[RÉGIMEN DE LICENCIAS, VACACIONES Y PERMISOS DEL PERSONAL DE LA POLICÍA NACIONAL CIVIL]
[NORMATIVA APLICABLE]
“Para resolver congruentemente a las pretensiones planteadas en este juicio, es preciso fijar con exactitud el objeto de la controversia. De lo manifestado en la demanda, considerando los parámetros de competencia previstos en la ley de la materia, y habiendo tenido a la vista la documentación aportada por la parte demandada como expediente administrativo, se determina que la acción de ilegalidad se dirige en contra del Director General de la PNC, por la emisión de las siguientes decisiones: (i) La decisión que concede el permiso por el término de veinte días al Subcomisionado Romero López, en los siguientes términos: 3 días con goce de sueldo—del veintidós al veinticuatro de octubre de dos mil siete--y los diecisiete días restantes sin goce de sueldo - del veinticinco de octubre al diez de noviembre de dos mil siete— de conformidad al art. 104 de la Ley de la Carrera Policial, el cual está contenido en el Acuerdo N° A-1176-12-2007 de fecha dieciséis de noviembre de dos mil siete; y, (ii) Resolución por medio de la que se acordó eliminar el sobresueldo asignado al mes de noviembre de dos mil siete.
Los motivos de ilegalidad aducidos por la parte impetrante se centran en la violación a las siguientes disposiciones legales: (i) artículos 5, ordinal 3°, y 10, inciso 4°, de la Ley de asuetos vacaciones y licencias de los empleados públicos; (ii) artículos 75 y 76 de la Ley de la carrera policial; y, (iii) artículo 3.4 del Instructivo 0001/96 Normas y Procedimientos para la administración y asignación de sobresueldos para el personal operativo de la Policía Nacional Civil. En concordancia con ello, alega que los derechos vulnerados son el derecho a la licencia con goce de sueldo por enfermedad gravísima del cónyuge, derecho al salario y que se le cancele el sobresueldo correspondiente al cargo que ejerce.
2. NORMATIVA LEGAL APLICABLE
Los hechos sometidos a examen están supeditados a lo regulado por: a) Ley Orgánica de la Policía Nacional Civil de El Salvador; b) Ley de la Carrera Policial; y, c) Instructivo 0001/96 Normas y Procedimientos para la administración y asignación de sobresueldos para el personal operativo de la Policía Nacional Civil.
ANÁLISIS DEL CASO
Atendiendo a los motivos de ilegalidad vertidos en la demanda, esta Sala centrará el examen del caso en la naturaleza jurídica de los actos cuestionados y la determinación de la legislación que resulta aplicable a cada uno de ellos.
a. De la naturaleza jurídica de los actos cuestionados
El Acuerdo N° A-1176-12-2007, que es el primer acto debatido, resulta de la petición de licencia con goce de sueldo para un período de veinte días formulada por el Subcomisionado Romero López el dieciocho de octubre de dos mil siete. A pesar de los términos de dicha solicitud, el Director General de la PNC por medio de dicho acto solo concedió la licencia con goce de sueldo por tres días y estableció que el referido Subcomisionado tenía permiso sin goce de sueldo por diecisiete días. Debido a esto, posteriormente, se emitió el segundo acto en cuestión mediante el que se determinó que no era procedente el pago del sobresueldo del mes de noviembre de dos mil siete.
En tal contexto se afirma que, el primer acto se tipifica doctrinariamente como un acto favorable y que está inmerso en el ámbito de las exenciones administrativas, ya que se trata de un acto administrativo mediante el cual se exonera a un empleado o funcionario público del cumplimiento ordinario de sus obligaciones, por la ocurrencia de uno de los supuestos previstos en la ley de la materia. En el caso del personal policial resulta claro que éste tiene la obligación en atención a su investidura como agente de autoridad— de desempeñar sus funciones de forma continua e ininterrumpida, debido a la trascendencia de su rol en la seguridad pública del país, con la salvedad que se permite que un miembro de dicho cuerpo pueda gozar de una licencia por los motivos regulados en la normativa aplicable y apartarse temporalmente del ejercicio de dicha obligación.
Ahora bien, debe acotarse que el otorgamiento de una licencia con goce de sueldo no se produce de forma automática, sino que implica una previa petición del administrado ante la autoridad competente y, además, requiere que se acrediten los extremos previstos en la ley para que ésta proceda. Es, pues, por ello que se afirma que tal acto trastoca una técnica de vigilancia y control de la Administración Pública, la cual se evidencia claramente reglada, al establecerse tasadamente los supuestos en los que los funcionarios y empleados públicos podrán gozar de la exención relacionada, siempre y cuando se prueben las circunstancias que se regulan como supuestos de hecho.
En términos generales se concibe a las licencias descritas como actos favorables, pero existen casos en los que a pesar que se produzca una evidente ampliación en la esfera jurídica del empleado público, éste se ve legitimado para acudir a la sede jurisdiccional a controvertir la legalidad del acto en concreto —tal como sucede en el presente caso en razón que la decisión administrativa no responde completamente a la petición inicialmente propuesta en sede administrativa. Al adscribirnos a los hechos en concreto y al analizar el contenido del Acuerdo N° A-1176-12-2007, de fecha dieciséis de noviembre de dos mil siete, se vuelve manifiesto que el primer acto cuestionado es contrario a los intereses del actor, ya que no se concede la licencia con goce de sueldo por el lapso requerido de veinte días, sino que sólo por tres días con goce de su salario y el resto sin el goce del mismo.
[…]
b. Aplicación de la Ley de asuetos, vacaciones y licencias de los empleados públicos versus Ley de la Carrera Policial
De la lectura de la demanda y de los informes presentados por la parte demandada, se observa que la legalidad del primer acto se cierne sobre la aplicación de dos leyes distintas al caso debatido, siendo las normas en pugna la Ley de asuetos, vacaciones y licencias de los empleados públicos en contra de la Ley de la Carrera Policial, en atención a que en ambas se establecen diferentes parámetros temporales respecto a las licencias que pueden gozar los empleados y funcionarios públicos.
Con tales antecedentes se vuelve necesario acudir a las reglas instituidas en el Código Civil sobre la aplicación y conflicto de leyes, a efecto de determinar si era procedente o no conceder la licencia por veinte días pedida por el actor. En dicho cuerpo legal se dice que las disposiciones contenidas en leyes especiales se aplicarán con preferencia a las del Código Civil, que se constituye como un régimen general.
En coherencia con la regla relacionada, en el ámbito de licencias y permisos la Ley de asuetos, vacaciones y licencias de los empleados públicos se presenta como una norma general, en atención a que ha sido elaborada y promulgada para regir situaciones corrientes aplicables a la generalidad de las personas y casos que se susciten respecto de los permisos y licencias dentro del aparato estatal; y, en cambio, la Ley de la Carrera Policial -de forma específica en el Título V. Régimen Laboral, Capítulo Sexto. De las licencias y permisos- se ve como una norma especial, ya que contiene una serie de disposiciones respecto de los permisos y licencias que van dirigidas a un delimitado grupo de sujetos: entiéndase el personal de la PNC.
Todo ello se deduce porque:
en primer lugar, se regula en el considerando de la Ley de asuetos, vacaciones y licencias de los empleados públicos se establece que «(…) es conveniente dictar medidas acerca de los asuetos, vacaciones y licencias de los empleados públicos, a fin de conciliar los intereses de la Administración con los de los empleados, procurando que éstos gocen de los beneficios que en justicia merecen, sin dañar por ello la eficacia de los servicios públicos», de ahí que se marca que los sujetos a los cuales se destina la aplicación de dicha normativa es la mayoría del personal llamado empleado público, los cuales en términos generales se entienden como todos los servidores del Estado o de sus organismos descentralizados que carecen del poder de decisión y actúan por orden o delegación del funcionario o superior jerárquico; en segundo lugar, el artículo 104 de la Ley de la Carrera policial circunscribe de forma imperiosa el régimen de las licencias y permisos concedidas al personal de la PNC a lo prescrito en dicha ley, ya que regula «Se concederá licencia a los miembros del personal de la Policía en los casos de muerte o enfermedad grave del cónyuge, compañero o compañera de vida, así como de sus hijos y sus padres. En estos casos la licencia se concederá por el tiempo que sea necesario, pero por ese concepto únicamente se pagará el equivalente a tres días en cada caso, y las licencias por duelo y enfermedad grave, en conjunto, en ningún caso, podrán exceder de veinte días en el mismo año calendario».
Siguiendo el anterior orden de ideas se concluye que la normativa aplicable al caso debatido es la Ley de la Carrera Policial, en cuanto a que es la norma especial que regula los supuestos de hechos acaecidos en sede administrativa, y no la Ley de asuetos, vacaciones y licencias de los empleados públicos como afirmó el Subcomisionado Romero López en su demanda. De ahí que, al tener identificado el cuerpo normativo aplicable -Ley de la Carrera Policial- y cotejarlo con el contenido del primer acto cuestionado -Acuerdo N° A1176-12-2007, mediante el cual se otorgan tres días de licencia con goce de sueldo y diecisiete sin goce al actor se observa que el Director General de la PNC aplicó correctamente el régimen correspondiente, en vista que la Administración Pública en dicho ámbito tiene una función de vigilancia y control de naturaleza reglada, pues la normativa de la materia establece claramente los parámetros sobre los cuales concederá las licencias: tanto temporales, monetarias y los específicos casos en los que éstas proceden.
Así pues, no puede estimarse la pretensión de ilegalidad respecto del primer acto cuestionado, ya que la normativa policial es clara respecto al límite máximo que puede concederse una licencia con goce de sueldo a los empleados policiales, la cual es de tres días tal y como fue otorgada por el Director General de la PNC. En ese sentido, el acto cuestionado no incurre en el vicio de ilegalidad atribuido por el actor en la demanda.”