[ESTABILIDAD LABORAL]
[FACTORES QUE DEBEN CONCURRIR PARA SU EXISTENCIA]
"2. A. En relación al derecho a la estabilidad laboral, se ha sostenido en reiteradas ocasiones dentro de la jurisprudencia constitucional –verbigracia, en las sentencias de amparo 10-2009, 1113-2008, 307-2005 y 404-2008, de fechas 11-III-2011, 24-XI-2010, 11-VI-2010 y 19-V-2010, respectivamente– que, no obstante el citado derecho implica la facultad de conservar un trabajo o empleo, este es insoslayablemente relativo, pues el empleado no goza de una completa inamovilidad, sino que es necesario que concurran los factores siguientes: (a) que subsista el puesto de trabajo; (b) que el empleado no pierda su capacidad física o mental para desempeñar el cargo; (c) que las labores se desarrollen con eficiencia; (d) que no se cometa falta grave que la ley considere como causal de despido; (e) que subsista la institución para la cual presta servicio; y (f) que el puesto no sea de aquellos cuyo desempeño requiera de confianza, ya sea personal o política.
B. De lo anterior se concluye que, no obstante ser un derecho reconocido constitucionalmente, ello no significa que respecto de él no pueda verificarse una privación o limitación, ya que la Constitución no puede asegurar el goce de este a aquellos empleados que hayan dado motivo para decidir su separación del cargo, cuando no representen confianza en su desempeño, cuando no efectúen un buen trabajo, o cuando concurran otras razones como las expuestas en el párrafo anterior. Sin embargo, hay que tener en cuenta que si bien el derecho a la estabilidad laboral no significa inamovilidad, previamente a una destitución o remoción debe tramitarse un procedimiento en el que se aseguren oportunidades reales de defensa para el afectado.
Por tal motivo, el derecho a la estabilidad laboral surte plenamente sus efectos frente a remociones o destituciones arbitrarias, realizadas con transgresión de la Constitución y las leyes; por el contrario, la estabilidad laboral se ve interrumpida o afectada legítimamente cuando concurre alguna causa que da lugar a la separación del cargo que se desempeña, con el consiguiente procedimiento en el que se acredite la falta cometida.
[DERECHO AL SALARIO Y A LAS PRESTACIONES LABORALES]
3. A. Según se ha establecido –verbigracia, en las sentencias de amparo 204-2009 y 1113-2008, de fechas 4-II-2011 y 24-XI-2010, respectivamente–, en toda labor, trabajo o servicio remunerado surgen dos obligaciones principales que conciernen a su esencia misma: la prestación de un servicio y su retribución.
Esta última se encuentra constituida –principalmente– por el salario, siendo este el pago que efectúa el empleador por los servicios que recibe o que hubiere recibido de un trabajador desde el instante en que se encuentra a su disposición; por las prestaciones sociales, las cuales son beneficios legales que el patrono debe pagar a sus trabajadores, adicionalmente al salario ordinario, para atender necesidades o cubrir riesgos originados durante el desarrollo de su actividad laboral; y, por las prestaciones laborales, las cuales son los beneficios complementarios al salario que se otorgan a los trabajadores, siendo estas principalmente de carácter económico, derivadas de la relación laboral.
En tal sentido, todo empleado tiene derecho a recibir una retribución –al salario y a las prestaciones a que hubiere lugar– por la realización de un determinado trabajo o servicio.
B. Desde esa perspectiva, se advierte que el patrono o empleador tiene la obligación fundamental, al entablar una relación laboral, de retribuir al trabajador la prestación de los servicios que realice en su beneficio; por consiguiente, la causa obligatoria de la retribución está en la contraprestación efectiva o potencial de los aludidos servicios. En otras palabras, a contrario sensu, no existirá obligación por parte del patrono –de dar al trabajador dicha retribución– cuando esa contraprestación no exista, es decir, cuando aquel no desempeñe las funciones para las cuales fue nombrado o contratado.
C. Ahora bien, el […] –por medio de su apoderado– hace alusión a la supuesta vulneración a su derecho “a recibir las prestaciones laborales”; consecuentemente, y teniendo en cuenta lo antes expuesto, la admisión de la demanda por la supuesta lesión al derecho “a gozar de las prestaciones laborales” –efectuada, como se dijo, mediante el auto de fecha 7-V-2010–, debe entenderse como vulneración del derecho de la parte actora “a recibir una retribución” –integrada por el salario y las prestaciones sociales y laborales– por la realización de un determinado trabajo o servicio, denominado también derecho al salario y al pago de otras prestaciones laborales –como concreción del derecho al trabajo reconocido en el artículo 38 de la Constitución–.
[CARGO DE SUBGERENTE DE DISTRITOS NO ES CARGO DE CONFIANZA]
[…] c. En el presente caso, resulta necesario analizar el contenido del concepto “cargo de confianza”, a efecto de determinar la legitimidad constitucional de la destitución que se le atribuye a la autoridad demandada.
Para ello, resulta pertinente hacer referencia al criterio jurisprudencial establecido en la sentencia pronunciada el 17-II-2010, en el proceso de amparo 36-2006, en el que se define a dichos cargos como aquellos desempeñados por quienes tienen a su disposición la marcha y el destino general de los negocios o aquellos que conocen los secretos de la empresa, cuyo desempeño se realiza en el entorno del titular de la entidad que lo nombró o contrató y cuya remoción o resolución de contrato es viable legalmente por decisión del mismo titular.
En consonancia con lo expuesto, en la sentencia apuntada se establece que los directores, administradores, gerentes y jefes, en general, que lleven a cabo funciones de dirección o supervisión, vinculados con los intereses y fines de la propia institución, o cuyo cargo es necesario para una adecuada gestión de aquella son, entonces, empleados o funcionarios de confianza.
De lo anterior, es posible concluir que lo relevante para considerar a un servidor público como empleado de confianza es la naturaleza de sus funciones –es decir, las actividades que realiza y las responsabilidades que se le encomiendan, aunado al cargo de dirección o de gerencia que lo une con la institución para la que presta el servicio– y, en consecuencia, la posibilidad de que su contrato o nombramiento podría finalizarse por decisión del titular de la entidad que lo nombró.
C. a. En atención al criterio jurisprudencial mencionado en el acápite anterior –el cual se refiere a servidores públicos que ocupan cargos como directores, administradores, gerentes y jefes, en general–, se debe tener en cuenta que, en el presente caso, el ejercicio del cargo de subgerente no implica que se tenga la facultad de adoptar políticas y directrices fundamentales en la conducción de una entidad estatal, pues quien funge en un cargo de esa naturaleza está directamente subordinado a su superior –entiéndase por este, en el presente caso, el Gerente de Distritos– y, por tanto, carece de la posibilidad de tomar decisiones por encima de la autoridad de este último, ya que únicamente se limita a cumplir las órdenes superiores, a operativizarlas y a viabilizarlas en aras del funcionamiento institucional.
Asimismo, si bien es cierto que un subgerente puede ejercer las funciones de su superior en caso que este –por fuerza mayor, ausencia o cualquier otra circunstancia– no pueda realizarlas, ello no es de carácter permanente sino meramente excepcional y transitorio, con la sola finalidad de asegurar la continuidad de las funciones del aparato estatal y no de tomar decisiones ni directrices definitivas, pues para ello tendría que sustituir permanentemente a su superior jerárquico, siendo necesario su nombramiento en legal forma como nuevo titular, de lo que se concluye que los subgerentes, por regla general, no pueden ser incluidos en la categoría de empleados de confianza.
En virtud de lo anterior, previo a una posible destitución, a las personas que desempeñan cargos de esa naturaleza deben garantizárseles todas las oportunidades de defensa mediante la tramitación de un proceso o procedimiento, de conformidad con la normativa que le sea aplicable.
[EMPLEADOS PÚBLICOS SON TITULARES DEL DERECHO MIENTRAS SU CONTRATO ESTE VIGENTE]
b. En ese mismo orden, debe tenerse en cuenta que los empleados públicos cuyo vínculo laboral es un contrato de tiempo definido tienen un derecho constitucional a la estabilidad laboral que consiste, fundamentalmente, en impedir su remoción arbitraria y discrecional por parte de sus superiores dentro del plazo de vigencia del contrato, por lo que, una vez finalizado dicho lapso y extinguido su marco jurídico referencial, esta clase de empleado público deja de tener estabilidad laboral, pues no incorpora dentro de su esfera jurídica un derecho subjetivo a ser nuevamente contratado o a ingresar forzosamente a la administración por medio de un nombramiento en una plaza regulada por la Ley de Salarios.
En conclusión, el servidor público vinculado al Estado mediante un contrato es titular del derecho a la estabilidad laboral únicamente durante la vigencia de dicho instrumento, por lo que si en ese plazo se le quisiera destituir, tal acción deberá hacerse con respeto al contenido esencial del derecho de audiencia; por el contrario, vencido el contrato, no es constitucionalmente titular de aquel derecho.
D. Por tanto, dado que el actor no realizaba labores que implicaran la adopción de políticas y directrices fundamentales en la conducción de la institución para la cual prestaba sus servicios y que solo de manera excepcional podía ejercer las funciones de su superior jerárquico, se concluye que gozaba de estabilidad laboral al momento en que ocurrió su destitución, puesto que su contrato se encontraba vigente desde el 1-I-2006 hasta el 31-XII-2006.
[PROCEDIMIENTO PREVIO APLICABLE]
4. Una vez establecido que el señor […] era titular del derecho a la estabilidad laboral, es preciso verificar el procedimiento o proceso previo al que debió ajustarse la autoridad demandada para destituir al impetrante, para lo cual resulta necesario señalar el régimen legal aplicable al presente caso.
Así, es preciso acotar que cuando un servidor público se encuentra excluido de la carrera administrativa –como en el presente caso–, por regla general, se aplica la Ley de la Garantía de Audiencia; no obstante, cabe aclarar que esta ley solo será aplicable cuando no exista un procedimiento específico en las leyes secundarias concretas para garantizar el derecho de audiencia del servidor público frente a una eventual destitución.
En ese sentido, se debe señalar que la LCAM –emitida mediante el Decreto Legislativo número 1039, de fecha 26-V-2006, publicado en el Diario Oficial número 103, Tomo 371, de fecha 06-VI-2006– establece un procedimiento específico para garantizar el derecho de audiencia y defensa de los servidores públicos que laboran en los distintos municipios del país; sin embargo, en el presente caso, dicha normativa no podía aplicarse, ya que fue emitida con posterioridad a la materialización del despido o destitución del demandante –es decir, el 1-V-2006–, por lo que era aplicable la Ley de la Garantía de Audiencia, debido a la falta de regulación especial.
[VULNERACIÓN AL DERECHO AL NO TRAMITAR UN PROCEDIMIENTO PREVIO A LA DESTITUCIÓN]
[…] En el presente caso, la autoridad demandada se ha limitado a negar el hecho que le fue atribuido –la falta de sustanciación de un procedimiento previo a destituir al demandante–, afirmando que sí realizó el trámite correspondiente a efecto de garantizar los derechos del actor; sin embargo, durante el transcurso de este proceso no presentó ningún medio probatorio con el que acreditara que efectivamente haya realizado un procedimiento en el que el peticionario pudiera haber ejercido la defensa de sus derechos, todo ello de conformidad con la Ley de la Garantía de Audiencia.
6. En ese sentido, con la documentación incorporada a este proceso, no se ha comprobado que al demandante se le haya tramitado algún procedimiento antes de separarlo de su cargo; lo cual tampoco se especifica en el acuerdo adoptado por el Concejo Municipal de San Salvador el 1-V-2006 –mediante el cual se dejó sin efecto unilateralmente el nombramiento del actor–, limitándose a justificar la destitución en que era necesario contar con el recurso humano idóneo, capaz y comprometido con la misión y visión del nuevo gobierno municipal para la implementación de su plan de gobierno.
Por consiguiente, se concluye que al dejarse sin efecto el contrato individual de trabajo sin llevar a cabo un procedimiento previo en el cual se le permitiera al actor defenderse, la autoridad demandada vulneró sus derechos fundamentales de audiencia, a la estabilidad laboral y a recibir una retribución –en particular, al pago de las prestaciones laborales–, por lo que es procedente ampararlo en su pretensión.
[EFECTO RESTITUTORIO: CONDENA EXPRESA AL PAGO DE SALARIOS DEJADOS DE PERCIBIR, AL PAGO DE UNA INDEMNIZACIÓN Y AL PAGO DE PRESTACIONES LABORALES]
VI. Determinada la vulneración constitucional derivada de la actuación del Concejo Municipal de San Salvador, corresponde establecer en este apartado el efecto restitutorio de la presente sentencia.
1. A. En ese orden, es preciso acotar que, cuando se reconoce la existencia de un agravio en la esfera individual de la parte actora de un proceso de amparo, la consecuencia natural y lógica de la sentencia que se ha de emitir es la de reparar el daño que le ha sido causado a aquella, ordenando que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes de la ejecución del acto contra el cual se ha reclamado y que ha ocasionado la vulneración de derechos constitucionales.
Dicha circunstancia es la que el legislador ha preceptuado en el artículo 35 de la Ley de Procedimientos Constitucionales –en sus líneas iníciales– y la jurisprudencia constitucional ha denominado como efecto restitutorio, estableciéndola como la principal consecuencia de una sentencia estimatoria de amparo, ello en virtud de la finalidad que persigue este tipo de proceso constitucional, es decir, el restablecimiento de los derechos fundamentales que han sido vulnerados.
B. Pese a ello, la mencionada disposición legal también señala que, en los supuestos en que la actuación cuya inconstitucionalidad ha sido constatada se hubiere ejecutado en todo o en parte de un modo irremediable, habrá lugar a una indemnización de daños y perjuicios a favor de la parte demandante, lo que debe entenderse como un efecto alternativo del restablecimiento en el ejercicio de los derechos que le fueron vulnerados a esta y que opera, exclusivamente, ante la eventualidad de no poderse reparar materialmente la lesión que le fue ocasionada.
2. A. En el caso particular, dado que el reinstalo que correspondería como efecto material de la lesión a la estabilidad laboral declarada en esta sentencia no es posible por haberse ejecutado irremediablemente el despido, el actor tiene derecho a que se le pague una cantidad equivalente a los sueldos que dejó de percibir por los meses de vigencia del contrato, así como las prestaciones de las que gozaba; ya que al hecho de desempeñar un cargo va unido el derecho de devengar una remuneración económica.
B. En tal sentido, si el pago del equivalente a los salarios dejados de percibir por el peticionario son susceptibles de ser cuantificados, le corresponde a la autoridad demandada hacer efectivo el pago de estos en forma directa, debiendo cargar la respectiva orden de pago del monto de los salarios y prestaciones al presupuesto municipal vigente de la institución, y solo en caso de no ser esto posible, por no contar con los fondos necesarios, deberá emitir la orden para que se incluya la asignación respectiva en la partida correspondiente al presupuesto municipal del año o ejercicio siguiente.
3. En cuanto al efecto restitutorio correspondiente por la vulneración del derecho a recibir una retribución –en particular, al pago de las prestaciones laborales–, dado que el artículo 38 ordinal 11º de la Constitución establece que el empleador tiene la obligación de indemnizar al empleado por despido sin causa justificada, y teniendo en cuenta que en el presente caso se ha establecido que la destitución del […] fue efectuada sin la previa tramitación de un procedimiento disciplinario que justificara la decisión adoptada, el actor tiene derecho a que se le otorgue la correspondiente indemnización conforme a la ley.
Para ello, y con base en las reglas de la hermenéutica en materia laboral, habrá de aplicarse, por analogía, las disposiciones legales contenidas en los artículos 59, 187, 202 y 420 del Código de Trabajo al presente caso, con el objeto de garantizar los derechos fundamentales del servidor público amparado.
4. En suma, dado que se ha constatado la existencia de un acto lesivo de derechos fundamentales, el efecto restitutorio deberá concretarse en pagar al señor […]: (i) una cantidad pecuniaria equivalente a los sueldos que dejó de percibir durante los meses de vigencia del contrato; y (ii) la indemnización por despido injusto y las prestaciones laborales que le correspondan, tomando como parámetro de su cálculo los preceptos mencionados anteriormente, ello como justa compensación por la separación inconstitucional que sufrió de su puesto de trabajo."