MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS, TRANSPORTE Y DE VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO

PROYECTOS DE INTERÉS NACIONAL EN EL ÁREA DE SAN SALVADOR NO REQUIEREN DE LA APROBACIÓN O AUTORIZACIÓN DE LA OFICINA DE PLANIFICACIÓN DEL ÁREA METROPOLITANA

"La parte demandante pretende que se declare la ilegalidad de:

1. Resolución del ocho de septiembre de dos mil cuatro, emitida por la Directora Ejecutiva de la Delegación Municipal Número Cuatro de la Alcaldía de San Salvador, por medio de la cual se impone multa a la sociedad Constructora Nacional S.A., de cuatro millones cien mil dólares equivalente a treinta y cinco millones, ochocientos setenta y cinco mil colones.

2. Acuerdo Número Doce punto seis tomando por el Concejo Municipal de San Salvador el veintitrés de agosto de dos mil cinco que resuelve el recurso de apelación y confirma la resolución anterior.

3. Acuerdo Número Ocho punto dos tomado por el Concejo Municipal de San Salvador, el dieciocho de octubre de dos mil cinco que resuelve el recurso de revisión y confirma el primer acto.

4. Acuerdo Número Trece punto cinco tomado por el Concejo Municipal de San Salvador, el veintidós de noviembre de dos mil cinco que declara improcedente la nulidad absoluta del procedimiento administrativo sancionatorio seguido contra CONASA.

De lo establecido en la demanda, la pretensión de la sociedad CONASA, es que se declare la ilegalidad de los actos impugnados, ya que no existe un nexo entre la infracción y su persona, violando por lo tanto el principio de culpabilidad; adicionalmente la demandante manifiesta que la municipalidad irrespetó el principio de legalidad Administrativa al atribuirse potestades no concedidas por ley.

2. SOBRE LO OCURRIDO EN SEDE ADMINISTRATIVA.

a) A las catorce horas y treinta minutos del veintitrés de abril de dos mil cuatro, se llevó a cabo inspección en la calle a Huizúcar (altura del Rancho Navarra) hasta Santa Elena (Boulevar Orden de Malta) en la cual se hizo constar, que se llevaba a cabo obras de terracería, sin permiso de la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador (Folio [...]del expediente administrativo tomo I).

b) Correspondencia entre el Director Interino del Distrito Cuatro y el Director Ejecutivo de la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador, solicitando información sobre el proyecto ejecutado por CONASA (Folios [...]del expediente administrativo Tomo I).

c) Acuerdo del Concejo Municipal de San Salvador celebrado en sesión extraordinaria, el once de mayo de dos mil cuatro en el que se da inicio al proceso sancionador (folio [...], Tomo I del expediente administrativo).

d) A las diez horas y treinta minutos del doce de mayo de dos mil cuatro, el Inspector de la Unidad de Monitoreo de la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador, practicó la primera inspección (folio [...] del expediente administrativo, Tomo I).

e) Actas de la Alcaldía Municipal de San Salvador, Delegación Distrito Cuatro, el en el que se cita y emplaza a CONASA y al Ministro de Obras Públicas, Transporte y de Vivienda y Desarrollo Urbano (folios [...] del expediente administrativo, Tomo 1).

f) Posterior a la defensa de las partes (folios [...]s.s., expediente administrativo, tomo I), la Administración Municipal, abrió a prueba (folio [...], expediente administrativo, Tomo 1).

g) A folio [...] del expediente administrativo, Tomo I, consta la resolución de la Administración Municipal que ordena al Ministerio de Obras Públicas, Transporte y de Vivienda y Desarrollo Urbano y a CONASA suspender la ejecución del proyecto.

h) A folio [...] del expediente administrativo Tomo I, consta la resolución del ocho de septiembre de dos mil cuatro que impone multa a la demandante.

i) A folio [...] del expediente administrativo Tomo II, se encuentra agregado el Acuerdo Número doce punto seis del veintitrés de agosto de dos mil cinco.

j) A folio [...], del expediente administrativo, Tomo II, se encuentra agregado el Acuerdo Número ocho punto dos del Concejo Municipal de San Salvador.

k) A folio [...] del expediente administrativo Tomo II, consta el Acuerdo trece punto cinco del Concejo Municipal de San Salvador.

3. ANALISIS DEL CASO.

La presente controversia se origina por el proceso sancionador y su consecuente sanción, en la cual la actora determina como motivo de ilegalidad, la sanción decretada por parte del Director Ejecutivo del Distrito Número Cuatro de la Alcaldía y el Concejo Municipal, ambos de San Salvador, sin existir una conducta ilegal de parte de la actora; y también la falta de competencia de las autoridades para resolver el asunto.

Ante tales hechos, esta Sala considera que como primer peldaño, es necesario delimitar la competencia de la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador, para así determinar si las autoridades demandadas, tenían la potestad de procesar al Ministerio de Obras Públicas, Transporte y de Vivienda y Desarrollo Urbano y a CONASA, y posteriormente sancionar a la demandante; una vez resuelto esto, se estimará si procede o no conocer sobre la infracción imputada a CONASA y de proceder, se valorarán los demás motivos de ilegalidad dentro del proceso, que han sido alegados por la actora.

i) Sobre el Principio de Legalidad Administrativa: Sobre la competencia de la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador y el Ministerio de Obras Públicas, Transporte y de Vivienda y Desarrollo Urbano.

"El poder público emana del pueblo. Los órganos del Gobierno lo ejercerán independientemente dentro de las respectivas atribuciones y competencias que establecen esta Constitución y las leyes." — Art. 86 de la Constitución de la República —, la siguiente disposición, vincula a la Administración Pública, al principio de legalidad, "por lo que toda actuación de ésta ha de presentarse necesariamente como ejercicio de un poder atribuido previamente por ley, la que lo construye y delimita" — Sala de lo Constitucional, sentencia de Amparo 21-C-96, del dieciséis de julio de mil novecientos noventa y siete. —

Toda autoridad administrativa, reconocida por ley, que ejerce un gobierno y que funciona con fondos públicos, únicamente puede desempeñarse, bajo los parámetros que la Ley le traza, esto aplica de igual forma a los Municipios y sus organismos dependientes. La Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Área Metropolitana de San Salvador y de los Municipios Aledaños, tiene por objeto regular el ordenamiento territorial y el desarrollo urbano y rural, del Área Metropolitana de San Salvador y Municipios Aledaños, su aplicación se extiende a los Municipios descritos en el artículo 2 de la misma, por lo que su naturaleza es local y su competencia se limita a las atribuciones que en materia urbanística señala el Código Municipal, tal es el caso de la aprobación de planes de desarrollo local — Art 30 No 5 — o demás proyectos que sean propios de la vida local de los municipios que lo integran—Art 4 No 30 —.

Dentro del marco institucional que la ley crea para el área metropolitana de San Salvador, surge la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador, organismo técnico y con competencia para vigilar, controlar y aprobar todas las actividades relativas al desarrollo urbano y a la construcción en el área metropolitana de San Salvador; la normativa que crea dicho organismo, supedita sus funciones al cumplimiento y aplicación de las normas técnicas generales y requisitos que el Gobierno Central establezca a través de sus Carteras encargadas de proveer servicios públicos y el desarrollo urbano — Art 45 de la Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Área Metropolitana de San Salvador y de los Municipios Aledaños —.

La Oficina de Planificación, siendo un organismo técnico del Concejo de Alcaldes del Área Metropolitana de San Salvador, limita sus atribuciones a aquellas que los municipios que la integran poseen, o sea el de los intereses locales de su población.

Caso contrario es la competencia que la Ley da al Ministerio de Obras Públicas, Transporte y de Vivienda y Desarrollo Urbano, la cual es a nivel nacional, en las áreas que establece la normativa salvadoreña, tal es el caso de la planificación, construcción, mejoramiento de las carreteras — Ley de Carreteras y Caminos Vecinales —; construcción o reconstrucción de vías; construcción y mantenimiento de la Red Vial Nacional Prioritaria — Ley del Fondo de Conservación Vial —; la formulación de Política correspondiente al diseño final, ejecución y mantenimiento de la Red Vial de circulación Mayor del Área Metropolitana de San Salvador — Reglamento a la Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Área Metropolitana de San Salvador y de los Municipios Aledaños —

De lo establecido se puede resumir, que todos aquellos proyectos de envergadura nacional, cuyo objeto es el interés de los salvadoreños en general y cuyo beneficio es para la sociedad salvadoreña, son de competencia de la Administración Central, y el control de sus actividades y atribuciones será limitado en la misma ley, como por ejemplo la evaluación ambiental estratégica de los planes y programas de la Administración Pública — Art. 17 de la Ley del Medio Ambiente—; o la necesidad de un estudio de impacto ambiental y consecuentemente su respectivo permiso, extendido por la Administración Ambiental, a quien le compete la obligación del Estado de proteger al medio ambiente a nivel nacional.

ii) Sobre el límite de la competencia de la Administración Central y la Administración Municipal: interés nacional vs. Interés local.

Recordemos que el poder del Estado se impone a todo poder existente en el territorio Salvadoreño y que por medio de sus diferentes Órganos, ejerce sus funciones para alcanzar los fines que la Constitución le señala.

Por medio del Órgano Ejecutivo, a través del Presidente de la República y su Consejo de Ministros, le compete la conducción administrativa del Estado la cual consiste en la ejecución de las leyes, los reglamentos y los planes de gobierno, para satisfacer las necesidades del interés público en general.

El hecho que la Administración Central "descentralice" ciertos cometidos por considerar que le corresponden a las Administraciones Municipales, no significa que esta pierda el carácter de órgano del Estado, puesto que éste sigue realizando fines para el mismo y tiene que actuar en servicio de él.

El proyecto Prolongación Boulevard Orden de Malta y Ampliación calle Huizúcar, Tramo II, forma parte del Corredor Vial Norte del Área Metropolitana de San Salvador, cuyo fin es dinamizar las vías de comunicación y transporte entre el interior del país y el gran San Salvador; agilizar el tráfico para los salvadoreños que usan dicha vía y a gran escala, mejorar el transporte y comunicación entre la región Centroamericana, convirtiéndose por lo tanto en una obra de interés nacional.

Al analizar el proceso contencioso administrativo y el proceso sancionatorio practicado en sede administrativa, esta Sala repara en los siguientes puntos: a) la certificación de la nota extendida por el Ministerio a la demandante, en la cual se puede advertir, las razones por las que el proyecto le compete al Ministerio — folio [...], tomo II del expediente administrativo —; b) resolución del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, 622/2003 de fecha uno de septiembre de dos mil tres, que modifica el permiso ambiental MARN No. 422/2003 — folio [...] tomo I del expediente administrativo —; c) la lectura de la resolución razonada de la contratación Llave en Mano No 05/23, de las ocho horas del trece de octubre de dos mil tres — ver folio [...] y s.s. del proceso contencioso administrativo en cuanto lo manifestado por el Ministerio de Obras Públicas, Transporte y de Vivienda y Desarrollo Urbano; y d) lo manifestado por el Ministerio respecto al Acuerdo Inicial de Red Vial entre dicha cartera del Estado y la Oficina de Planificación — ver folio treinta y uno, tomo I del expediente administrativo.

Los anteriores eran indicios suficientes, para que la Oficina de Planificación de las autoridades municipales, actuara de manera aún más diligente y acuciosa dentro del proceso sancionatorio según le faculta su potestad de investigación y vigilancia, para indagar sobre el tipo de proyecto que CONASA practicaba como adjudicatario del Ministerio de Obras Públicas, Transporte y de Vivienda y Desarrollo Urbano, pues si bien es cierto la ley no contempla situaciones explícitas como las cuestionadas y no indica literalmente que hacer, si es su obligación colaborar con instituciones públicas en los planes de desarrollo nacional — Art. 203 de la Constitución de la República y 9 de la Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Área Metropolitana de San Salvador y de los Municipios Aledaños —; y garantizar la buena administración de los recursos económicos y personales de dicha institución.

Está de más decir, que en el momento de valorar la prueba el juez o autoridad debe de llevar a cabo una apreciación conjunta de ella y aplicar la sana crítica al tomar su decisión, por lo que esta Sala considera que los argumentos y pruebas relacionados en el párrafo precedente, más los hechos que se deducen de ciertos antecedentes o circunstancias conocidas, como los hechos establecidos en el acta de inspección del veintitrés de abril de dos mil cuatro o incluso por conocimiento mediático del tipo de proyecto que se desarrollaba, hubiese sido suficiente para que esta percibiera el fin e interés del proyecto y reconociera el límite a su competencia.

4. CONCLUSIÓN

Por los motivos expuestos esta Sala es de la opinión que las resoluciones impugnadas en esta sede son ilegales, por estimarse que el proyecto Prolongación Boulevard Orden de Malta y Ampliación calle Huizúcar, Tramo II, es un proyecto de interés nacional, cuya competencia pertenece a la Administración Central, a través del Ministerio de Obras Públicas, Transporte y de Vivienda y Desarrollo Urbano; por lo que dicha autoridad no tenía por qué tramitar aprobación o autorización en la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador y por consiguiente tanto la Delegación Municipal Número cuatro de la Alcaldía Municipal como el Concejo, ambos de San Salvador, no debieron iniciar el proceso sancionatorio contra la Administración Central y/o contra CONASA.

Respecto a los demás puntos abordados por la demandante, al considerarse ilegales los actos por falta de competencia de la autoridad Municipal resulta innecesario, por economía procesal, conocerlos en esta Sentencia.

5. MEDIDA PARA RESTABLECER EL DERECHO VIOLADO.

Habiéndose concluido que esta sentencia debe declarar la ilegalidad de los actos, corresponde ahora examinar si en el caso que se analiza existe necesidad de dictar medidas para restablecer el derecho violado según lo ordena el inciso 2^° del artículo 32 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

De acuerdo con esta disposición, cuando en la sentencia se declare la ilegalidad total o parcial del o los actos impugnados, se dictarán, en su caso, las providencias pertinentes para el pleno restablecimiento del derecho violado. Se instituye de esta manera en el contencioso administrativo un mecanismo para que la Sala pueda restablecer plenamente los derechos de la parte demandante.

Corresponde ahora trasladar al caso que se analiza el significado y modo de operar de las medidas para el restablecimiento del derecho violado.

Según queda establecido, en el presente caso se impugnan los actos relacionados en el preámbulo de esta sentencia, por haber sido pronunciados por la Administración Municipal sin que esta fuera legalmente competente para emitirlos. Consta en este proceso, que efectivamente la autoridad no se encontraba legitimada para emitir dichos actos, por lo que no procede el cobro de la cantidad de cuatro millones cien mil dólares de los Estados Unidos de América, equivalente a treinta y cinco millones, ochocientos setenta y cinco mil colones, establecida por la Administración en concepto de multa. Además le queda expedita a la actora la acción civil de indemnización por daños y perjuicios".