[IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES]
[SE CONFIGURA COMO UNA CONCRECIÓN DE LA SEGURIDAD JURÍDICA]
IV. Como se apuntó anteriormente, el principio de irretroactividad de las leyes figura como una concreción de la seguridad jurídica como valor fundamental.
1. Sobre el mismo, es pertinente tener en cuenta que, ya sea de forma expresa o tácita, todas las disposiciones jurídicas se refieren a intervalos temporales, en su supuesto y en su consecuencia.
El momento en que acontecen los supuestos relevantes para un caso, es determinante para la aplicabilidad de las disposiciones del mismo. Así, el ámbito temporal abstracto que contiene la disposición debe coincidir con el momento en que acontece la acción que habilitaría su aplicación. De manera que todo lo que ocurra fuera de ese ámbito temporal debe considerarse irrelevante para tal disposición.
Por tanto, para establecer si determinada circunstancia de hecho es merecedora de la consecuencia jurídica prevista en una disposición, es necesario establecer en qué momento es realizada la acción y el intervalo de tiempo al que la primera se refiere.
[COMPROBACIÓN DE LA RETROACTIVIDAD DE UNA NORMA]
2. Desde el punto de vista del aplicador de la norma, el sistema jurídico vigente presente al momento de su decisión, ocupa una posición privilegiada en cuanto a la aplicabilidad al caso concreto; sin embargo, no es el único susceptible de aplicación actual, ya que existirán casos en los que quien aplica la norma debe optar por disposiciones que ya han sido derogadas, pero que retienen su aplicabilidad, porque los hechos a los que se refiere se consumaron durante su vigencia –ultractividad–.
Así también, existirán otros supuestos en que se deberán aplicar disposiciones actualmente vigentes, sobre situaciones o hechos iniciados o acontecidos con anterioridad a dicha vigencia –retroactividad–.
3. Ahora bien, en el sistema jurídico salvadoreño, uno de los criterios de aplicabilidad de las normas en el tiempo es el principio de irretroactividad de las leyes, consagrado en el art. 21 Cn.
Al respecto hay que subrayar que la Constitución no garantiza un principio de irretroactividad absoluto o total; sino que sujeta la excepción a dicho principio a los casos de leyes favorables en materia penal y en materias de orden público –este último, declarado expresamente en la ley y avalado por la jurisdicción constitucional–.
Como límite al legislador, la irretroactividad implica que las emisiones normativas futuras no pueden calificar jurídicamente los actos o hechos pretéritos de los individuos o instituciones públicas, de manera que se altere la regulación que correspondería aplicar, según el ordenamiento que estuvo vigente en el momento en que aquélla tuvo lugar o se consumó.
Desde este punto de vista, la retroactividad se verificaría en la afectación o modificación de situaciones jurídicas consolidadas; es decir, en la traslación de consecuencias jurídicas a un momento anterior a la vigencia de la nueva ley.
De ahí que, en definitiva, para comprobar si una ley es o no retroactiva, sea determinante verificar, primero, si las situaciones iniciadas en el pasado son reguladas por la nueva ley; y segundo, si las consecuencias de ésta se extienden a esas situaciones consumadas.
4. A. Como se dejó apuntado, ya sea de forma expresa o tácita, todos los enunciados jurídicos se refieren a intervalos temporales en su supuesto y en su consecuencia.
Cuando la afectación de la nueva disposición se da en el supuesto de hecho, el intervalo de tiempo se refiere a la subsunción; mientras que si el ámbito temporal se da en la consecuencia, se refiere al efecto.
B. En virtud de ello, cabe distinguir dos requisitos para verificar la retroactividad: que el enunciado jurídico nuevo se refiera a supuestos de hecho pasados; y que, además, desplace a las consecuencias jurídicas que el ordenamiento anterior preveía.
En conclusión, ninguna ley es retroactiva stricto sensu si solamente se refiere a hechos pasados –por ejemplo, el derecho intertemporal, en la sucesión de normas procesales–. Lo determinante es calificar si pretende extender las consecuencias jurídicas del presente a situaciones de hecho que se produjeron en el pasado –Sentencia de 6-VI-2008, pronunciada en el proceso de Inc. 31-2004–.
[CUANDO LOS EFECTOS DE LA NORMA SE DESPLIEGAN A UN MOMENTO POSTERIOR A SU ENTRADA EN VIGENCIA]
V. Corresponde ahora dilucidar si, de conformidad con su estructura, el art. 1 del D. L. n° 586/2005, tiene efectos retroactivos.
1. A. El supuesto de hecho del inc. 1º del art. 1 es la cancelación de los partidos políticos que al 19-I-2005 contaban con representación legislativa y municipal, pero que no alcanzaron los porcentajes regulados en el CE, exigibles en ese momento. La consecuencia jurídica es que, no obstante su cancelación, podrían inscribirse nuevamente contando con un número de tres mil afiliados, siempre que hubiere sido cancelada su inscripción como partido político, por parte del Tribunal Supremo Electoral. Es decir, esta norma aplica a partidos políticos que fueron realmente cancelados y les prescribe unas consecuencias futuras.
En el enunciado jurídico contenido en el art. 1 inc. 1° se advierte lo siguiente:
a. En tal inciso el intervalo de subsunción es el 19-I-2005, al aludirse a “las fuerzas políticas que a la fecha cuentan con representación legislativa y municipal…”, refiriéndose, por tanto, a la fecha del D. L. n° 586/2005.
b. El inicio de la vigencia fue el 10-II-2005, es decir, ocho días después de la publicación en el Diario Oficial (2-II-2005).
c. El momento al que se refiere la consecuencia del enunciado –tiempo del efecto– coincide con el intervalo de validez; o sea, que genera una consecuencia jurídica no prevista previamente, pues sería a partir de la entrada en vigencia del D. L. 586/2005 (10-II-2005) que los partidos políticos cancelados pudieron inscribirse nuevamente (a futuro), una vez publicado el Decreto y transcurrido el período de vacatio legis.
Expuesto lo anterior, se advierte que no se trata, entonces, de un enunciado con efectos retroactivos, pues, si el tiempo del hecho regulado se refiere al momento de la emisión del D. L. 586/2005, y su consecuencia jurídica –inscribirse nuevamente– es una regulación hacia el futuro, el inc. 1° del art. 1 empieza a surtir efectos luego de su vigencia, y no antes.
[CUANDO LOS EFECTOS DE LA NORMA SE DESPLIEGAN A UN MOMENTO PREVIO A SU ENTRADA EN VIGENCIA]
B. El supuesto de hecho del inc. 2° del art. 1, del D. L. 586/2005, es pretérito: la participación de los partidos políticos en la elección presidencial de marzo de 2004. La consecuencia jurídica es desplazar la regulación de los ords. 3° y 7° del art. 182 CE, según los resultados obtenidos en dicha elección.
En este enunciado jurídico se advierte lo siguiente:
a. El intervalo de subsunción –intervalo de tiempo durante el cual ha de tener lugar el acontecimiento– es previo al Decreto: 21-III-2004, fecha en la cual se llevaron a cabo las elecciones presidenciales.
b. El inicio de la vigencia fue el 10-II-2005, es decir, ocho días después de la publicación en el Diario Oficial (2-II-2005).
c. El tiempo al que se refiere la consecuencia del enunciado –tiempo del efecto– es el 26-III-2005, fecha en la cual se dieron a conocer los resultados oficiales de las elecciones presidenciales, y momento en el cual –según esta disposición jurídica–, no se les aplicaría a los partidos políticos el art. 182 ords. 3º y 7º CE; por lo tanto, no serían cancelados aquéllos que no hubiesen llegado a los porcentajes contemplados en dicha ley.
Expuesto lo anterior, el tiempo de la consecuencia del enunciado jurídico es previo al intervalo de validez; es decir, que los efectos de dicha norma –10-II-2005– se despliegan hacia un momento anterior a la vigencia del mismo Decreto, o sea, a marzo de 2004; por lo tanto, se trata de una norma jurídica con efectos retroactivos. Esto modifica la consecuencia que ya estaba prevista en el art. 182 ords. 3° y 7° CE, y que era la que correspondía aplicar a los hechos que acontecieron durante su vigencia.
C. Advierte esta Sala, entonces, que el inc. 1° del art. 1 del D. L. 586/2005, no tiene efectos retroactivos; mientras que el inc. 2° es efectivamente retroactivo, y según las argumentaciones expuestas por las partes, corresponde ahora verificar si se trata de una materia de orden público, facultad que este Tribunal puede ejercer, conforme al art. 21 inc. 2° Cn., por tratarse de una materia constitucional.
[ORDEN PÚBLICO SE CARACTERIZA POR SER UN CONCEPTO CAMBIANTE]
[...] B. Una de las propiedades definitorias del concepto de orden público es ser cambiante, ya que se refiere a intereses que el Legislador –a veces también el Juzgador– considera prevalentes en la sociedad en un momento determinado, motivo por el cual deben ser especialmente protegidos. Obviamente, su caracterización dependerá de las circunstancias sociales, económicas y políticas que un Estado expresa o implícitamente adopta. Parece claro, entonces, que el orden público no puede concebirse de manera aislada o autónoma, sino que necesariamente se reconduce al precepto y materia que lo consagre.
Lo que sí puede recalcarse es que el concepto de orden público no es particular ni exclusivo de una sola rama del Derecho; se enuncia y está implícito en diversas ramas jurídicas. Es por ello que en cada una se aporta una connotación distinta, lo que da como resultado que no exista una concepción unívoca de dicho concepto jurídico indeterminado.
C. Conforme a lo expuesto, analizar detenidamente su función y sus articulaciones con el contexto en el cual habitualmente se utiliza, puede contribuir a una configuración crítica de la noción de orden público que, en definitiva, apunte a su transformación, y fundamentalmente, a su reconstrucción, en aras de una concepción dinámica del sistema normativo y de su aplicación.
Desde la perspectiva en que constitucionalmente se sitúa –arts. 6, 21, 25 y 29 Cn.–, el orden público aparece relacionado con los límites legítimos a determinados derechos, y por tanto, dista mucho de constituir una cláusula habilitadora de poderes indeterminados e ilimitados hacia el Legislador.
Y es que, si se tiene en cuenta la importancia que la Constitución atribuye al conjunto de derechos –con todas las técnicas y herramientas de protección y potenciación, como la proporcionalidad– está claro que el orden público se formula desde esta perspectiva de límites a tales derechos y, por tanto, habrá de ser objeto de interpretación restrictiva.
Por ello, la herramienta hermenéutica adecuada a este tipo de análisis se centra en la definición misma de orden público, como principio que busca la adecuada orientación o colocación de situaciones inseguras o dificultosas, para contrarrestarlas o reducirlas, a través del equilibrio y proporción de las mismas, en aras del interés público o del interés general.
[CARÁCTER DE ORDEN PÚBLICO DE UNA LEY NO LE CONCEDE IPSO IURE EFECTOS RETROACTIVOS]
D. No puede negarse que, en el orden de los hechos, puedan suscitarse necesidades sociales de importancia fundamental que impongan acudir a la retroactividad para solucionarlas; sin embargo, para evitar el abuso de esta herramienta, el principio de irretroactividad de las leyes está concebido como una garantía normativa o mecanismo tendente a tutelar los derechos fundamentales.
La ley, por lo tanto, habrá de aplicarse a situaciones jurídicas o facultades legales o que han emergido bajo su vigencia; mientras que la alteración de situaciones jurídicas consolidadas o nacidas con anterioridad a la ley más actual, debe justificarse y consignarse expresamente, no pudiendo quedar a la discreción del juzgador (v. gr., Sentencias de 2-X-1987 y 16-I-1991, emitidas en los Amp. 5-S-85 y 17-C-90, respectivamente, así como la Sentencia de 25-I-1989, pronunciada en el Inc. 10-87).
En efecto, por el sólo carácter de orden público de una ley, manifestado o no en ella, no debe aplicarse retroactivamente, pues implicaría un exceso a la permisión constitucional, y crearía mayor inseguridad jurídica en perjuicio del orden público que se invoca.
En ese sentido, la jurisprudencia de esta Sala ha sido clara al señalar que el carácter de orden público de una ley no le concede a ésta –ipso iure– efecto retroactivo, puesto que dicho carácter debe estar consignado expresamente en la ley, de una manera general o con referencia a situaciones especiales que ella regula (Sentencias de 26-VIII-1998 y 13-V-2005, pronunciadas en los procesos de Amp. 317-97 y de Inc. 16-2004, respectivamente).
En conclusión, la calificación de una ley como de orden público no queda sujeta a la discrecionalidad del legislador, sino que presupone el respeto al régimen constitucional establecido, principalmente a las garantías que protegen a los derechos fundamentales de límites excesivos, cuyo núcleo esencial está centrado en los principios de proporcionalidad y razonabilidad. Por ello, no basta que el legislador dé a sus preceptos vigencia retroactiva arguyendo que son de orden público, sino que compete a la Corte Suprema de Justicia, y específicamente a la Sala de lo Constitucional –por tratarse de materia constitucional–, proceder al análisis de tales normas para determinar si una ley es o no de orden público (art. 21 Cn.)
[PARTIDOS POLÍTICOS]
[DEFINEN LA RELACIÓN REPRESENTATIVA ENTRE ELECTORES Y ELECTOS]
b. No cabe duda que la presencia de los partidos en las elecciones confirma su papel mediador de la relación representativa entre electores y electos (Sentencia de 29-VII-2010, Inc. 61-2009). Pero también, una parte esencial del consenso y representatividad política reside en el respeto a las reglas del juego preestablecidas por la ley (CE): las formas y procedimientos institucionales deben ser observados estrictamente en los procesos político-electorales y en los debates ideológicos plurales.
Este respeto de las reglas legales del proceso democrático, pretende generar una aproximación porcentual de la representación social, hacia la representación orgánico-funcional en las instituciones estatales, y dar mayor legitimidad a la decisión de los órganos de conformación compuesta; por el contrario, no es la idea de la democracia plantear un sistema en el que cada individuo o cada identidad diferenciada tenga necesariamente que estar presente en las instituciones políticas, representando sus características peculiares o sus propios intereses en el debate político.
c. En efecto, una de las funciones principales de los procesos electorales es la generación de participación política, pues posibilitan, por un lado, expresar al electorado sus preferencias políticas; elegir programas políticos distintos; y, por otra parte –no menos importante–, producir representación, en la que se refleja el pluralismo de la comunidad en el seno de las instituciones públicas.
Como expresión del poder electoral, el sufragio asume la función principal de determinar la elección y nombramiento de las personas que han de ejercer el poder del Estado, en representación del pueblo, del cual deviene el carácter legítimamente representativo de las autoridades. Así también, el sufragio permite reflejar el rechazo tácito de otras ofertas electorales que no satisfacen sus expectativas, idea central en toda democracia que garantiza en el electorado la última palabra en el traslado de la responsabilidad política hacia los funcionarios electos por voto popular.
[NORMA CON EFECTOS RETROACTIVOS NO ES PER SE MATERIA DE ORDEN PÚBLICO]
[...] Según acta de escrutinio final autorizada por el TSE, en fecha 26-III-2004, en dicho evento se dieron los siguientes resultados electorales: el partido ARENA obtuvo un total de 1. 314, 436 votos, equivalentes al 57.71 % del total de votos válidos; el partido FMLN obtuvo 812, 519 votos válidos, equivalentes al 35.68 %; el partido PCN obtuvo un total de 61, 781 votos, equivalentes al 2.71 % del total de votos válidos; y la coalición CDU-PDC obtuvo 88, 737 votos válidos, equivalentes al 3.9 %.
B. Ante estos resultados, y para lo que al presente caso interesa, el TSE debe iniciar el proceso de cancelación de los partidos políticos que no alcanzaron el porcentaje mínimo establecido en la legislación que regulaba el evento electoral en cuestión, contemplado en el art 182 CE –3 % de los votos válidos para los partidos que participaron solos, y 6 % para los que participaron en coalición–.
Tales resultados son coherentes con las intenciones de voto democrático y con la finalidad de representación orgánica e institucional que los partidos debieron acreditar para poder subsistir, lo cual no fue alcanzado por algunos de ellos.
Contrario a ello, el D. L. 586/2005 ha pretendido desconocer y anular la voluntad del electorado –como soberano–, ya consolidada con el resultado de las elecciones mencionadas; y, con efectos retroactivos en una materia que no es de orden público, habilita a los partidos que no obtuvieron el porcentaje mínimo establecido en la ley, a subsistir a un escrutinio democrático en el que el cuerpo electoral se decantó por el rechazo tácito a su oferta electoral.
Lo que atiende a un verdadero orden público, como necesidad de estabilidad institucional y democrática, es respetar los resultados electorales, antes que desacreditarlos por las expectativas particulares del derecho de asociación de las personas que integran partidos políticos que no superaron la barrera de representación mínima para subsistir como tales.
C. En suma, tanto en la omisión del texto del Decreto impugnado, de consignar expresamente que se trataba de una materia de orden público, como del análisis de las justificaciones rendidas por la autoridad demandada en este proceso, se concluye que la regulación impugnada no es materia de orden público, no obstante sus efectos retroactivos; y por tanto, debe declararse la inconstitucionalidad del inc. 2° del art. 1 del Decreto Legislativo n° 586, de 19-I-2005, publicado en el Diario Oficial n° 23, de 2-II-2005, por violación al art. 21 Cn., ya que constituye una regulación con efectos retroactivos y la exoneración de las consecuencias electorales no es materia de orden público.
[EFECTOS DE LA DECLARATORIA DE INCONSTITUCIONALIDAD: INICIAR EL PROCEDIMIENTO DE CANCELACIÓN DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS]
En consecuencia, el TSE deberá iniciar el procedimiento de cancelación de los partidos políticos que no alcanzaron los porcentajes establecidos por el CE en las elecciones presidenciales del año 2004; y tales partidos no podrán beneficiarse de los requisitos establecidos en el mencionado inc. 1° del art. 1, D. L. 586/2005, sino que deberán inscribirse con los mismos requisitos que se exigen actualmente a los demás partidos políticos.”