[DERECHO A LA LIBRE ASOCIACIÓN]
[IMPOSIBILIDAD QUE LA SUSPENSIÓN DE LA RETENCIÓN DE LA CUOTA DE AFILIACIÓN POR FALTA DE CONSENTIMIENTO EXPRESO DE LOS ASOCIADOS VULNERE TAL DERECHO]
“La ASOCIACIÓN SALVADOREÑA DE EMPLEADOS PÚBLICOS PENSIONADOS POR EL INPEP (ASEPI) demandante pretende que se declare la ilegalidad de la suspensión, a partir de abril de dos mil cinco, de la retención de la cuota social de los afiliados de la misma por parte del Pagador General del INPEP.
Hace recaer la ilegalidad del acto administrativo en las siguientes razones:
Alega la violación de los artículos 4 letra c), 5 letra a) y 25 inciso segundo de los estatutos que regulan el funcionamiento de la asociación, los cuales tienen su fundamento en el derecho a la libre asociación consagrado en el artículo 7 de la Constitución;
Que el acto impugnado afecta los derechos de los afiliados a la asociación, debido que afecta sus beneficios, en particular, el del fallecimiento de los afiliados; y,
c) agrega que se disminuye el patrimonio de la asociación, y en forma maliciosa provoca la disolución de la misma, cuando ésta es una facultad exclusiva de la Asamblea General de Afiliados regulada en los artículos 33 y 34 de sus estatutos.
2. EXAMEN DE LEGALIDAD
2.1. Violación a los estatutos de una asociación conforme con el derecho de libre asociación.
El ordenamiento jurídico, conforme con el derecho a la libre asociación establecido en el artículo 7 de la Constitución, confiere capacidad normativa al grupo de personas que decidan constituir o crear una asociación. Tal capacidad se materializa —luego del cumplimiento de requisitos legales— en los estatutos que la rigen. En este sentido, los estatutos son normas subordinadas por el ordenamiento jurídico, y no son parte del mismo.
De ahí que los estatutos de las asociaciones son normas de carácter privado —conjunto de voluntades— sujetas A la aprobación de la autoridad competente —comprobación de requisitos legales— que tiene como finalidad el establecimiento con cobertura legal de una asociación con personería jurídica, que forma un régimen de derecho al cual se encuentran sometidas únicamente las personas adscritas a la misma, y no crea una norma general.
El artículo 28 de la Ley de Asociaciones y Fundaciones sin fines de lucro establece que: «los estatutos de las asociaciones y fundaciones, constituyen el ordenamiento básico que rige sus actividades y serán de obligatorio cumplimiento para todos los administradores y miembros de las mismas, sin perjuicio de las disposiciones contenidas en la presente ley».
La parte actora expresa que el Pagador General del INPEP viola los artículos 4 letra c), 5 letra a) y 25 inciso segundo de sus estatutos, los cuales son una norma privada, vinculante exclusivamente a los miembros de la misma y de carácter plenamente organizativa.
Dichos estatutos son normas que, exclusivamente, regulan las actividades y finalidades de la asociación. Tal regulación, aunque sea calificada —según lo antes manifestado— como capacidad organizativa otorgada a particulares, no genera normas jurídicas generales, sino que, normas jurídicas entre partes, es decir, los miembros adscritos a ésta. De ahí que la normativa alegada no es parte del ordenamiento jurídico formal y, por ende, no puede ser parámetro exclusivo de juzgamiento en el examen de legalidad de una pretensión sometida a la competencia de esta Sala.
2.2. Violación al derecho de la libertad de asociación.
En este punto es menester establecer los alcances del derecho de la libertad de asociación con respecto al acto impugnado.
La Sala de lo Constitucional ha considerado que: «(...) el derecho a la libre asociación comprende un aspecto positivo, que es la libertad de asociarse, y un aspecto negativo, que es la libertad de no asociarse. En su faceta positiva, consiste en la libertad de constituir asociaciones o de adherirse libremente a las ya existentes, sin que los órganos y entes públicos o los particulares puedan impedirlo arbitrariamente; y, en su perspectiva negativa, implica la exclusión de cualquier obligatoriedad de adhesión a una asociación determinada, esto es, la imposibilidad que el titular del derecho pueda ser compelido a formar parte de una asociación de naturaleza privada (..)».
De ahí que se podría identificar una vulneración al mencionado derecho siempre y cuando el órgano público impida la adherencia o continuidad de uno o varios sujetos de una asociación, en el sentido de obstaculizarles, efectivamente, el acceso a ser parte de una asociación.
A folios […] del proceso se encuentra una nota dirigida a ASEPI, por medio de la cual el Pagador demandado solicitó el listado de miembros inscritos y la autorización de la retención por cada uno de ellos. Dicha solicitud, lejos de obstaculizar la continuidad en dicha asociación, es un mecanismo alterno para formalizar la situación irregular —por falta de consentimiento— en la que se encuentran cada uno de los miembros de ASEPI.
Por otra parte, el artículo 86 inciso tercero de la Constitución establece que: «Los funcionarios del Gobierno son delegados del pueblo y no tienen más facultades que las que expresamente les da la ley».
De conformidad con el principio de legalidad, la Administración Pública sólo puede actuar cuando la ley la faculte, ya que toda acción administrativa se presenta como una facultad atribuida previamente por la ley y, por ella, delimitada y establecida.
La acción administrativa en las distintas materias o ámbitos de la realidad tiene lugar mediante la correspondiente atribución de potestades, entendidas como sinónimo de habilitación, es decir, una habilitación normativa a la Administración para que válidamente realice sus actuaciones.
Las potestades que se encuentran conferidas a la Administración Pública para la consecución de sus fines están expresamente consignadas en el ordenamiento jurídico regulador de la actividad pública que está llamada a desarrollar; en consecuencia, los titulares tienen la obligación de efectuarlas conforme con los lineamientos establecidos en la ley.
En el presente caso, el Pagador General del INPEP suspende la retención de los afiliados de ASEPI, por la falta de autorización individualizada de la retención de la cuota de afiliación. Basa su acto en la recomendación emitida por la Superintendencia de Pensiones del quince de marzo de dos mil cuatro, el artículo 118 del Reglamento de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado y los incisos 1° y 2° del artículo 3 de las Disposiciones Sobre Embargabilidad de Sueldos de los Empleados Públicos (Medidas Protectoras del Salario de los Empleados Públicos) —Decreto Legislativo número 267, del veintidós de febrero de mil novecientos sesenta y tres—.
De tales disposiciones, se determina que la autoridad demandada tiene la potestad para retener las cuotas de los adscritos a la asociación demandante, siempre y cuando se cuente con el consentimiento previo de cada uno de los sujetos, como soporte de la retención.
Tal situación se comprueba con el hecho que las retenciones realizadas a aquellos sujetos que otorgaron la previa autorización fue realizada, pues la captación del ingreso de la asociación no fue suspendida en su totalidad, sino, disminuida a la cantidad relativa a las retenciones de los adscritos que habían expresado su voluntad.
De lo anterior se colige que la suspensión de las retenciones realizadas por el Pagador General del INPEP no vulnera el derecho de libertad de asociación, ya que dicho funcionario, en cuanto a las retenciones efectuadas, actuó conforme con las facultades otorgadas por la ley".