigación no se encuentra delimitada a un asunto preciso, sino que está destinada a efectuar un control general sobre una competencia o actuación propia de la IGPNC.
Además, si de lo que se trata es de verificar, en general, irregularidades en el ejercicio de las atribuciones de la IGPNC, existen otras instituciones legalmente competentes, como los Tribunales Disciplinarios y de Apelaciones de la PNC, que, al tramitar los respectivos procedimientos administrativos sancionatorios, posibilitarían el esclarecimiento o corrección de cualquier posible irregularidad; incluso, es posible hacer uso de los procesos jurisdicciones pertinentes –verbigracia, ante la Sala de lo Contencioso Administrativo o ante esta Sala– con el fin de evitar ilegalidades o vulneraciones de derechos protegidos. Por ello, no estamos ante un asunto “complejo y relevante”.
Por otro lado, si se pretende verificar la existencia de irregularidades por parte de la IGPNC, producto del marco normativo que determina sus atribuciones, la Asamblea Legislativa dispone de Comisiones de trabajo permanentes, como la de Legislación y Puntos Constitucionales o la de Seguridad Pública y Combate a la Narcoactividad, con el fin de hacer propuestas legislativas o de adoptar las recomendaciones pertinentes.
Entonces, podemos sostener que, con la creación de la Comisión referida, la Asamblea Legislativa vulneró el carácter “extraordinario” de las Comisiones Especiales establecido en el art. 131 ord 32° Cn., pues no determinó los asuntos concretos objeto de investigación y, además, se atribuyó un mecanismo de control sobre la IGPNC que la Constitución no contempla, pues existen otras instituciones de carácter administrativo o jurisdiccional que tienen competencia legal para corregir cualquier irregularidad por parte de dicha Inspectoría e, incluso, existen otras Comisiones Permanentes del Órgano Legislativo que podrían subsanar cualquier irregularidad con origen normativo.
Por lo anterior, en este punto, se declarará la inconstitucionalidad del A. L. n° 1104/2010 por vulneración del art. 131 ord. 32° de la Constitución.
[INVESTIGACIÓN DE MIEMBROS DE LA POLICÍA NACIONAL CIVIL NO ES UN ASUNTO DE INTERÉS NACIONAL]
C. Establecido lo anterior, teniendo en cuenta los puntos planteados por el actor, debe analizarse si, tal como prescribe el art. 131 ord. 32° Cn., la Comisión Especial nombrada por la Asamblea Legislativa se limita a la investigación de un asunto de interés nacional, con fin de corroborar que su creación se encuentre debidamente justificada.
[…] Se ha señalado –verbigracia, en las sentencias de Inc. 33-2000 y 21-2006, de fechas 31-VIII-2001 y 5-XII-2006– que la función de seguridad pública encomendada a la Policía Nacional Civil comprende tres aspectos básicos, a saber: la función preventiva del delito, la función represiva e investigativa del delito y la función de asistencia a la comunidad.
Los anteriores aspectos básicos implican un conjunto de actividades materiales encaminadas a: (i) la prevención de todos aquellos actos que puedan alterar o afectar el orden y tranquilidad ciudadana; (ii) efectuar todos aquellos actos –bajo la dirección de la Fiscalía General de la República– que tengan por objeto recabar los suficientes elementos probatorios de un hecho tipificado como delito –cuyo análisis y discusión habrá de efectuarse ante autoridades competentes–; y (iii) la función social, esto es, la asistencia a la comunidad en la prevención de todos aquellos actos que puedan resultar atentatorios de la misma, la proyección de la institución y la asistencia en situaciones de extrema urgencia o necesidad.
[…] Según lo afirma la autoridad demandada, la Comisión cuestionada tiene por objeto investigar los indicios de actos arbitrarios y de persecución por motivos ideológicos de las altas jefaturas de la institución policial por parte de la IGPNC, lo cual afecta la seguridad pública.
A juicio de esta Sala, el objeto de la investigación de la citada Comisión, tal como ha sido planteado en el Acuerdo de creación, no es de interés nacional, ya que, si bien es cierto que la seguridad pública es de interés nacional, esta no resulta afectada por las supuestas irregularidades de la IGPNC. Ello, en virtud de que la investigación administrativa de determinados miembros de la PNC no atenta contra la función preventiva del delito, contra la función represiva e investigativa del delito ni contra la función de asistencia a la comunidad, pues las mismas son garantizadas por la PNC, independientemente de los miembros que la conforman.
En ese sentido, se considera que las investigaciones efectuadas por la IGPNC forman parte de las atribuciones de los órganos administrativos que, en términos generales, detentan una potestad disciplinaria sobre los agentes que se encuentran integrados en su organización, en virtud de las cuales pueden aplicárseles sanciones de diversa índole ante el incumplimiento de los deberes y obligaciones legales que el cargo les impone; y eso se efectúa con el propósito de conservar la disciplina interna y garantizar el ejercicio regular de las funciones públicas –área que pertenece al ámbito de competencia del Órgano Ejecutivo en el Ramo de Justicia y Seguridad Pública, y no a la Asamblea Legislativa–.
[CUANDO SU OBJETO DE INVESTIGACIÓN NO ES DE INTERÉS NACIONAL SE VULNERA LA CONSTITUCIÓN]
[...] c. En virtud de lo anteriormente expuesto, se concluye que los actos que pretende investigar la Asamblea Legislativa mediante la Comisión Especial –posibles abusos de la IGPNC– no atentan, en estricto sentido, contra la seguridad pública, pues no vulneran sus funciones inherentes –preventiva, represiva e investigativa de los delitos, y social, de tal institución–; por el contrario, aquellos actos son manifestaciones de la facultad de autoprotección de la Administración, la cual injustificadamente se pretende controlar o restringir de manera general (v. gr., los procesos administrativos que ya han sido remitidos a la Comisión Especial y los posibles “… expedientes abiertos en contra de (…) [...]…” –según el oficio n° 4874, de fecha 14-III-2011, elaborado por el Secretario de la Comisión Especial y dirigido a la IGPNC–).
Ello significa que la Asamblea Legislativa, mediante la investigación de “posibles abusos” en determinados casos particulares, pretende justificar la existencia de un “interés nacional” por la supuesta lesión a la seguridad pública que, como ya se ha establecido, es inexistente en el presente caso, es decir, que la investigación establecida en el A. L. n° 1104/2010 se centra en los problemas que afectan a un determinado grupo de personas o que atañe a determinados casos y no la sociedad en su conjunto.
Consecuentemente, el A. L. n° 1104/2010 ha vulnerado lo establecido en el art. 131 ord. 32° Cn., pues la “Comisión Especial investigadora sobre posibles abusos de la Inspectoría General de la Policía Nacional Civil, contra miembros de [esa] institución” no ha sido nombrada para investigar un asunto de interés nacional, por lo que debe estimarse la pretensión en este punto.”