[OMISIONES LEGLISLATIVAS]

[AL SER SOLICITADAS VÍA PROCESO DE AMPARO SE REQUIERE LA CONCURRENCIA DE UN AGRAVIO CONSTITUCIONAL]

    “[…] es importante denotar que en los casos de omisiones legislativas conocidas por medio del proceso de inconstitucionalidad no se exige la existencia de un agravio por ser este una confrontación entre la conducta presumiblemente pasiva del legislador –objeto de control– y un mandato directo derivado de la Constitución de la República –parámetro de control–.

    Sin embargo, resulta imperativo aclarar que si se opta por la vía del amparo para cuestionar constitucionalmente una omisión del legislador, dicho proceso no solo deberá cumplir con los requisitos de procedencia establecidos para los procesos de inconstitucionalidad por omisión, sino que, además, para su adecuada tramitación, el sujeto activo necesariamente deberá atribuirse la existencia de un agravio personal, directo y de trascendencia constitucional dentro de su esfera jurídica, es decir, lo argüido por aquel debe evidenciar, necesariamente, la afectación de alguno de sus derechos fundamentales.

    3. Ahora bien, al transportar las anteriores nociones al caso en estudio, se advierte que, en efecto, el proceso constitucional –amparo– que el peticionario seleccionó para requerir la tutela reforzada de sus derechos fundamentales es, en principio, viable toda vez que aquel arguye la existencia de un perjuicio en su esfera jurídica, derivado directamente de la supuesta vulneración de sus derechos constitucionales ocasionada por la omisión cuyo control de constitucionalidad pretende, esto es, la falta de actualización de las circunscripciones electorales atribuida a la Asamblea Legislativa.

    En consecuencia, resulta congruente trasladar y aplicar en lo pertinente a este proceso algunas de las reglas utilizadas en el proceso de inconstitucionalidad por omisión, estrictamente en lo que concierne a la confrontación entre la omisión legislativa impugnada y el mandato normativo derivado de la Constitución. Lo anterior, desde luego, debe efectuarse tomando en cuenta que si bien ambas modalidades de procesos constitucionales guardan similitudes respecto del tipo de análisis a realizar, los pronunciamientos definitivos que se emiten en estos despliegan efectos claramente diferentes en el ámbito subjetivo.

[CIRCUNSCRIPCIÓN ELECTORAL]

[RESPETO A LA SEGURIDAD JURÍDICA EN SU DISEÑO DE REPARTICIÓN]

    1. La seguridad jurídica, en general, impone al Estado el deber insoslayable de respetar y asegurar los derechos constitucionales, delimitando de esa manera las facultades y deberes de los poderes públicos. Así, para que exista una verdadera seguridad jurídica, no basta con que los derechos aparezcan de forma enfática o solemne en la Constitución, sino que es necesario también que todas las personas tengan un goce efectivo de estos.

    En ese sentido, del derecho a la seguridad jurídica –como conjunto de facultades incorporadas en la esfera particular de un individuo– se deriva, en primer lugar, la certeza que las personas poseen de que su situación jurídica no será modificada o extinguida mas que por procedimientos regulares y autoridades competentes, ambos establecidos previamente; y, en segundo lugar, la convicción que dichos actos respetarán lo establecido legalmente sin alterar el contenido material de la Constitución, es decir, los derechos fundamentales en la forma prescrita por ella.

    2. Asimismo, el demandante vincula la vulneración del derecho a la seguridad jurídica que alega con la afectación a la representación proporcional y a la igualdad de su voto en la conformación de la Asamblea Legislativa en las elecciones del año 2009, lo cual fue ocasionado, según su parecer, por la omisión legislativa cuyo control de constitucionalidad se pretende mediante este amparo. En virtud de tal circunstancia, también es menester hacer alusión a ciertas consideraciones referidas a la “igualdad” en materia electoral.

    A. Así, es importante recordar que, tal como se sostuvo en la sentencia de fecha 17-V-2002, pronunciada en el proceso de inconstitucionalidad número 6-2000, el legislador secundario puede adoptar el diseño que mejor le parece que responda a las realidades políticas y sociales imperantes para la repartición de las distintas circunscripciones electorales, pero el número de representantes que corresponde a cada una de estas deberá atender, ineludiblemente, a la forma en que se encuentre distribuida la población en el territorio nacional, lo cual habrá de determinarse por los medios objetivos pertinentes –censo de población o cualquier otro medio confiable– que permitan cumplir con el mandato constitucional establecido en el artículo 79 inciso 1° de la Constitución.

[MAGNITUD DE ÉSTA DEBE RESPONDER A LA DISTRIBUCIÓN POBLACIONAL EN EL TERRITORIO NACIONAL]

    Aunado a lo expuesto, y en consonancia con la jurisprudencia antes citada, debe subrayarse la importancia que tiene la magnitud de las circunscripciones electorales, pues de ella depende la mayor o menor proporcionalidad del sistema, es decir, el nivel de correspondencia entre la cantidad de votos y los escaños obtenidos por cada uno de los aspirantes al poder.

    Así, se ha sostenido que en los sistemas contemporáneos los distritos electorales se ajustan a divisiones administrativas preexistentes o naturales –en el caso de El Salvador se ha adoptado la establecida en el artículo 200 de la Constitución, es decir, la división territorial por departamentos–, lo cual puede afectar la proporcionalidad del sistema en virtud de los cambios demográficos que, sin duda alguna, ocurren con el transcurso del tiempo, por lo que es aconsejable efectuar un reajuste constante de los límites geográficos de las distintas circunscripciones o del número de escaños asignados a cada una de estas, a fin de garantizar que la población sea la verdadera base del sistema electoral.

    Sobre el particular, es preciso acotar que la parte final del inciso 1° del artículo 79 de la Constitución deja claro que, con relación a la magnitud de las circunscripciones electorales, existe una especie de constreñimiento constitucional al establecer que “la base del sistema electoral es la población”. En otras palabras, se impone al legislador la obligación de determinar el número de representantes a elegir en cada circunscripción con base exclusivamente en la población.

    En ese orden de ideas, es evidente que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional vigente, la magnitud de las circunscripciones electorales deberá responder, en todo momento, a la distribución poblacional en el territorio nacional, la cual habrá de determinarse por los medios objetivos idóneos, esto es, como se apuntó supra¸ por medio de un censo de población o de cualquier otro método confiable.

[DERECHO DE IGUALDAD EN MATERIA ELECTORAL]

    C. Por otro lado, en lo que concierne a la igualdad –ya sea como valor superior del ordenamiento jurídico o como principio constitucional–, es menester señalar que el legislador, al crear el derecho electoral, deberá observar tanto el mandato de equiparación como el de diferenciación que derivan del artículo 3 de la Constitución. Además, la igualdad se manifestará tanto en la formulación del derecho electoral como en su aplicación por parte de las autoridades administrativas y jurisdiccionales.

    En ese sentido, la primera manifestación concreta de la igualdad en materia electoral es conocida como la igualdad del sufragio –consagrada en el artículo 78 de la Constitución–, la cual se expresa sintéticamente en la fórmula clásica de una persona un voto, y significa que cada elector tiene asignado el mismo número de votos, independientemente de quien sea la persona que lo emita, por lo que no deben existir diferencias cuantitativas en el número de aquellos disponibles para cada elector.

    Asimismo, es menester señalar que la igualdad del sufragio no se agota con el acto de emisión del voto, sino que se extiende al resultado electoral, esto es, cada voto debe tener la misma influencia en el resultado electoral. En otras palabras, el voto de un elector debe tener idéntica fuerza que el voto de los demás en la conformación de los órganos representativos o, lo que es igual, cada escaño debe ser elegido por una fracción equivalente de población. Aunque, vale aclarar, la igualdad en el resultado solo es predicable y exigible en el sistema de representación proporcional, mas no en el sistema mayoritario, pues en este basta con que se garantice a cada voto un valor numérico idéntico.

artículo 133 de la norma primaria la iniciativa legislativa puede adoptar cuatro formas, a saber: parlamentaria, ejecutiva, judicial y municipal.

    Así, de conformidad con el mencionado precepto constitucional, la posibilidad de presentar un proyecto de ley a la Asamblea Legislativa –sea proponiendo la reforma de la legislación vigente o la creación de una nueva–, con la correspondiente obligación de dicho órgano del Estado  de discutir sobre su aprobación o desaprobación, solo corresponde a los funcionarios, órganos o entidades públicas que taxativamente se indican en la mencionada disposición: (i) los Diputados; (ii) el Presidente de la República, por medio de sus Ministros; (iii) la Corte Suprema de Justicia, en materias relativas al Órgano Judicial, al ejercicio del Notariado y de la Abogacía, y a la jurisdicción y competencia de los Tribunales; (iv) los Concejos Municipales, en materia de impuestos municipales; y (v) el Parlamento Centroamericano, por medio de los diputados del Estado de El Salvador que lo conforman, en materia relativa a la integración centroamericana.

    Dicha exclusividad en la posibilidad de presentar un proyecto de ley, desde luego, no significa que la Constitución le reconozca a cada uno de ellos una iniciativa legislativa excluyente sobre ciertas materias, pues esta última interpretación podría conducir a una limitación irrazonable y no autorizada por la norma primaria en cuanto al ejercicio de la iniciativa atribuida a los Diputados y al Presidente de la República, por medio de sus Ministros. Asimismo, la jurisprudencia de esta Sala ha establecido que el alcance de la iniciativa de ley conferida a los Diputados es general, en otras palabras, es omnímoda en cuanto abarca todas las materias que pueden ser reguladas por ley –salvo las excepciones que la misma Constitución establece–.

    B. En virtud de ello, las afirmaciones efectuadas por la autoridad demandada relativas a su supuesta falta de competencia para promover la reforma legal a la que se hace referencia en el presente caso resultan inatendibles desde cualquier perspectiva, pues corresponde a la citada autoridad cumplir eficazmente su función primaria de legislar, sobre todo cuando de las disposiciones constitucionales se colige para ella un mandato de optimización, es decir, una orden al legislador para que realice algo, en la mayor medida posible y con observancia de la realidad jurídica y fáctica.

    En ese sentido, es preciso acotar que, tal como se sostuvo en la sentencia de fecha 25-XI-2008, proveída en la inconstitucionalidad 9-2006, si bien el legislador dispone de un cierto margen de libertad de configuración en lo atinente al sistema electoral, pues el artículo 79 de la Constitución es bastante amplio y general, dicha disposición –a pesar de su apertura– contiene un mandato concreto y ciertos principios de ineludible observancia para el legislador, tales como: (i) la exigencia de que el sistema electoral se base en la población –inciso 1°–, de la que, a su vez, se deriva la necesaria correspondencia entre el número de escaños o cargos electivos y la referida población; y (ii) la exigencia de que el sistema electoral parlamentario se fundamente en el principio de la representación proporcional –inciso 2°–.

    C. Así las cosas, se colige que la Asamblea Legislativa, dada su atribución primaria como legislador ordinario y, particularmente, en atención al mandato al que se encuentra sometida en virtud del artículo 79 de la Constitución, está plenamente facultada para desplegar su actividad a efecto de llevar a cabo la reforma legal cuya omisión se imputa por medio del presente proceso y al no hacerlo, cuando las condiciones fácticas y jurídicas así lo posibilitan, se constata un incumplimiento a sus obligaciones constitucionalmente establecidas.

[IGUALDAD EN EL SUFRAGIO EXIGE LA CORRECTA DISTRIBUCIÓN Y ACTUALIZACIÓN DE LAS CIRCUNSCRIPCIONES TERRITORIALES]

    […] resulta imperativo recordar que ya la jurisprudencia constitucional –verbigracia las sentencias de fechas 8-IV-2003 y 25-XI-2008, pronunciadas en los procesos de inconstitucionalidad 28-2002 y 9-2006, respectivamente– ha determinado que existe una conexión entre la magnitud o número de escaños asignados a cada circunscripción, su población y la igualdad del sufragio, por lo que el tamaño desigual de las circunscripciones en el territorio nacional, sin tomar en cuenta a la población, conduce a que el voto de los ciudadanos en las circunscripciones pequeñas tenga más peso o valor de resultado que en las circunscripciones grandes.

    En ese sentido, es necesario subrayar –en consonancia con lo advertido en el considerando V.2 de esta sentencia– que la igualdad del sufragio exige, para la traducción de los votos en la obtención de los escaños parlamentarios, que estos votos posean el mismo peso y que el número de representantes que corresponden a cada circunscripción electoral atienda, en todo momento, a la distribución poblacional en el territorio nacional. Por consiguiente, al distribuir la magnitud de las circunscripciones electorales, el legislador secundario debe, en la medida de lo posible, utilizar proporciones de habitantes y actualizarlas de manera constante a efecto de salvaguardar en el transcurso del tiempo el carácter igualitario del sufragio.

    4. Así, de la delimitación de los términos del debate en el presente amparo y, sobre todo, de las argumentaciones efectuadas por ambas partes en sus distintas intervenciones, ha quedado establecido que los resultados del censo llevado a cabo en el año 2007 no habían sido oficialmente publicados cuando en noviembre de 2008 se hizo la convocatoria para las elecciones de 2009, por lo que la distribución de las circunscripciones electorales con fundamento en el censo de 1992 continuó vigente en el Código Electoral y fue con base en ella que los aludidos comicios se efectuaron.

    A. En ese orden, se constata que la autoridad demandada afirma haberse abstenido de reformar el artículo 13 del Código Electoral, debido a que el censo más reciente –herramienta designada por ella misma para establecer las circunscripciones electorales– aun no había cumplido con la formalidad establecida en la Ley Orgánica del Servicio Estadístico Nacional para poder ser utilizado.

    […] C. En consonancia con lo anterior, resulta inevitable observar que la conducta omisiva de la autoridad demandada es aun más evidente cuando se toma en consideración que, en la actualidad, a pesar de que los datos del censo poblacional efectuado en el año 2007 han sido oficialmente publicados, la regulación de las relacionadas circunscripciones electorales aun no ha sido reformada, por lo que todavía se encuentran vigentes las establecidas de conformidad con el censo del año 1992.

    En ese contexto, es claro que el legislador secundario debe adoptar las medidas tendentes a cumplir con el imperativo constitucional que le ha sido impuesto en el artículo 79 inciso 1°, pues, en esencia, hasta esta fecha, ha supeditado la actualización de los distritos electorales a aspectos puramente legales y formales como la publicación oficial de los datos estadísticos contenidos en el censo de 2007.

[OMISIÓN LEGISLATIVA DE UNA NORMA DIRECTRIZ Y ORGÁNICA DE LA CONSTITUCIÓN NO IMPLICA AFECTACIÓN A LA SEGURIDAD JURÍDICA DEL ACTOR]

    5. Ahora bien, a pesar de que en los parágrafos que anteceden se ha establecido, en abstracto, que la falta de actualización de las diversas circunscripciones electorales reguladas en el artículo 13 del Código Electoral implica una inobservancia al imperativo dirigido al legislador en el inciso 1° del artículo 79 de la norma primaria, es imprescindible recordar –tal como se acotó en el considerando IV.2 de esta sentencia– que el análisis del presente amparo contra omisión legislativa no puede limitarse a la mera confrontación entre la actitud omisiva que se imputa a la autoridad demandada y el mandato constitucional dirigido a esta; sino que, además, un proceso de esta índole exige, indefectiblemente, la existencia de una afectación concreta a cualquiera de los derechos constitucionales de la parte peticionaria.

    Así, es menester señalar que, si bien el pretensor alega que la aludida inactividad legislativa afecta de forma concreta su derecho a la seguridad jurídica, en virtud del análisis de los fundamentos jurídicos invocados en la demanda planteada se advierte que, en esencia, la vulneración alegada por la parte actora se fundamenta en el incumplimiento de una disposición directiva y orgánica de la Constitución de la cual no se deriva un derecho subjetivo concreto que pueda considerarse incorporado en su esfera jurídica.

    En otras palabras, es posible concluir que la parte interesada le da contenido a su derecho a la seguridad jurídica con el mandato constitucional establecido en el artículo 79 inciso 1° de la Constitución, esto es, aduce la ausencia de certeza jurídica mediante la invocación de una norma directiva cuyo destinatario único es el legislador.

    En ese sentido, se colige que la afectación constitucional aducida no existe en la esfera particular del demandante, puesto que, de conformidad con los términos en que este ha planteado su reclamo, la alteración del derecho a la seguridad jurídica que alega se vincula fundamentalmente con la infracción –en abstracto– de un tipo de norma que, para el caso, no otorga por sí sola facultades ejercitables al individuo, pues se trata de una norma dirigida al poder público, sin dimensión subjetiva autónoma.

    6. A partir de lo antes anotado, en el caso que nos ocupa no se ha logrado constatar la afectación de la dimensión subjetiva del derecho fundamental que el peticionario afirma le ha sido transgredido, razón por la cual no es posible establecer la existencia de una vulneración irreparable y directa de aquel.

    Por consiguiente, se concluye que la omisión legislativa antes observada no se traduce, para el presente proceso, en una conculcación del derecho a la seguridad jurídica del interesado, pues la expectativa de este en relación con el peso o valor de su voto para las elecciones de 2009 se reduce al señalamiento de una vulneración abstracta de las obligaciones constitucionalmente conferidas a la Asamblea Legislativa en materia electoral, específicamente las relativas al establecimiento de la población como base del sistema electoral. En virtud de ello, es procedente declarar no ha lugar el amparo incoado por la alegada vulneración al derecho a la seguridad jurídica del peticionario.”